蹄疾步穩，構建可持續的養老保險籌資體系

■文／湯曉莉

人口深度老齡化背景下，如何提升法定養老保險籌資能力，確保養老保險制度可持續發展，已經成為當前世界各國亟待解決的現實難題。為此，中國政府系統謀劃、整體設計，不斷拓寬籌資渠道，積極推動投資運營，可持續的養老保險籌資體系正在逐步形成。

多措并舉 拓展養老保險基金源頭活水

舉措一：通過保費征繳和財政補助，確保當期養老保險待遇足額發放。基本養老保險制度是多層次養老保險體系的重要組成部分，是實現公民老有所養的基礎性制度安排。中國政府高度重視基本養老保險制度建設，從上世紀80 年代開始，經過幾十年的改革和發展，建成了覆蓋各類人群的制度，覆蓋人數超過10 億人。其中，就業人員參加職工養老保險制度，單位就業人員的基本養老保險費由用人單位按照本單位職工工資總額的16%繳納、職工按照本人繳費工資的8%繳納；無雇工的工商戶、非全日制從業人員以及其他靈活就業人員的基本養老保險費按照當地上年度在崗職工平均工資（60%到300%之間可自選）的20%繳納。非就業人員參加城鄉居民養老保險制度，自主選擇檔次繳費。中國政府在強化長繳多得、多繳多得激勵機制的同時，近年來持續加大中央財政補助力度，專項用于確保基本養老保險待遇發放。以企業職工基本養老保險為例，2021 年企業職工基本養老保險基金總收入約4.4 萬億元。其中征繳收入3.5 萬億元，財政補助約6600億元，這兩部分加起來超過4.1 萬億元，在整個企業職工基本養老保險收入中的占比超過了90%。

舉措二：設立全國社會保障基金，應對人口老齡化高峰支出需要。中國于1999 年進入老齡化社會，2004 年年底65歲以上人口占總人口的比重為7.6%，2021 年達到14.2%，步入中度老齡化社會。和其他國家相比，中國人口老齡化進程具有基數大、速度快、未富先老等特點。為應對人口老齡化挑戰，中國于2000 年設立全國社會保障基金，作為中央政府集中的社會保障戰略儲備，用于對人口老齡化高峰時期養老保險等社會保障支出進行補充和調劑。這個基金主要由中央財政預算撥款、基金投資收益和經國務院批準的其他方式籌集的資金等構成。

截至2021 年年底，全國社會保障基金權益接近2.6 萬億元。最近兩年，為應對新冠肺炎疫情的影響，全國社會保障基金動用了500 億元，用于彌補實施階段性減免養老保險費政策后部分省份的養老保險基金缺口。

舉措三：劃轉部分國有資本充實社保基金，彌補視同繳費基金缺口。上世紀90 年代，為助力國有企業改革，在全國范圍內快速推開基本養老保險制度，國務院發文明確把參保職工未繳費的工作年限認定為視同繳費年限，折算一部分養老保險待遇。隨著制度運行，這部分隱性債務顯性為基金缺口。為彌補歷史欠賬，進一步織密扎牢養老保險安全網，2017 年中國政府印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，明確按照10%的比例劃轉中央和地方國有以及國有控股大中型企業、金融機構的國有股權，專項用于彌補因實施視同繳費年限政策所形成的企業職工基本養老保險基金缺口。按照“試點先行、分級組織、穩步推進”的原則，經國務院批準，2018 年首先在中國聯通等3 家中央管理企業、中國再保險等2 家中央金融機構以及浙江省和云南省開展試點，2019 年在全國全面推開。截至2020 年年底，中央層面劃轉工作已全面完成，共劃轉93 家中央企業和中央金融機構國有資本股權1.68 萬億元，各省也按規定對國有資本股權進行了劃轉。

開展投資 增強養老保險制度自我造血功能

基本養老保險基金開展市場化投資運營，既是國際通行的做法，也是基本養老保險制度增強自身造血能力、實現基金保值增值的內在要求。2015 年，中國政府出臺《基本養老保險基金投資管理辦法》，改變過去基本養老保險基金只能存銀行、買國債的做法，明確實行市場化、多元化投資運營。

中國開展這項工作，主要有以下四個特點。

一是中央集中委托運營。各省根據當地實際預留一定的支付費用后，確定基本養老保險基金的投資額度，委托給國務院授權的機構進行投資運營，目前這家機構是全國社會保障基金理事會。也就是說，地方如果選擇基本養老保險基金投資運營，就要把資金委托給全國社會保障基金理事會；如果想把資金留在當地，那么就只能存銀行、買國債，不能自己開展投資運營。

二是多元化資產配置。基本養老保險基金投資要兼顧安全性和收益性。為此，我們明確了基本養老保險基金投資的范圍和比例，目前限于境內投資，投資品種包括銀行存款、債券、股票、股權、股指期貨、國債期貨等，此外還可以通過適當方式參與國家重大工程和重大項目建設投資。需要強調的是，經國務院同意，中國基本養老保險基金投資承諾保底收益。

三是市場化運營管理。作為國務院指定的唯一一家基本養老保險基金受托機構，全國社會保障基金理事會將地方委托資金的約40%開展直接投資，剩余部分委托給市場化運營的各類金融機構開展投資。這些金融機構由全國社會保障基金理事會根據人力資源社會保障部、財政部制定的辦法組織開展評審。

四是多部門協同監管。人力資源社會保障部會同財政部對基本養老保險基金管理機構的投資管理業務情況實施監管。人民銀行、銀保監會、證監會等金融行業主管部門按照各自的職責，對相關金融機構的經營活動進行監管。多部門通力合作，共同防范基本養老保險基金投資風險。

目前，全國所有省份和新疆生產建設兵團都開展了基本養老保險基金委托投資工作，委托規模也取得了突破性增長。2016 年這項工作剛啟動的時候，委托規模僅3000億元，到2021年年底，委托規模超過了1.52萬億元。我們預測，今后每年新增委托投資資金將超過800億元。同時，投資收益也穩步提升。截至2021 年年底，基本養老保險基金累計投資收益額超過了2600 億元。年平均投資收益率接近6.5%，遠遠超過了同期的通貨膨脹率和銀行的定期存款利率，較好地實現了基本養老保險基金保值增值目標，為提升基本養老保險支付能力、確保制度可持續發展夯實了基礎。

綜合施策 確保養老保險制度可持續發展

中國政府在推進基本養老保險制度改革過程中，不斷總結經驗、完善制度。就提升法定養老保險籌資能力、確保養老保險制度可持續發展方面而言，中國有以下幾點經驗可以和其他國家分享：一是立足國情，根據中國的實際情況確定籌資模式和籌資渠道，近年來又為應對疫情影響實現“六穩六保”，適時降低繳費比例，調整繳費基數，既量力而行，又盡力而為。二是合理劃分政府、用人單位和個人的養老責任，既考慮代際公平，又不讓政府背上沉重的財政負擔。三是在確保安全的前提下，開展投資運營，推動實現基本養老保險基金的保值增值。四是提前謀劃、預作準備，既確保當期養老保險待遇發放，又為未來的支付壓力提前做好準備。

隨著人口老齡化的不斷加劇，基本養老保險制度將面臨更加嚴峻的考驗。為此，中國政府一直在加強制度頂層設計、推進基金開源節流方面持續發力，在“十四五”規劃中明確提出要“實現企業職工基本養老保險全國統籌，實施漸進式延遲法定退休年齡，發展多層次、多支柱養老保險體系”。這些舉措都將助力養老保險制度可持續發展。同時，中國政府希望通過國際研討，加強和世界各國的交流，相互學習借鑒，共同破解社保難題，不斷提升養老保險基金的可支付能力，不斷提升養老保險制度的可持續性，更好地順應民眾的期待，為促進經濟社會健康發展和社會和諧穩定作出貢獻。■