新時代應急文化體系的建構與舉措

章景然

前言

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。隨著全球突發事件趨向頻發與多樣化的特點，應急管理能力成為考驗國家現代化治理水平的關鍵。2019年11月29日中共中央政治局第十九次集體學習中，習近平總書記強調：“要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理的有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。” 應急文化作為人們在應急實踐中形成的應急意識和價值觀、應急行為規范以及外化的行為表現等，對群體中人們的應急行為起著持續的影響甚至決定作用（李湖生，2018）。從國家治理的角度來看，只有團體組織和個體具備相對成熟專業的應急觀念、知識、態度與意識，應急管理才能有效開展。因此，本文結合組織文化學、系統工程理論等交叉學科理論，尋求應急文化體系建構的方法論來源；分析應急文化構建過程；嘗試探討新時代背景下，構建應急文化三層級、應急文化意識全覆蓋、應急文化活動全階段的一體化應急文化體系，從發達國家應急安全文化建構與我國應急文化傳統的有益歷史經驗出發，以期完善應急文化構建的制度機制、提升應急文化氛圍、提高全社會協同應急能力。

應急文化體系建構的理論基礎

探索科學建構應急文化體系應從應急文化主體、應急文化內涵、科學的系統工程方法論三個方面進行考量。應急管理一般涉及四類“突發事件”，主要指事故災難、自然災害、公共衛生和社會安全事件。按照突發事件的嚴重性，我國又將突發事件分為藍、黃、橙、紅四個等級，依次表示一般（IV級）、較重（Ⅲ級）、嚴重（Ⅱ級）和特別嚴重（Ⅰ級）。目前各國應對突發事件的處理方案主要依據羅伯特·希斯( Robrt Heath)提出的“4R模型” （圖1）展開，從突發事件發生發展的時間維度依次為：縮減/預防（Reduction）、預備/預案（Readiness）、反應/響應（Response）、恢復/重建（Recovery）。

圖1 羅伯特·希斯（Robrt Heath）“4R模型”示意圖

應急文化的主體可從廣義文化學角度出發，根據文化主體分為組織文化與個體文化，即各級政府、企業、高校、志愿者群體、社區、家庭、個體等。但在應急文化體系的構建過程中，應首先強化應急組織文化，以影響個體應急文化的形成與輸出。

依據埃德加· H. 沙因（Edgar H.Schein）對組織文化內涵的劃分，組織文化包含人為事物（Artifacts）、價值觀念（Espoused values）和基本假設（Underlying beliefs）三個層級（圖2），人為事物指可見的結構和流程，可觀察到的行為；價值觀念指理念、目標、抱負和意識形態；基本假設指潛在的、被視為理所當然的、未察覺的信念和價值觀。

圖2 沙因（Edgar H.Schein）組織文化內涵圖

基于沙因的組織文化設定，可將應急文化層級分為物質文化層、制度文化層與觀念文化層，亦可理解為表層文化、中層文化與核心文化。

應急物質文化層指團體組織或個人在應急實踐中可觀察的一切物質活動，包含以下幾方面的內容：（1）應急環境，包括應急組織機構、應急演練培訓場館、應急文化宣傳、應急救援行動客觀化；（2）應急物資儲備，包括應急工具、救援物資的充足化；（3）應急技術，包括應急預估、預警、預判的監測技術的科學化；（4）應急對策，包括應急反應、救援、調配、恢復的高效化。

應急制度文化層：指團體組織或個人在應急實踐中逐漸構建的應急管理體系，包括標準化、系統化的應急法律、制度和規范，如制度文化培育方案的設立、社會協同平臺機制的搭建等，在應急實踐中提供指導、規范等作用。

應急觀念文化層：指團體組織或個人應急理念、意識、態度等核心價值取向與行為追求，這在應急實踐中發揮基礎性的作用。如“居安思危”“生命至上”“以人民為中心”等。

以應急模型與文化學為理論依據，可從應急文化主體、應急文化層級、應急文化階段三個維度（圖3）出發，構建實踐過程中三個維度彼此交叉、互為依托、相互促進的應急文化體系。

圖3 應急文化體系構建示意圖

應急文化體系建構過程與思考

應急文化體系需要以自然科學、社會科學多學科交叉融合的方式進行設計。應急文化體系構建過程需秉持循序漸進、不斷完善的原則，以軟硬系統工程方法論為依托尋求應急文化體系構建最優化。以系統工程方法論謀劃應急文化體系建構過程，其中霍爾（A.D.Hall）三維結構主要適用于解決定量的硬系統問題（Hard System Methodology，HSM），同時考慮到文化體系設立過程的復雜性、多元價值的判斷、思維習慣差異等社會因素，還應該結合彼得·切克蘭德（Peter Checkland）軟系統工程方法論（Soft Systems Methodology，SSM）模式。具體實施過程可從霍爾三維結構的時間維、邏輯維、知識維出發，主要考量資源狀況、基礎設施、基礎條件等客觀物質因素（圖4）；同時依據實際操作情況，結合切克蘭德的定性分析方法，以處理如法律法規、政府應急能力、思想觀念、文化氛圍和民眾態度等相對復雜且多變的其他社會因素，具體可經歷認識問題、方案制訂、比較改善、完善設計、示范試點、綜合評估六個階段循環，以不斷優化應急文化體系（圖5）。

圖4 應急文化體系建構階段示意圖（HSM系統工程方法）

圖5 應急文化體系建構階段示意圖（SSM系統工程方法）

應急文化體系的建構過程中，還需要考慮應急組織文化中易產生的阻礙因素。其一，應急組織文化變革問題。應急組織文化相較于其他組織文化類型，文化核心標準更趨向于“硬約束”，甚至英國應急規劃學院在應急管理中使用“規程”（Doctrine）這個軍事用語，以表示應急救援的核心標準不可違背。但是隨著突發事件的復雜程度與組織文化環境的動態變化，當組織共同目標、價值觀與組織效率、能力不相符合時，組織文化就可能成為一種束縛，因其文化核心標準的約束性強，容易出現變革難度大的問題。其二，組織文化僵化問題。比組織文化變革難度更大的是統一標準之下的“去多樣化”問題，為了追求管理效率，偏于強勢的應急組織文化，勢必會要求組織成員個體價值觀與組織價值觀相一致。長時段的統一決策，易于導致組織文化僵化，組織喪失結構多樣化，貽誤應急管理模式升級的有利時機。其三，組織文化個人主義問題。在應急文化體系建構中，以SSM系統工程方法進行方案的比較、試點、評估，不同地區可實行一套具有自身特色、符合當地資源配置的應急文化模式。但要避免從組織文化統一僵化滑向另一個極端，即個人主義盛行，尤其是從社區向家庭及個人的應急文化宣傳與培育的過程中。以美國為例，個人主義盛行甚至是濫用成為導致西方疫情防控效果不佳的主要因素，而且此次新冠肺炎疫情，美國政府將社區從應急體系中排除，社區不再有監管權及防控權，政府難以從社區居民得到及時反饋并總結經驗教訓，也造成了防控政策執行難度超出預期的不良后果。因此，構建應急文化體系，既要保持中國共產黨百年執政經驗密切聯系群眾的優良作風，同時要堅守中國特色社會主義先進文化的價值原則——集體主義價值觀，弘揚中華民族共同體意識。

國內外經驗與啟示

（一）中國古代多主體救災經驗的回溯與啟示

中國傳統文化強調賢人救助，有較強的互助理念的歷史淵源， “自西歷紀元前十八世紀，直至紀元后二十世紀之今日，此三千數百年間，幾于無年無災，從亦無年不荒。”宋代以前，民間救濟組織主要由寺觀負責。南北朝至隋唐間建立起六疾館、孤獨園、悲田院、養病坊等最早的一批慈善賑濟組織。唐武宗廢佛運動后，官方開始取代寺觀成為賑濟主力。宋代以降，富民群體開始自發性地聚集從事賑濟活動，民間救濟主體趨向多樣。民間士紳階層在鄉里建立谷倉儲蓄以備荒年，因設于里社又稱為“社倉”，首個以民間力量為主創立的賑濟組織此后被廣泛推行，并為元、明、清繼承。曾以宗族管理為主，旨于周濟血緣族人的“義莊”，在此時期也出現了變化。義莊開始由不同族屬的士紳聯合，周濟對象拓展到鄉里百姓。但從政府與民間救濟的推動關系看，直到明朝前期，民間救濟仍以個人自發捐助為主。

到明代正統年間，明政府財力有限且意識到富民自發性捐助也難以應對此景，故而在自發救濟基礎上，明政府進行勸諭、獎勸或“義民旌表”“冠帶榮身”榮譽鼓勵等多種方式鼓勵民間救濟行為。義民行為廣泛響應，民間救濟在原來出谷賑濟基礎上，還增加了義冢、施藥等民間救濟活動。

清代時期，面對頻發的自然災害與近代以來戰爭帶來的人為災害，政府更積極提倡鼓勵各地建立民間義倉，用于饑饉災荒。到乾隆時期，人口迅速增長，民間義倉難以承擔救濟壓力，政府增設官方義倉，同時號召民間義士捐贈，有能力者可自行籌措民間救濟事業，如“義田、義倉、義學、 義冢”，申請者可將規劃呈于州縣，政府許可后可自行經營。清政府對于民間救濟行為在明朝榮譽勸獎基礎上，對表現突出的賑濟富民予以贈送匾額、準建牌坊、授予官職等多種勸獎方式。民間救濟機構時間跨越最長的當數林氏義莊（圖6），自道光元年林平侯創辦義莊開始，林氏祖孫四代進行了百余年賑災義舉，林氏義莊成為閩臺兩地著名的救濟機構。隨著明清資本主義萌芽，尤其清晚期民族資本主義的發展，商人群體在逐漸擴大，商人成為與士紳、富民同等重要的民間救濟主體，商會在民間救濟過程中也發揮了很大的作用。當時東北地區的吉安兩處發生水災，面對“黎庶嗷鴻待哺”，商會不忍坐視不管，于是“轉結團體資賬集此，以仁人君子情感施助也”。政府在備荒賑災或社會救濟中扮演重要角色，民間救濟組織多種賑濟方式既能夠為政府救災提供補充力量，減輕政府救濟壓力，也是提高自我救助與基層互助的有效途徑，民間救濟與政府救濟相互配合，對提高國家救災應急能力具有重要現實意義。

圖6 建于嘉慶年間的林氏義莊（今位于福建省漳州臺商投資區楊厝村）

（二）國外經驗與啟示

發達國家對突發事件法律法規的設立相對成熟，日本在國家層面頒布《災害救助法》《災害對策基本法》，設立抗災預案體系及行動方案，規定團體組織和個人的突發事件應急責任，鼓勵民眾提高自救、互助、公助的應急能力。地方政府如東京頒布《首都整備法》，東京首都及周邊八縣市締結突發事件應援互助協定。日本在阪神地震集結47個道府縣，共計2000余個市町村簽訂互助協議，將協同救援抗災分擔到每個基層。應急宣傳方面日本很重視防災訓練中心的建設。

組織協調與社區應急能力方面以英國地方災害處理為例，事故造成有害氣體泄漏，根據應急協議，英國警察局、氣象局、環境署、健康保護局、食品標準局、媒體、志愿者協會同時趕到現場，按照各自職責，評估危害程度、商討應急措施。從歷史發展看，英國是社區建設的發源地，早期的社區建設具有較強的自發性質，其應急治理主體主要有公民、鄰里、互助團體及教會等，并不是嚴格意義上的國家治理，而是在百余年應急管理觀念的摸索中將社區文化與現代化治理手段相結合。

此外日本企業在注重自身應急能力的同時，會根據與政府簽訂的合作協議，提供物資準備，通過行業協會參與到應急救援工作之中，以幫助政府分散風險、提高共同抗災能力；英國紅十字協會、皇家英國婦女志愿者協會、圣約翰急救隊、圣瓊斯急救服務中心、業余無線電愛好者急救隊等志愿者團體，會根據災害情況為受害者提供食品、藥物、臨時避難所、福利救濟等。俄羅斯、美國等國家遇到突發公共事件，其慈善組織、宗教團體也會提供捐贈，負責人員避難、災后恢復與精神撫慰等工作。

以美國諾克斯盒子應急計劃為例，美國伯明翰市負責處理突發事件的消防局實施了人性化應急項目“諾克斯安全箱計劃”（Knox Box Loaner Program），旨在幫助那些行動不便以至于延遲響應突發情況的老年人（50歲以上）轉移現場，老年居民基金會為符合條件的老年人提供資金購買住宅小型諾克斯保險箱，內有房主住宅鑰匙，通過伯明翰消防局專用的鑰匙方可進入（圖7）。

圖7 消防員安裝諾克斯盒子

雖然近年來，我國青年志愿者隊伍不斷發展壯大，實名注冊的青年志愿者數超過7000萬人，但在應急志愿者的數量、專業度、公民參與認知程度等方面與發達國家仍有差距。英國每年參與志愿服務的公民近50%，英國已登記注冊的民間公益組織近20萬個，其中大型組織400余個，規模較大型組織1萬余個，其余是以社區為基礎的小型組織，各類志愿組織的總資產額達700億英鎊，其資金主要來源于企業或個體捐款以及商業活動，具有全民參與的應急文化氛圍。因此，從法律制度、社會參與角度，國外經驗可以為我國發展應急文化體系提供啟示。

應急文化體系構建舉措與建議

應急文化體系建構的具體舉措可從完善應急文化制度機制、提升應急文化氛圍、提高全社會協同應急能力三個方面展開。

（一）完善應急文化制度機制，推進試點示范先行

充分發揮省級政府應急管理部門、科研機構和高等院校的合力作用，形成以應急治理與安全發展為中心，研究團隊各具專長特色的應急文化培育平臺，打造高素質專業應急人才隊伍，為應急物質文化、制度文化、觀念文化三層級的開展提供理論與技術助力。加大政策導向與資金投入，加快應急文化體系的創新理論研究，鼓勵各地區、市、縣開展實證與案例研究，利用社會資源和市場機制，做好理論成果轉化應用；建立智慧數據平臺與管理機制，完善科學的應急標準體系；搭建應急文化相關培育平臺，廣泛吸收政府各部門、高校、社會建議，加強應急文化宣傳和活動組織；開展國內、國際安全文化與應急管理、應急場館建設、民眾應急演習等各方面的經驗交流合作。

完善應急法律法規，搭建省、市、縣、城鄉、社區等多空間、區域性協同互助機制，強化政策、配套經費、人才培育等應急文化培育發展機制，推動應急制度文化與物質文化發展。省級政府可秉持“屬地為主、地方負責”的原則，地方政府作為應急救援的首要主體，承擔應急主要責任，同時依據突發事件等級大小，具體應急救援工作實施需要實行層級制響應，確立省市相關機構、民間團體等具體職責和任務以及突發協作條例，設立包括指揮機構（地方政府、消防、警察、醫療等）、協調機構（負責水、電、氣、糧資源調配的政府民生部門及民間團體）、評估恢復機構（應急管理局、應急小組等專業技術與管理部門）等，根據區域性應急條例的試點情況以推動國家各項應急法案的確立；設置專門對接應急志愿者救援調度組織，以避免人員分配不均妨礙救援等問題；明確界定各級政府職能，使各層級、各應急階段、各應急主體做到不越位、不缺位。

（二）提升應急文化氛圍，建立應急文化輻射網

充分發揮高校系統與政府機構的宣傳作用，配合各級工會、共青團、婦聯、志愿者協會、社區等多方組織，提高應急文化在團體及個人觀念層面的影響力。各市、縣、區政府可根據地方實際條件及能力與當地新聞媒體、學校、志愿組織、社區、自媒體展開合作，多形式、多渠道地開展應急知識科普、應急演習實踐；鼓勵高校可依據辦學層次開設形式多樣的應急管理選修課，開設交叉學科課程；鼓勵應急管理單位及高校學者編寫具有科學性、可讀性、趣味性的應急手冊，有針對性地對不同年齡層群體進行宣傳教育；提升社區應急能力，以政府—社區—家庭—個體為鏈條，將應急組織文化向個人文化推進。

營造應急文化氛圍，加強應急安全日等特殊時段的宣傳工作，鼓勵多元形式的應急文化宣傳手段，提高全社會應急文化氛圍；盡快完善提升針對民眾的應急文化演練活動場所及其配套設施。可率先建設與完善應急場所及應急符號，打造適應市場需求，融知識性、商業性為一體的應急文化體驗館，與當地游戲體驗館共同開發“災情主題劇本殺”，建設應急主題公園、紀念館、博物館等，加強公眾的參與度，豐富公眾的應急體驗，以省會、直轄市等優勢區域輻射地方市縣，加強都市圈應急軟實力與文化建設。

（三）提高全社會協同應急能力，分化政府應急壓力

強化政府各部門間協同，合理分配人力資源，盡量減少突發事件出現后相互推諉、救援秩序混亂、媒體輿論矛盾等現象；加強政府網站服務一站式功能，將應急防控、救援、恢復、招募等一系列具體方案向公眾定時發放、更新，全面提升社區的基層應急能力。鼓勵企事業單位參與公益應急小組，加強志愿者應急組織建設，公開招募與培訓應急志愿者。通過企業、高校、社區、志愿者協會、應急管理局多種渠道招募具備一定專業素養的應急志愿者，如消防、交警、警察等資歷人員或退伍軍人，具有初級救生員及以上證書、國家心理咨詢證書者，具有醫務、急救、衛生防疫等專業經歷或相關技能人員。確立宗教慈善團體的救援標準，在符合《宗教事務條例》基礎上，設立具體救援話語與行為標準，凸顯專業救援能力，尋找慈善救援與法律法規的平衡點；加強保險制度建設，以經濟補償、資金融通等方式分化國家與社會突發事件應急壓力。

結語

我國的突發事件應對曾多次發揮中國特色社會主義的制度優勢，向世界展現出人類命運共同體的大國風范，民眾應急知識與安全文化素質也有所提高，但是與發達國家相比，無論是資金投入還是應急文化團隊、應急專業人才分布均有不足。目前，仍存在應急管理教育人才培養體系不完善、應急管理研究不系統；應急演練、應急普及、應急宣傳方面存在頻率低、走形式、效果差等現實情況；應急場所與實操體驗館不足；民眾對應急知識與應急管理工作缺乏了解，突發事件發生時出現封建迷信、偽科學等消極社會言論等；應急志愿者組織協會專業度與參與度不足，團體組織與個人均缺乏應急危機意識等問題。因此，我國迫切需要建立起應急文化體系，這對促進我國應急管理體系的功能實現具有重要的意義。

從世界各國應急管理的特點與發展趨勢看，發達國家均倡導政府各級部門、私人部門、社會組織共同發揮作用。應急文化體系的建立需要政府、社會、個人多方協力配合，不只有國家層面的治理方略，也不只利用市場主義經濟發展戰略，同時需要社區、民眾、志愿者“自主治理能力”的智慧經驗，以克服政府單一主體治理“精度不夠”“反饋滯后”“力量不足”等問題。做好地方探索，以各區域為試點，因地制宜發展具有地方特色的應急文化體系，分層級、分區域協同一體，以探索新時代背景下的區域治理創新體系，促使應急觀念從“重救援與恢復”向“重預防與預案”轉變，促進應急管理模式從“政府單一應急、民眾自發參與”逐漸向“全過程監管、全社會協作”轉變。