行政檢察建議的類型化建構

□ 解志勇 王曉淑

一、問題的提出

2017年至2021年間，對山東、陜西、浙江、四川、重慶等近十個地方的三級人民檢察院開展的實地調研結果顯示，有些實務部門認為行政檢察監督手段匱乏、行政檢察建議法律依據不足，使監督效果大打折扣。即使《行政訴訟法》使用“等”字為檢察機關的行政監督留下了拓展余地，但《人民檢察院組織法》(以下簡稱“《組織法》”)沒有直接賦予檢察機關對行政行為進行監督的職權，從而使得包括行政檢察建議在內的行政檢察監督陷入了實務困境。

2018年6月，《人民檢察院組織法(修訂草案)》第二次審議稿提交十三屆全國人大常務委員會審議時，有些部門建議應明確規定針對行政機關在行政執法過程中出現的違法行政行為、未依法履職或行政機關內部制度漏洞等問題，檢察機關有權發出要求其履行職責、進行整改的建議。同年10月22日，在草案進行第三次審議時，有人建議刪減檢察機關的上述職權，憲法和法律委員會也建議采納這一意見。但學界與實務界質疑的聲音很多，認為這種轉變是一種倒退性的轉折、檢察建議的適用范圍面臨被限縮的危險。(1)莊岸：《檢察院組織法三審：擬刪行政檢察監督權，看守所納入巡回檢察》，2019年11月2日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2552532。但10月26日再現轉折，正式通過的《組織法》中明確規定抗訴、糾正意見和檢察建議是檢察機關行使法律監督職權的主要方式，要求有關單位對收到的建議應及時書面回復采納情況。這一規定使檢察建議正式進入到有章可循的新階段，對提升檢察監督實效具有重要意義。

2019年，隨著實踐中檢察建議應用范圍的逐步擴大，為進一步規范適用、充分發揮檢察建議的作用，《人民檢察院檢察建議工作規定》(以下簡稱“《規定》”)重新界定了檢察建議的概念、適用范圍及效力，直接強調了其“促進依法行政”的重要目的，為行政檢察建議依法履行法律監督職責、參與社會治理、促進依法行政等方面提供了直接的制度依據，使得行政檢察建議被更廣泛地重視和運用。2021年6月，中共中央首次就加強檢察機關法律監督工作專門印發了《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》(以下簡稱“《意見》”)，要求檢察機關依法履行憲法法律賦予的法律監督職責，補齊行政檢察監督的短板，為行政檢察建議的運用提供了新的契機。但目前，行政檢察建議在實踐層面仍未被廣泛重視和應用，亟需來自立法層面的積極回應以及理論層面的有效指導。為此，本文通過研究行政檢察背后的深層邏輯，解讀行政檢察建議的基本學理和法律定位，將行政檢察建議劃分為不同的類型并推導出不同的適用規則，構建以專業與實效為導向的行政檢察建議制度。

二、行政檢察建議的運行難題及其成因

為了推動檢察機關依法有效地通過運用行政檢察建議開展行政檢察工作，在此有必要檢視其實踐運行與制度設計之間存在的相互矛盾和悖離的現象，總結當前模式的內在局限性。

(一)制度規范性不足

行政檢察建議沒有在較高層級的法律層面統一程序，難以發揮其預設效果。其一，行政檢察建議缺少精細化分類。2019年，最高人民檢察院(以下簡稱“高檢院”)發布的《規定》以檢察建議所起到的社會作用為標準將其分為五類。(2)包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議及其他檢察建議。其中，司法領域的檢察建議具備一定程度的規范性和程序性，如再審檢察建議等；而行政檢察建議恰恰相反，其相關規定較為概括，缺少理論和實證研究，無法有效回應理論與實踐中的各種爭議。在高檢院評定的12件“2019年全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議”中，有7件是檢察機關直接就相關問題向行政主體發出的。其中，既有通過對類案進行分析，針對涉案領域中存在的普遍性治理問題和監管漏洞，提出加強監督管理、避免損害發生的建議；(3)如陜西省人民檢察院檢察建議書，陜檢行建〔2019〕61000000002號。又有以個案為切入點，梳理出辦案過程中發現的監管機關不作為、亂作為等問題，建議相關單位加強監管力度；(4)如遼寧省鞍山市人民檢察院檢察建議書，鞍檢建〔2019〕1號。還有在緊急情況下，依法強制要求行政機關加快履職進度，并承擔拒不履職的不利后果。(5)如重慶市璧山區人民檢察院檢察建議書，渝璧檢未檢建〔2019〕6號。但上述幾種行政檢察建議的制發標準和法律效力各不相同，若不梳理其構成要件和適用范圍、對其進行歸類整理并總結各類的特征，則無法確定行政檢察建議的內涵和外延，會使檢察機關的法律監督職能和社會治理效果相割裂。

其二，行政檢察建議的適用條件模糊。依據《規定》，檢察機關在六種情形下有權對有關單位和部門提出檢察建議。但首先，這六種適用場景既不能構成完全集，又互有交叉，給具體適用帶來了困擾和爭議。其次，檢察機關是“可以”而不是“必須”提出檢察建議，因此地方人民檢察院往往不會主動適用行政檢察建議，只有少數基層院會制發行政檢察建議，且每年不超過十件。這些遺留的立法邏輯和實踐經驗方面的問題導致各地對行政檢察建議的適用條件不一致，且檢察機關基本上都是在與刑事相關的檢察工作中發現行政違法線索，再轉給民行部門制發行政檢察建議，制發建議環節多、耗時長、效果差。究其因，在缺少清晰的適用標準的情況下，民行部門要么難以發揮主動性、將行政檢察建議束之高閣，要么不可避免地濫用行政檢察建議、僭越行政權的正確運行，這顯然都背離了檢察機關履行法律監督職能的立法目的。

其三，行政檢察建議的制發依據不統一。各地檢察機關根據高檢院《關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》及《規定》等文件，以環境污染、食藥品監管等關系民生且問題頻發、易發的領域為重點，積極探索對行政違法行為的監督。(6)解文軼：《行政檢察工作的現狀與發展》，《國家檢察官學院學報》，2015年第5期。不過，各地規定的方式與目的并不統一：如由地方人大常委會出臺專門規定，提出檢察機關有權通過檢察建議對某領域的行政行為進行法律監督；(7)如2012年《南京市城市治理條例》第78條專門規定了城市管理領域的行政檢察建議。再如由地方人大常委會、人民政府、檢察機關單獨或者聯合出臺規定，提出檢察機關有權通過檢察建議監督相關行政機關及其工作人員的行為。(8)如2011年《寧夏回族自治區行政執法工作與檢察監督工作相銜接的若干規定》，2019年《湖南省人民代表大會常務委員會關于加強新時代人民檢察院法律監督工作的決議》等。這些文件為行政檢察制度在各地的運行提供了必要的依據來源，但同時也體現出行政檢察建議存在缺乏科學分類、適用范圍寬窄不一、依據層次參差不齊等問題，不利于建立規范、科學、可行的行政檢察建議制度體系。

(二)違背法的明確性

法的明確性是指法律規范內容明確具體、可被公民準確無誤地理解，國家活動因此具有可預測性。檢察機關制發行政檢察建議所依據的法律規范必須遵循法的明確性原則，至少要明確行政檢察建議的制發目的、基本內容和適用范圍，否則就會因欠缺明確性而凸顯諸多問題。

首先，因為“建議”二字會造成理解上的偏差，行政檢察建議的效果會被大打折扣。行政檢察建議從字面意思上來看貌似“建議”，但并不是可由行政機關自由選擇執行與否的建議，而是人民檢察院作為國家法律監督機關履行監督權的重要表現，兼具“建議性”與“監督性”：一方面，由于被建議事項往往與行政機關的專屬法定職權相關，若行政機關對建議有異議，可以就相關事項與檢察機關進行商討；另一方面，行政檢察建議還有基于國家法律監督職權而產生的“監督性”，帶有天然的“剛性”和“強制性”，監察檢察機關依法履行職責或進行整改，要求無論行政機關采納與否，均應對建議進行法律意義上的回應和答復。

其次，囿于現有法律依據的原則性、概括性較強，行政檢察建議存在被亂用、濫用的危險。完整的法律規范應當由構成要件和相應的法律效果組成，(9)卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第138頁。但現有條文中的“存在違法犯罪隱患”“暴露出明顯的管理監督漏洞”“可能導致發生群體性事件或者惡性案件”等表述存在模糊性，決定了法律規范的不精確性。(10)哈特：《法律的概念》，張文顯譯，中國大百科全書出版社1996年版，第121頁。實踐中，不同使用主體的知識結構、認知水平會影響最終的法律效果，容易引發爭議，需要通過更明確的立法語言、更精細的法律解釋將法律規范的模糊性控制在一定范圍內。

再次，行政檢察建議存在與其他檢察文書混用的風險。一如糾正違法通知書，檢察機關在訴訟程序中有權對偵查機關、執行機關和審判機關發出糾正違法通知書，責令其限期糾正違法行為，只在情節較重時適用，且效力與適用不受檢察建議的影響。(11)解志勇：《行政檢察：解決行政爭議的第三條道路》，《中國法學》，2015年第1期。因為糾正違法通知書往往是在檢察機關已經確認存在違法行為的情況下制發的，所以其剛性更強。二如糾正違法檢察建議，雖然同具建議性質，但糾正違法檢察建議是檢察機關對人民法院審判活動和執行活動中的違法問題以及公安機關、刑罰執行機構等執法活動中的違法行為向同級法院提出的建議。可見，三者的適用對象和范圍都不同，應對各類檢察文書的效力等級視情節輕重作出區分與協調安排，形成法律監督的合力，避免出現檢察文書交叉混用或不合理使用的現象。

(三)監督效果不彰

《規定》對檢察建議進行了較為宏觀的規定，具體適用的裁量空間過大，事實上降低了檢察建議的權威性。實踐表明，行政機關對行政檢察建議的認可率、回復率雖然較高，但并不意味著行政檢察建議的目標和內容都能夠被很好地實現。

其一，行政檢察建議的約束力不足。雖然近年來檢察建議有較高的回復率，但其中口頭回復的比例居高不下，缺少剛性保障。行政檢察建議能否發揮實效大多取決于被建議單位的接受程度，有些行政檢察建議只是名義上被采納，實際上難逃被應付的命運，最終流于形式，難以達到預期效果。通常，人民檢察院需要在完成事實認定的基礎上、由承辦檢察官草擬檢察建議書、送法律政策研究部門進行審核，并到被建議單位調查核實、征求意見后，才能制作并送達檢察建議書。可以看出，由于行政檢察建議缺少強制性的約束力作保障，即使檢察機關主動溝通交流，也不能確保其建議能夠被有效執行。

其二，檢察機關欠缺必需的調查核實權。人民檢察院為行使法律監督職權進行的調查核實，是為了查明案件事實、對行政行為是否合適進行全面審查，以便依法予以監督糾正。依據一些零散規定，檢察機關進行調查核實的方式主要是調閱、借閱材料，了解情況、詢問取證等。《規定》還增加了“聽取被建議單位意見”等柔性監督措施，強調不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施，沒有授權“收集書證、物證、視聽資料等證據”。實踐中部分行政機關存在抵觸情緒，有意不予以充分配合，會給檢察機關的調查核實造成很大的阻礙。比如證據材料被涉事工作人員隱匿、毀棄或者偽造，導致證據不足無法成案；或者在檢察機關對行政機關工作人員詢問情況時，當事人不配合調查，調查核實環節往往就此不了了之。

其三，行政檢察建議的專業性、可操作性有待加強。檢察機關制發建議之前，為了保障司法質量、維護司法權威，實現檢察權威從外在壓力向內在生成的轉變，(12)湯維建：《檢察建議規范化改革展望》，《人民檢察》，2018年第16期。必然會對所涉及的內容進行全面審查與分析。但當具體情況需要運用特殊領域的專業知識時，囿于基層行政檢察人員數量不足且缺乏相關經驗，檢察機關很難及時提出強針對性、操作性的建議。以“四號檢察建議”為例，高檢院調查了基本情況和主要問題，分析了法律責任及法律適用，參考了刑事犯罪、城市管理、安全生產、環境保護等諸多領域的多部專門法律，但仍未明確具體的整改方案與責任人，而是強調請被建議對象“及時研究，采取有力措施推進井蓋問題治理”。(13)最高人民檢察院檢察建議書，高檢建〔2020〕4號。這種建議內容較為宏觀、籠統，可操作性較差，即便被建議的行政機關積極配合，也會因理解不到位等原因造成不能及時依照建議的要求實現整改。

總之，不僅需要對行政檢察建議進行科學分類，而且還要在此基礎上賦予某些類別的行政檢察建議以一定的強制力和約束力，使相應的建議能起到監督、保障行政機關依法行政的作用。

三、 行政檢察建議的分型依據

行政檢察建議的概念來源于實務操作，并非傳統的法律概念，需要被進一步精細化地演繹，以涵括其完整的內涵價值。類型化是以法律的邏輯思維為主線，將所要研究具象的行政檢察建議問題抽象化，最終上升為法律體系，指導實踐運行。隨著行政檢察建議機制的逐漸成熟，行政檢察建議逐漸實現了類型化。

(一)行政檢察建議類型化的必要性

類型化的研究方法是彌合抽象概念和具體事實之間間隙的橋梁，(14)王偉：《失信懲戒的類型化規制研究——兼論社會信用法的規則設計》，《中州學刊》，2019年第5期。通過對具體事實的凝練與歸納，根據必要的邏輯，在對行政檢察建議內涵和外延有充分法律認知的基礎上，梳理清檢察建議的本質屬性和內在機理，并對實踐中現存的各種行政檢察建議進行系統歸類，形成行政檢察建議制度體系，對危害產生階段不同的行政行為匹配不同類型的行政檢察建議。

首先，從行政檢察建議制度定位方面來看，類型化能夠實現行政檢察監督的秩序性。“一個完全不具有穩定性的法律制度，僅能是一系列為了對付一時性變故而制定的特定措施。”(15)E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第239頁。所謂“一時性”和“特定措施”即不具有明確性和安定性，這無疑是對法律規范基本原則的背離。于是，行政檢察建議類型化在克服檢察建議抽象化、概念化的同時，會增強檢察建議的明確性及其預測可能性，直接幫助建議的實現。檢察建議的明確性及其所要求的預測可能性對應著一種秩序性，即類型化后的行政檢察建議能夠形成相對穩定的行政檢察建議制度，指導被監督機關正確接受建議內容，作出回復及整改行為。

其次，對于行政檢察建議制度運行來說，類型化能夠保障其層次性、廣域性和實效性，能夠明晰其具體的運行條件和適用范圍。其一，類型化為對被建議單位進行分類調整和區別對待提供了可能。在行政檢察建議體系內部區分一定的層次性，除常規的法律監督之外，檢察機關可根據目標行政行為各自的特殊性，給予不同的處理。其二，隨著行政活動日趨多樣化、復雜化，行政檢察建議的類別也需要從單一變為豐富，以便檢察機關依據被建議行政行為的危害程度來選擇行政檢察建議的類別，形成足夠的監督廣度。其三，面對各式各樣的行政活動，沿用單一的建議模式可能會給檢察監督效果帶來不利影響。如果檢察機關對行政機關違法或者不作為行為發出的檢察建議在程序、約束力方面都一樣，那么對違法行為的檢察建議會過分僭越行政權，而對不作為行為的檢察建議反而會監督力度不足，都無法發揮應有的監督效果。因此，類型化是發揮行政檢察建議優勢的關鍵。

(二)行政檢察建議類型化的理論基礎

首先，行政檢察建議需要以分權制衡理論為指導，對行政權力進行制約和監督。行政檢察建議緣起于分權制衡理論，立足于檢察職能。基于權力制約理論的一般經驗，檢察機關為實現法律監督職能而依法行使法律監督權，并與其他國家機關相互監督和制約，建立起穩定平衡的權力制衡體系。但是，檢察機關長期以來重訴訟監督、輕行政監督，與公安機關、人民法院在辦理刑事案件中相互配合、制約自如，卻欠缺與行政機關相互的監督和制約。因此，檢察機關需要補足行政檢察的短板，依據憲法和法律對行政權力進行制約和監督，保證國家權力在法治的軌道上正確運行，并使檢察機關擺脫其職能長期局限于訴訟監督的窠臼，回歸正確、完整法律監督的憲法定位。

其次，將行政行為納入檢察監督范圍對優化國家權力結構具有重要意義。我國行政檢察監督機制最早從大陸法系控權型檢察制度發展而來，經過蘇聯“一般監督”的法律監督制度轉換，形成了中國特色的行政檢察監督制度。檢察機關作為專門的法律監督機關，監督國家機關及其工作人員職權活動的過程和結果。廣義上來說，檢察機關為了履行法律監督職能而行使的權力都屬于法律監督權，履職方式包括訴訟監督和行政檢察監督。(16)秦前紅：《兩種“法律監督”的概念分野與行政檢察監督之歸位》，《東方法學》，2018年第1期。其中，訴訟監督是對包括立案、偵查、審判、執行等訴訟活動進行個別監督的概稱；而行政檢察監督將行政行為納入檢察監督范圍，對優化國家權力結構具有重要意義，甚至應當成為檢察監督的主要內容。(17)肖金明：《論檢察權能及其轉型》，《法學論壇》，2009年第6期。

再次，針對復雜多樣的行政行為，對行政檢察建議進行合理分類并設計相應的適用條件和運行程序，能夠充實法律監督的方式，進一步提升檢察機關的法律監督效能。《意見》要求，檢察機關在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議督促其糾正。但不同領域、不同階段的行政行為產生的法律效果不同，需要分別對應法律效力、建議內容不同的檢察建議，一方面能夠體現出對行政權監督的精細化，有針對性地促進依法行政；另一方面能夠明確每類行政檢察建議的適用條件，防止檢察機關法律監督權的濫用。

(三)行政檢察建議的分類標準

分類標準是行政檢察建議類型劃分的依據，是此類建議與彼類建議之間的界限。高檢院在《規定》中以社會作用為標準對檢察建議進行的分類屬于列舉式分類，邏輯不夠周延。考慮到行政檢察建議所監督的行政行為復雜多樣，和為實現行政檢察建議的法律監督目的和功能，應以行政行為危害程度為標準將行政檢察建議分為應急型、預防型和反應型三種。應急型是在行政行為帶來的危害正在發生時，檢察機關作出的一種帶有命令性質的行政檢察建議；預防型是在行政行為帶來的危害還未發生時，檢察機關為防止不可彌補損害的發生所作出的行政檢察建議；反應型是在行政行為帶來的危害已經發生后，檢察機關作出的、要求被建議機關依法作出回復及后續行為的行政檢察建議。

針對正在進行的行政違法行為，應急型行政檢察建議的主要目的是及時防止更多損害的發生；針對還未發生但必然發生的行政行為，預防型行政檢察建議將更傾向于加強監管、教育和預防，以避免行為違法；而針對已完成的行政違法行為或不作為，反應型行政檢察建議會充分尊重行政機關的裁量權，要求其依照法律規定的要求作出回復及后續行為，避免該行為再次發生。總之，此三類行政檢察建議能夠監督任意狀態下的行政行為，并結合相應的適用條件和運行程序，能夠進一步提升檢察機關的法律監督效能。

四、行政檢察建議的具體分型及其型構

由于應急型、預防型和反應型三類行政檢察建議的法律監督目的不同，其適用范圍、啟動條件、運行程序等也不盡相同。

(一)應急型

在行政行為帶來的危害正在發生時，即行政機關正在實施或預備實施嚴重違法行政行為、侵害公共利益與公民權益時，檢察機關可以通過“應急型”行政檢察建議對違法行為立即進行糾正。“應急型”行政檢察建議約束力最強，時間最緊迫，建議的內容最具體，可以要求行政機關在更短的時間內作出整改行為。

在緊急情形下，帶有命令性的行政檢察建議需要及時補位出場，避免侵害的進一步加深，立法層面也呈現出對這一現實需求予以回應的趨勢。《規定》要求，在常規情況下，被建議單位在收到檢察建議書之日起兩個月內予以書面回復并作出整改即可；但當出現國家利益或社會公共利益遭受的損害繼續擴大等緊急情形、需要被建議單位盡快處理時，可以根據實際情況確定相應的回復期限。《組織法》也規定，檢察機關為了維護辦案安全有權采取必要措施。因此，邏輯與制度均允許了檢察機關在緊急情形下可以發出緊急型行政檢察建議。例如，某地人民檢察院在辦理刑事案件中，發現涉罪人員因被羈押不能履行監護職責、導致對未成年子女的監護缺失，事態緊急，因此直接在檢察建議書中提出了具體要求，并限定十日內將建議的落實情況進行回復。(18)重慶市璧山區人民檢察院檢察建議書，渝璧檢未檢建〔2019〕6號。再如，突發公共衛生事件發生后，若發生地縣級人民政府及衛生行政部門沒有采取措施控制事態發展，檢察機關應當立即發出“應急型”行政檢察建議，要求被建議機關在較短期限內及時履職，對工作疏漏進行補救，避免公共利益損失的進一步擴大。

這種帶有命令性質的行政檢察建議特色最鮮明，是檢察監督向常態化、剛性化發展的一個新階段，能夠成為檢察機關發揮法律監督職能的生長點：一是對行政機關具有一定程度的約束力，在前期協商的基礎上，原則上要求行政機關必須按照建議內容進行整改，行政機關無正當理由拒絕整改或整改不合格時，機關和相關人員將承擔相應的不利后果；二是如果常規情況下規定的兩個月回復期限無法阻卻更多損失的繼續產生，檢察機關有權發揮能動性，靈活調整建議內容，要求視情況縮短期限；三是在確保調查核實全面、準確、專業后，檢察機關可以在確實緊急的個別建議中明確具體的建議內容，包括但不限于事實認定、責任構成、整改方案，幫助行政機關及時整改、挽救損失；四是重視與監察機關的聯動，對于被建議機關工作人員的失職等行為，檢察機關應當抄送監察機關，健全銜接順暢、權威高效的工作機制。

(二)預防型

在行政行為帶來的危害還未發生、但若不及時制止將會帶來不可彌補的損害時，檢察機關可以向行政機關制發“預防型”行政檢察建議，防止迫切的、可以預期的損害發生或制止后果進一步的擴大。“預防型”行政檢察建議旨在預先防止行政機關將來的不作為、不當作為或違法行為，是針對存在行政違法“隱患”的一類行政檢察建議。通常，行政機關不依法履行職責的結果在行政行為或事實行為完成之前就產生了，(19)解志勇：《預防性行政訴訟》，《法學研究》，2010年第4期。為了防止可以預期的損害，檢察機關應當主動履行法律監督職責。

“預防型”行政檢察建議往往是從多個相似案件中發現線索，以案建制、以案促治，針對案件所涉領域中存在普遍性的治理問題和監管漏洞，向相關行政機關提出加強日常監管、完善長效機制、開展專項整治活動、開展警示教育和宣傳活動、開展法制培訓和提升職業素養等建議，避免未來發生難以挽回的損害。例如某地人民檢察院在辦理惡勢力團伙犯罪案件過程中，發現當地基層治理存在薄弱點，立即向當地政府送達檢察建議書，建議其加大社會治理和基層組織建設力度，避免黑惡勢力犯罪滋生蔓延，補強社會治理的薄弱環節。(20)四川省崇州市人民檢察院檢察建議書，崇檢建〔2019〕5號。

自檢察機關職能調整后，為了補齊行政檢察監督職能這一短板，檢察機關意識到需要脫離具體個案、主動參與社會治理，力求達到辦理一案、治理一片的監督效果。(21)苗生明：《新時代檢察權的定位、特征與發展趨向》，《中國法學》，2019年第6期。因此，“預防型”行政檢察建議在實踐中出現的頻率最高，在其他類型的行政檢察建議書中也大都存在預防性質的建議條文，包括加強監管、預防和教育的內容，均體現出對普遍問題進行類案監督的目的。

這類行政檢察建議性質上與西方令狀制度有所相似，不具有執行力但具有強制色彩的約束力，是一種對無法有效彌補損失的預防性措施。因此，“預防型”行政檢察建議的適用需要更加謹慎，僅適用于迫在眉睫的緊急情況，(22)Geoffrey C. Hazard, “The Early Evolution of the Common Law Writs: A Sketch”, American Journal of Legal History, vol. 6, no. 2 (1962),pp.114-122.并遵守嚴格的適用條件與程序。正是因為預防型行政檢察建議的建議內容較為宏觀，實踐中還會結合專項治理等常用治理手段，牽涉繁多的行政部門，就更需要注意制發出的建議是否符合相應的法律依據，是否有助于實現公共利益，程序是否正當，內容是否超過必要的限度。當行政機關怠于行政，將必然產生侵害公共利益的結果時，檢察機關應優先制發權責建議盡量清晰的行政檢察建議，將普遍性的建議內容作為最后的選擇，避免行政檢察喧賓奪主式地過度深入行政權運行的范疇內，也避免行政機關因建議過于程式化、原則化而將其置于高閣，使檢察建議失去了制度的嚴肅性和權威性。

(三)反應型

在行政行為帶來的危害已經發生后，檢察機關可以向行政機關制發“反應型”行政檢察建議，被建議機關應當依照法律規定的要求作出回復及后續行為。“反應型”是行政檢察建議制度保守與激進的中軸線，確定了行政檢察監督的常態化運行模式，同時還能體現檢察權對行政權職能定位的適當尊重，有助于相互配合與協同發展。

“反應型”行政檢察建議主要針對個案中的具體問題向行政機關提出整改建議，其行為模式已經在大量實踐運行中相對固定化了。具言之，“反應型”行政檢察建議的制發過程由“發現問題——調查取證——針對具體事項提出建議——跟蹤監督”四個階段構成，并在過程中與被建議單位保持頻繁的溝通與協商。檢察機關受職權范圍、專業知識、人力資源的限制，未必能對行政職權所涉具體事項有深刻和精準的認知、理解，難免存在一些偏差，因此“反應型”行政檢察建議強調行政檢察建議的“建議性”而非其“命令性”，只要求行政機關按期進行書面回復，在具體如何行為方面充分尊重行政機關的裁量空間。

“反應型”行政檢察建議的適用情況有兩種：第一種是適用于行政機關不作為的案件，要求行政機關作為某種行為。當相關行政機關沒有依法履行職責時，檢察機關可以向該單位制發“反應型”行政檢察建議，督促其履職。如某地人民檢察院針對該地人防辦未依法履行催繳征收職責提出檢察建議，要求其及時履行法律職責、依法足額追繳欠繳款項，取得了良好的監督成效。(23)顧善俊、何安林：《江蘇金湖：檢察建議追繳人防工程易地建設費1750余萬》，《方圓》，2018年第14期。第二種是在行政機關違法作為或不當作為時，檢察機關可以通過制發建議監督其不當的行政行為并予以糾正。如某地檢察機關發現人防主管部門違規減免、提高、挪用易地建設費時，在與其進行座談并征求其意見后，向其送達檢察建議書，督促整改，不僅規范了人防主管部門的監督管理工作，而且加強了檢察、行政機關間協作，共同促進行政機關依法行政。(24)陜西省人民檢察院檢察建議書，陜檢行建〔2019〕61000000002號。

檢察機關從調查核實階段起就應當聽取被調查單位的解釋說明，全面、充分地了解作出行政行為的依據和理由，避免造成信息繭房。隨后，在對行政違法行為展開監督、發送行政檢察建議后，檢察機關需要對建議的原因、意見、依據等內容進行解釋說明。最后，檢察機關還應當跟蹤監督被建議單位的落實情況，與被建議單位共同商討下一步的整改措施，避免此類情況再次發生。

五、行政檢察建議規范運行的保障

通過對理論準備和實踐經驗的梳理，在行政檢察建議類型化研究的基礎上，檢察機關的法律監督職能足以勾勒出清晰的行政檢察建議運行邏輯，規范行政檢察建議的制度設計。

(一)法的規范供給

司法體制改革對檢察機關職權配置作出了調整，檢察機關工作重心發生改變，行政檢察監督飛速發展，但相比于訴訟監督，對行政違法行為的監督效果仍顯不足。歸根到底還是因為行政檢察職權的實定法依據不足，《憲法》和《組織法》的規定太過原則性，體現不出行政檢察建議在履行行政檢察職能方面的特殊性；雖然地方性法規、司法解釋或者其他規范性文件在規范行政檢察監督方面起到了一定的作用，但這些規范實際上多為原則性很強的協調性法律和解釋性文件，法律效力層級有限。

因此《規定》應當采取“總分結合”的立法模式，在總則中明確行政檢察建議的概念：行政檢察建議是檢察機關基于監管執法、社會治理的目的，針對行政機關履行職責過程中出現的不作為、違法作為和不當作為等問題，依法向其提出的要求其履行職責、糾正違法或者改進工作的建議。隨后，在一般要求的基礎上，按照“預防型”“反應型”和“應急型”行政檢察建議各自不同的目的和效力分別進行描述。換言之，關于行政檢察建議的規定應當至少滿足這四方面的要求：第一，需要以概括式立法的方式，總結行政檢察建議的適用主體、程序和其他一般性要求。第二，需要以列舉的方式總結檢察實踐中的一些合理規定和有效做法，比如吸納一些社會治理類檢察建議書中對行政機關限期回復整改情況的要求，提升行政檢察建議的剛性。第三，分別描述三種行政檢察建議各自的目的、適用范圍和效力，以實現反映各自內在規律、并將其規范化的立法目的。第四，還需要設計兜底條款為行政檢察建議的發展預留出空間，在與現有的行政檢察監督保持協調與穩定的情況下，促進制度的發展進步。

(二)調查核實權

為了掌握具體情況、確保建議內容符合需求，檢察機關應有權通過一些帶有強制色彩的方式對案件進行調查核實。首先，應在檢察工作相關規范性文件中增加對被調查機關配合義務的規定。雖然《組織法》規定了有關單位應當對檢察機關的調查核實予以配合，但并沒有規定違反義務后如何進行追責。借鑒對檢察機關調查核實權力行使的保障規定，(25)《人民檢察院民事訴訟監督規則》，高檢發釋字〔2021〕1號，2021年2月9日發布；參見2019年山東省《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的決議》、2020年湖北省《關于進一步加強新時代檢察機關法律監督工作的決定》等。《組織法》可以規定對于不協助配合甚至妨礙檢察機關調查核實工作的行政機關，追究其相關人員的責任，情節嚴重的可依法移交監察委員會等機關進行調查處理。其次，檢察機關至少可以要求行政機關提供作出該行政行為的事實與法律依據，可以要求其對相應行為作出補充說明，并且不得拒絕或者無正當理由延遲作出回答。

另外，打鐵還需自身硬，行政檢察監督還應當提升檢察人員運用調查核實權的專業能力。第一，檢察機關應當更新檢察理念，主動適應法律監督模式的轉型，確定行政檢察建議規范化、常態化的啟動程序。通常，只有當某個領域引發社會廣泛關注后，檢察機關才會針對這一領域展開專項檢查，這說明行政檢察監督機制的啟動程序不規范，無法實現檢察監督專業、常態、系統的目標。第二，應支持檢察機關提高內部技術實力，不僅要加強辦案人員的專業學習與培訓，而且還要利用新型的現代科技手段調查收集證據。多數檢察機關工作人員不敢、不會用行政檢察建議對行政機關的違法行為進行法律監督，因為當具體案件涉及環境保護、金融證券、安全生產、知識產權等領域時，辦案人員的專業水平和技術能力難免捉襟見肘，對外監管自然缺少底氣。檢察人員應克服技術困難，使行政檢察建議的運用日臻完善。

(三)跟蹤監督機制

行政檢察建議是一種典型的權力行為或職權行為，能夠產生一定的法律效果，這體現在被建議對象必須對收到的檢察建議作出是否采納的決定，否則要承擔不利后果。因此，檢察機關發出建議后，應當繼續跟蹤監督建議的采納與實現情況。

第一，抄送和備案制度。當被建議單位無正當理由拒絕依照行政檢察建議的內容進行整改時，檢察機關可以將行政檢察建議抄送被建議單位的上級主管機關，使上一級檢察機關能夠盡早知曉行政檢察建議的具體內容，憑借其行政管理權，督促被建議單位糾正違法行為。在必要時給予指導與支持。

第二，約談制度。檢察機關不僅發送檢察建議，還可以約談被建議單位的主要負責人，闡釋建議內容并聽取意見，共同研究整改措施。(26)杜承秀：《行政執法檢察建議的缺陷與完善》，《政法論叢》，2017年第2期。具體而言，由承辦部門將約談申請書與行政檢察建議書一同報請檢察長審批或者提請檢察委員會討論決定向被建議單位指出問題，分析違法行為的產生原因，提出對策措施和整改期限等，與被建議單位展開充分探討和溝通，并形成書面記錄文件，并做好后續的復查、回訪。(27)王立：《檢察建議約談制度研究——以北京市朝陽區人民檢察院的實踐探索為視角》，《人民檢察》，2010年第19期。

第三，對被建議行政機關的責任追究制度。檢察建議權是國家的法定權力，被建議行政機關有接受監督的義務。如果被建議的行政機關及其工作人員無正當理由拒不履行或不回復行政檢察建議，檢察機關有權提請主管機關、紀檢部門給予行政處分、紀律處分，情節嚴重的應依法追究其刑事責任。行政機關內部也應當建構起責任追究機制，將檢察建議的整改情況納入行政機關及其相關人員業務考核范圍，(28)如《青島市人民代表大會常務委員會關于加強行政執法檢察監督工作的決議》第3條，要求全市各級行政執法機關將接受行政執法檢察監督納入依法行政考核體系。從而保證行政檢察建議的有效實現。

(四)監察等外部助力

增強行政檢察建議的效果并不能只依靠提高行政檢察監督的強制性，還應當借助其他力量的支持和配合，比如與監察機關建立協作聯動機制。對于那些在規定期限內不解決問題或落實行政檢察建議效果不達標、經催辦仍拒不回復和解決的被建議單位，如果所涉事項屬于監察機關的管轄范圍，檢察機關應當將案件有關材料移交同級監察機關。監察機關依法對履行職責不力、失職失責的工作人員進行調查處置，追究涉嫌違法違紀的相關人員的責任，同時，將處理結果通報同級檢察機關。檢察機關與監察機關聯動協作，共同發揮監督作用，保證法律監督意見的落實。

此外，人大監督也是提高行政檢察監督實效的有力支持，兩者應當有機銜接起來。(29)肖金明：《建構、完善和發展我國行政檢察制度》，《河南社會科學》，2011年第6期。檢察機關可以向人大提交行政檢察工作專門報告，會更有利于保障行政檢察建議的實施效果。一些省市人大常委會也已經發布了相關規定，明確提出要支持檢察機關依法開展法律監督工作，并對有關機關接收和配合的情況進行監督。(30)如浙江省《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》、重慶市《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》等。還有一些地方將檢察建議納入地方立法機關視野予以重點關注，對沒有正當理由不予采納檢察建議的情況，特別是對事關國計民生重點領域、群眾反映強烈、黨委政府高度關注的，要求檢察機關及時提請同級人大常委會啟動監督程序。(31)如東營市《關于加強檢察建議工作的決議》等。

檢察機關對于專業問題的調查研究可采取專家咨詢或委托評估、鑒定等方式進行，咨詢意見、評估、測試報告可以作為制發檢察建議的參考。在檢察實踐中，一些地方的工作實施細則已經為對專業問題的咨詢提供了制度依據，如廣東、江蘇等省已經明確規定“必要時可以咨詢專家意見”。(32)《廣東省人民檢察院檢察建議工作實施細則(試行)》第12條、《江蘇省檢察機關檢察建議工作實施辦法(試行)》第5條第2款等。當檢察機關針對特定領域內專業性較強的問題提出建議時，應該進行專業咨詢或委托評估、鑒定；必要時可以召開專家論證會、座談會。檢察機關咨詢的對象是專門機構中的專家學者，或相關部門、行業協會中的專業人士，還可以依法設立專家庫。□