經(jīng)濟波動與社會保險減震器作用

■文／單曉紅

習(xí)近平總書記指出，社會保障發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題。我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制以來，為應(yīng)對經(jīng)濟運行出現(xiàn)的波動，不僅重視運用財政政策、貨幣政策等宏觀調(diào)控手段，還強調(diào)發(fā)揮社會保障特別是社會保險政策的重要作用。筆者擬梳理我國為應(yīng)對經(jīng)濟波動而采取的社會保險政策措施，簡要分析其歷史分期和主要類型，并提出發(fā)揮其減震器作用應(yīng)注意的問題。

經(jīng)濟波動與社會保險政策的應(yīng)對

我國針對不同歷史時期、不同程度的經(jīng)濟波動，曾采取多種社會保險政策措施予以應(yīng)對，主要有以下幾個方面。

建立市場經(jīng)濟體制初期。20 世紀90 年代，隨著國企改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深入，我國先后建立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度以及失業(yè)、醫(yī)療、生育和工傷保險等制度，極大減輕了國企改革和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的震動。1997年和1998 年先后發(fā)生的亞洲金融危機和特大洪澇災(zāi)害,給宏觀經(jīng)濟運行造成了巨大影響，在此期間，黨中央、國務(wù)院提出了確保下崗職工基本生活、確保基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放“兩個確保”，有力地保障了社會安定和經(jīng)濟穩(wěn)定。1998-2001 年，各地不僅補發(fā)了歷史拖欠養(yǎng)老金，基本做到了養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，還通過完善失業(yè)保險制度，使下崗失業(yè)人員得到了基本生活保障。上述社會保險政策措施在應(yīng)對國企改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、金融危機和自然災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟波動方面，發(fā)揮了非常重要的減震、保穩(wěn)作用。

2008 年應(yīng)對重大自然災(zāi)害和國際金融危機時期。2008年汶川發(fā)生“5·12”特大地震，災(zāi)情波及西南、西北多個省份，按照國務(wù)院部署，對四川受災(zāi)地區(qū)工傷保險基金收不抵支問題作出特殊安排，由全國社保基金理事會劃撥資金6.8億元定向補助；對受災(zāi)較重、暫停生產(chǎn)的企業(yè)，允許緩繳社會保險費；對受災(zāi)地區(qū)符合規(guī)定的失業(yè)人員，按時足額發(fā)放失業(yè)保險金。2008 年下半年，美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機迅速蔓延，受其影響，我國部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，就業(yè)形勢嚴峻。為幫助困難企業(yè)渡過難關(guān)，實現(xiàn)保就業(yè)、保增長、保穩(wěn)定的目標，社會保險實施了“五緩四減三補貼”措施，包括對暫時無力繳納社會保險費的困難企業(yè)，允許緩繳養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育5 項社會保險費，階段性降低除養(yǎng)老保險外的4 項保險費率，使用失業(yè)保險基金向困難企業(yè)支付社會保險補貼或崗位補貼，等等。上述政策措施緩解了自然災(zāi)害、國際金融危機對企業(yè)的沖擊，對平抑經(jīng)濟波動起到了重要的減震作用。

經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”時期。2015 年，受多種因素影響，我國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”時期。為應(yīng)對經(jīng)濟下行，我國于2015 年先后降低3 項社會保險費率，分別將失業(yè)保險費率由3%降至2%、將生育保險費率由1%降至0.75%，將工傷保險費率由1%降至0.75%。2016-2018 年，先后將養(yǎng)老保險單位費率由20%以上降至19%，將失業(yè)保險費率降至1%。這為“新常態(tài)”下的經(jīng)濟發(fā)展注入了動力，為優(yōu)化營商環(huán)境、推進供給側(cè)改革創(chuàng)造了條件。

應(yīng)對貿(mào)易戰(zhàn)沖擊時期。2019 年，中美貿(mào)易摩擦不斷升級，一些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營受到?jīng)_擊，經(jīng)濟下行壓力進一步加大。按照黨中央、國務(wù)院決策部署，基本養(yǎng)老保險單位費率降至16%，繼續(xù)延長工傷、失業(yè)保險階段性降費率政策，同時調(diào)整繳費基數(shù)為全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資。上述政策實施當年為企業(yè)降低成本4200 多億元，有效應(yīng)對了貿(mào)易戰(zhàn)導(dǎo)致的經(jīng)濟下行。

抗擊新冠疫情時期。受全球新冠疫情沖擊，我國國內(nèi)消費、投資、出口下滑，就業(yè)壓力顯著加大，企業(yè)特別是民營企業(yè)、中小微企業(yè)困難凸顯。為紓解企業(yè)困難，推動有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，支持穩(wěn)定和擴大就業(yè)，我國實施階段性減免企業(yè)基本養(yǎng)老、失業(yè)和工傷保險單位繳費等政策，上述政策與之前的降費率政策的落實，2020年為企業(yè)降低成本1.54萬億元，被稱為“最有含金量的解困政策”，產(chǎn)生了非常好的社會效果。

2022 年，世界經(jīng)濟不確定性加大，國內(nèi)疫情多發(fā)，經(jīng)濟下行壓力驟增，市場主體困難明顯增加。國務(wù)院再次決定對特困行業(yè)實行階段性緩繳社會保險費政策，并加大失業(yè)保險支持穩(wěn)崗和培訓(xùn)力度等，從而進一步為特困行業(yè)和中小微企業(yè)紓困。

社會保險政策措施的歷史分期與主要類型

經(jīng)濟運行與社會保險政策措施的歷史分期。實行社會主義市場經(jīng)濟體制以來，我國的整體經(jīng)濟運行和相應(yīng)的社會保險政策措施可分為兩大時期，即經(jīng)濟高速增長期與經(jīng)濟中高速增長期。此外，2020 年以來，疫情因素導(dǎo)致的經(jīng)濟下行期，可以作為經(jīng)濟中高速增長期的一個特殊時段，相關(guān)社會保險政策措施更有其特殊性。

1992 年至2014 年，我國經(jīng)濟高速增長，社會保險事業(yè)快速發(fā)展，社會保險基金增長與整體經(jīng)濟增長呈現(xiàn)正相關(guān)。同時，在經(jīng)濟高速增長期，通過企業(yè)和個人相對較多的繳費，不僅實現(xiàn)了社會保險基金的快速積累，也在一定程度上有助于緩解經(jīng)濟過熱、保障經(jīng)濟穩(wěn)定增長，這是社會保險減震器作用的重要體現(xiàn)。在這一時期，為應(yīng)對經(jīng)濟改革、洪澇災(zāi)害、特大地震、國際金融危機等因素對經(jīng)濟運行的影響，社會保險政策的應(yīng)對措施主要是一次性、臨時性、階段性的。

從2015 年開始，我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟發(fā)展進入了“新常態(tài)”，社會保險制度建設(shè)也步入新的發(fā)展階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的中國特色社會保障體系框架已基本建立。為在“新常態(tài)”下有效促進和保障經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展，自2015 年起，我國先后6 次調(diào)整社會保險費率。與前一時期實施的一次性、臨時性或階段性政策措施不同，這一時期調(diào)整社會保險費率的措施，屬于長期、基礎(chǔ)性的制度安排。

2020 年以來，為應(yīng)對國內(nèi)外疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟下行壓力，我國實施了大規(guī)模減稅降費措施，其中降費的重點是社會保險費。通過實施階段性減免、緩繳社會保險費等措施，進一步為中小微企業(yè)紓困，有助于保民生、保市場主體、保就業(yè)，從而緩解經(jīng)濟下行產(chǎn)生的波動。

在上述經(jīng)濟中高速增長期，尤其是疫情影響經(jīng)濟下行的特殊時段，實施相關(guān)減免緩措施，有助于增強經(jīng)濟發(fā)展動力和韌性，減輕經(jīng)濟下行壓力，這也是社會保險制度減震器作用的重要體現(xiàn)。

社會保險政策措施的主要類型。在上述不同時期，引發(fā)經(jīng)濟波動的原因各不相同且成因日益復(fù)雜，相應(yīng)采取的社會保險政策措施也有區(qū)別，且力度不斷加大，需要關(guān)注經(jīng)濟波動的成因與社會保險政策措施類型之間的關(guān)聯(lián)。

不同時期為應(yīng)對經(jīng)濟波動而采取的社會保險政策措施可分為多種類型：按政策措施的實施頻率，可分為一次性措施和非一次性措施；按政策措施實施時間的長短，可分為臨時性措施、階段性措施和長期性措施；按政策措施的適用范圍，可分為針對特定主體的優(yōu)惠性措施和針對不特定主體的普惠性措施；按政策措施的內(nèi)容或方式，可分為以減免緩為主的特別政策措施，以及以調(diào)整費率為主的一般政策措施。

上述不同類型的政策措施，都是社會保險制度發(fā)揮其減震器作用的重要手段，可根據(jù)不同時期經(jīng)濟波動的成因綜合實施。通過宏觀調(diào)控政策與社會保險政策等多種政策的協(xié)調(diào)并用，更有助于保持經(jīng)濟穩(wěn)定和實現(xiàn)健康發(fā)展的目標。

發(fā)揮社保減震器作用應(yīng)注意的問題

加強制度建設(shè)，推進社會保險政策措施運用的制度化、法治化。類似于財政政策、貨幣政策等宏觀調(diào)控措施，社會保險政策措施的運用也應(yīng)制度化、法治化。我國的社會保險制度是與市場經(jīng)濟體制同步建立和發(fā)展起來的，以往的制度建設(shè)對其 “民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器”的作用關(guān)注更多，對其“經(jīng)濟運行減震器”的作用考慮不夠，因此對社會保險費率調(diào)整、減免緩等政策措施的適用條件和適用程序等應(yīng)加以規(guī)定，以通過確立制度化的調(diào)節(jié)機制，更有效地平抑經(jīng)濟波動。

秉承宗旨，回歸社會保險制度的基本目標。盡管通過發(fā)揮社會保險政策的減震器作用在一定程度上有助于實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標，但它在根本上還是社會保障的核心制度，仍然要秉承或回歸社會保險制度的基本目標。因此，在運用社會保險政策措施時，要充分考慮社會保險基金的可持續(xù)性和承受能力，堅持實事求是、盡力而為、量力而行，堅守建立社會保險制度的初心。

綜合施策，正視社會保險政策減震器作用的局限性。經(jīng)濟社會的治理是一個系統(tǒng)工程，宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定運行需要多種政策手段協(xié)調(diào)并用，任何一種政策措施都有其局限性。同樣，要正視社會保險政策減震器作用的局限性，不能過于頻繁地運用費率調(diào)整或減免緩等社會保險費政策措施，而應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟運行特別是經(jīng)濟波動的具體情況，綜合研判、科學(xué)施策，這樣才能更好地實現(xiàn)社會保險制度的目標和功能，進而提升國家治理能力和治理水平。

提升治理效能，進一步加強社會保險體系建設(shè)。目前我國已建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系，但由于起步較晚、積累不足等原因，還存在結(jié)構(gòu)性矛盾突出、制度整合不到位、籌資渠道單一、歷史債務(wù)沉重、財政投入不足等諸多短板，與人民群眾的期盼還有差距。因此，要圍繞社會保險制度的基本目標，加強社會保險體系建設(shè)，破除各類體制機制障礙，提升社會保險治理效能，推動社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，更好地發(fā)揮社會保險政策的減震器作用。■