歐盟社會保護與福利國家的未來

■文／安娜·黛爾蒙托波羅

當今世界具有顛覆性、不確定性和波動性，在此新形勢下，歐盟委員會組建了“歐盟社會保護與福利國家的未來高級別專家組（HLG）”，成員為歐盟各成員國在社會保護方面具有真正經驗的高級別專家。HLG 的使命是針對福利制度改革提出意見和建議，同時研究勞動力市場經濟與不斷變化的勞動世界之間的相互聯系，并將于2022 年年底前發布報告。在工作方式上，HLG 負責通知成員國和社會伙伴，并與其在國家和歐盟層面上開展合作。

到了再次作出改革的時候了

福利制度是歐洲社會政策的核心。早在1881 年福利國家的建立基礎奠定之時，德國首相俾斯麥就明確表示：國家應向有需要的民眾伸出“危難中的援手……這不是施舍，而是一種權利”。時至今天，歐盟始終積極致力于這一宗旨，不斷擴大福利國家制度，為民眾提供社會保護。

過去幾個世紀，社會民主黨、基督教民主黨、自由黨等不同的歐洲政黨之間相互滲透，如今，盡管27 個歐盟成員國之間各有差異，但依然有許多共通之處并建立了大致相同的原則。在我擔任歐盟就業、社會事務和機會均等專員期間，歐盟面臨著聯盟擴大和新成員國加入帶來的挑戰。尤其是對于新加入者，一切都在快速改變，因此福利國家制度面臨許多重大改革，其中也需要各國和地區聯合市政當局、社會伙伴（工會和雇主）及民間社會團體相互協調配合。

過去15 年，歐洲遭遇嚴重的經濟、政治和資源危機，如今更面臨疫情、戰爭和能源危機；與此同時，氣候變化、數字化、人口結構改變也給我們帶來嚴峻挑戰。因此，在危機和挑戰并存的情況下，到了再次對福利國家制度作出改革的時候了。

如何共同推動改革？HLG 的一項主要任務是與社會團體開展國家和歐盟層面的合作，并在分析完政策選擇后向歐盟委員會提出相關建議。由于社會福利制度的運行和工作方式與其他制度不同，因此HLG 必須考慮勞動力市場和經濟的變化，以及成員國社會保護制度的多樣性，同時關注社會保護與教育、醫療、住房等其他方面政策之間的相互聯系。

HLG的運行方式

HLG 的運行分為三個階段：明確大趨勢和對福利制度的影響，分析趨勢對社會保護制度的設計和范圍以及社會保護籌資的影響，提出關于未來社會保護的關鍵性戰略建議。

明確大趨勢和對福利制度的影響。HLG 明確的四大趨勢對歐盟所有成員國乃至全球各國都具有重要意義。第一是人口結構改變。全球部分地區經歷了“人口爆炸”，例如非洲，但也有部分地區與之完全相反，例如歐洲，人口出現減少。

人口結構改變的影響首先表現為勞動力市場人口減少。其次是生育率下降，歐洲女性生育年齡通常在30 歲以后，東歐和南歐地區國家的生育年齡甚至高于35 歲。再次，移民和歐盟內部人口流動，尤其是非洲、中東地區、巴基斯坦和阿富汗國家人口的涌入，導致家庭結構發生改變，出現大量單親家庭甚至同性家庭。最后，各年齡段的貧困發生率不同。目前，我們面臨的挑戰之一是確保各代人口獲得社會保護。因此，人口結構變化反映出在養老金改革等方面還存在問題。

第二是不斷變化的勞動世界。從平臺就業到數字技能需求，勞動力市場上的一切都在不斷改變。盡管過去20 年，歐盟就業率整體有所提高，但就業形式與以往不同，非標準就業形態增加；總收入中勞動收入比重下降，即意味著個人收入較過去減少；存在收入不公（私有部門尤其嚴重）和工作貧窮的情況，同時還面臨財富不公和社會流動性的下降。此外，遠程辦公等新挑戰的出現也在影響著未來的工作前景。需要注意的是，勞動世界的改變會對福利國家產生至關重要的影響。

第三是數字化和技術變革。技術和數字化導致工作兩極分化——許多崗位或流失或轉型，但服務類崗位需求大幅增長。由于教育和數字技術會對就業前景產生強烈影響，因此我們亟需對教育體系和終身學習體系作出根本性改革，尤其是培養民眾的數字技能。此外，數字化或將加劇現有的社會分化。在西方國家，不公平和分化往往引發民眾抗議，如不及時遏制將置政治制度于風險之中。

當然，數字化和技術變革也能帶來優勢，例如在醫療制度、公共管理等方面創造機遇，為民眾提供更好的生活；公民也可以通過數字學習、健康類應用軟件等數字平臺提升個人價值。

第四是氣候變化和綠色轉型。目前，與氣候有關的極端事件已導致巨大的健康和物質損失，因此需要醫療體系的支持并為遭受物質損失的群體提供幫助，同時對生產（特別是農業）、消費和勞動力市場（行業層面）作出相應調整。綠色轉型則要求工作轉型，解決能源貧困問題，例如《巴黎協定》要求相關產業改革生產模式，減少二氧化碳排放量。

社會保護制度的設計和范圍以及社會保護籌資。針對社會保護制度的設計與覆蓋范圍，HLG 采用生命周期法，即關注早期家庭生活、工作生涯、老年三個時期，同時考慮每一時期的所有福利功能。

第一是早期家庭生活。針對早期家庭生活，需要考慮的問題包括“家庭政策”的演變及政策目標（例如解決兒童貧困，推動兒童發展），促進女性就業，提升財政可持續性，以及改革中面臨的基于個人還是家庭權益的政策選擇。早期家庭生活尤其需關注青年時期，隨著青年時段變長并表現出鮮明活力，青年人如何進入勞動力市場，如何將教育與不斷變化的勞動力市場相匹配成為關注重點。非標準就業是青年群體面臨的一大重要問題，往往會導致工作的碎片化和低水平收入，阻礙他們獲得社會保護并影響國民保障權利。為此，HLG 試圖將全民待遇與基于經濟狀況調查的社會保護待遇相結合，致力于提供一種專為青年人設計的福利。

第二是工作生涯。社會保護可以促使勞動者獲得體面收入并為其工作生涯提供適當保障。在歐洲，集體談判是確保生產成果獲得公平分配的一項非常重要的舉措，遺憾的是，如今部分行業中集體談判的影響已經不比從前。而且隨著非標準就業形態的興起，需要將該形態下的從業人員納入社會保護覆蓋范圍，同時解決巨大的成本支付問題。此外，考慮到傳統的收入支持手段可能不足以應對新風險，必須將體面收入的總目標與工作激勵相結合。為此，所有成員國設立了最低收入保障，但各國標準（例如中位數收入比例）存在差異。

第三是老年生活。為確保老年獲得充足的勞動收入，在老年政策、勞動力市場政策、教育和終身學習之間建立密切聯系極為重要，這也意味著需要向所有年齡段人口提供終身學習的機會，提供全民就業的機會，提高政策靈活性。目前，部分成員國已開始試行根據年齡決定工時。此外，長期護理是歐洲國家當前面臨的一項難題，大量80 歲以上的老年人口需要得到照料，未來預計長期護理需求將顯著增加。從事護理工作的人員往往是女性，尤其是移民婦女，因此承擔護理責任的養老金補助對她們尤其重要。

另外，社會保護籌資是歐洲面臨的最大問題之一。前文指出的危機和大趨勢要求我們投入大量的資金支持，但受能源危機和戰爭影響，歐洲經濟下滑且需要轉移資金用于防御，因此難以滿足新形勢下的需要。鑒于目前的社會支出籌資方式表現出一定程度的不公平性和低效性，我們計劃擴大勞動力市場范圍內外的稅基，觀察工資稅能否作為社會保護和福利支出的主要資金來源，同時探索其他可能的籌資方式。

我們能得出的結論是，歐洲福利國家的設計能夠為民眾提供有效的社會保護。在危機和挑戰并存的當前，面對需求和風險的快速改變，我們將繼續保持福利國家的質量，確保人民仍能獲得有尊嚴、受尊重的保護。■