積極風(fēng)險(xiǎn)治理：基于三農(nóng)領(lǐng)域的認(rèn)知與行動(dòng)策略探析*

顏燁

（應(yīng)急管理大學(xué)（籌）華北科技學(xué)院校區(qū)，北京 101601）

伴隨風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，各類風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的侵蝕有增無(wú)減。三農(nóng)現(xiàn)代化從根本上反映中國(guó)式現(xiàn)代化的水平和程度，三農(nóng)領(lǐng)域如果出現(xiàn)重大問(wèn)題和重大風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)侵蝕中國(guó)式現(xiàn)代化的“基本盤(pán)”。如何破解和治理三農(nóng)領(lǐng)域一直存在的“高風(fēng)險(xiǎn)、低韌性”難題，促進(jìn)三農(nóng)安全發(fā)展，必將成為新發(fā)展階段的重要議題，也是鄉(xiāng)村振興必做的“功課”。2022年的中央一號(hào)文件比以往的涉農(nóng)文件更加重視三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)治理，提出統(tǒng)籌推進(jìn)應(yīng)急管理與鄉(xiāng)村治理資源整合，加大農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)和投入力度等內(nèi)容。根據(jù)調(diào)研，目前有些村民和村干部對(duì)各類重大公共類突發(fā)事件采取消極被動(dòng)應(yīng)對(duì)的做法，近幾年政府強(qiáng)調(diào)全周期全過(guò)程應(yīng)急管理（預(yù)防—準(zhǔn)備—響應(yīng)—恢復(fù)）［1］，稍有起色，但村民反映有些只是“花架子”，不管用。這就使得風(fēng)險(xiǎn)治理研究者思考一個(gè)問(wèn)題：對(duì)于低度物質(zhì)發(fā)展的三農(nóng)領(lǐng)域，在現(xiàn)代社會(huì)究竟如何確保做到積極、主動(dòng)、有效的風(fēng)險(xiǎn)管控和治理，而不僅僅是事中應(yīng)急響應(yīng)？能不能設(shè)計(jì)一套有效的體系機(jī)制積極預(yù)防、事前評(píng)估、充分準(zhǔn)備、主動(dòng)應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)？文章基于“認(rèn)知—行動(dòng)”分析邏輯，構(gòu)建“三農(nóng)各類風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知—三農(nóng)韌性能力認(rèn)知—治理行動(dòng)策略體系”的積極風(fēng)險(xiǎn)治理分析框架，并借用帕森斯的社會(huì)系統(tǒng)論（結(jié)構(gòu)功能主義，四大子系統(tǒng)分別執(zhí)行適應(yīng)、達(dá)鵠、整合、維模功能）思路［2］，且考量中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化總體布局的五位一體系統(tǒng)（經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)子系統(tǒng)，其中生態(tài)系統(tǒng)滲透和貫穿于其他四個(gè)子系統(tǒng)），分析三農(nóng)領(lǐng)域存在的各類風(fēng)險(xiǎn)、韌性能力現(xiàn)狀和積極治理方略。

一、系統(tǒng)認(rèn)知：新階段三農(nóng)領(lǐng)域面臨的高風(fēng)險(xiǎn)

與城市社會(huì)、工業(yè)領(lǐng)域和市民群體相比，三農(nóng)領(lǐng)域不僅面臨更嚴(yán)重的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，也面臨著貝克意義的現(xiàn)代人為制度或行為風(fēng)險(xiǎn)等四大類風(fēng)險(xiǎn)（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全）［3］，而且三農(nóng)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)較低。當(dāng)然，政府和社會(huì)對(duì)三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)的積極認(rèn)知，本身也體現(xiàn)出一定的積極性治理行動(dòng)。這里主要基于三農(nóng)領(lǐng)域五位一體系統(tǒng)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

（一）三農(nóng)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

在新發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)面臨的主要經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)大體包括：干旱、洪澇、低溫凍害等氣象災(zāi)害，泥石流、地面塌陷、水土流失等地質(zhì)災(zāi)害，農(nóng)作物病、蟲(chóng)、草、鼠害或動(dòng)物瘟疫等生物災(zāi)害；糧食生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈隨時(shí)面臨著耕地面積減少、工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”擴(kuò)大、人工成本提高、農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才流失等風(fēng)險(xiǎn)；糧食因?yàn)?zāi)減產(chǎn)、耕地荒蕪減少等潛在風(fēng)險(xiǎn)也一直存在。農(nóng)民面臨最主要的經(jīng)濟(jì)類風(fēng)險(xiǎn)是增收途徑和方式缺失，尤其是外出務(wù)工受阻，如2020—2022年因疫情影響導(dǎo)致企業(yè)用工減少；其次，面臨種植業(yè)（主要是糧食）、畜牧業(yè)減產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)品降價(jià)；再次，因?yàn)?zāi)因病致貧返貧的潛在隱患始終存在。對(duì)于整個(gè)農(nóng)村來(lái)講，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)在于糧食安全隱患的潛在危機(jī)始終存在，脫貧村莊面臨規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)尚未完全消除，某些地區(qū)的村集體債務(wù)問(wèn)題日趨凸顯，農(nóng)村各類金融風(fēng)險(xiǎn)、小額貸款信用風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題依然突出。

（二）三農(nóng)領(lǐng)域的政治風(fēng)險(xiǎn)

新發(fā)展階段三農(nóng)領(lǐng)域的政治風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)在政策、民主權(quán)利、守法執(zhí)法、基層管控等方面。農(nóng)業(yè)面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)主要有農(nóng)業(yè)政策在基層落實(shí)受人為因素影響較大，可能出現(xiàn)人走政息的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)發(fā)展的地方自主權(quán)、民主建議權(quán)或許受到負(fù)面阻抑，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力不足等。農(nóng)民的政治風(fēng)險(xiǎn)在于：村民自治權(quán)益受到傷害的情況時(shí)有發(fā)生，村民對(duì)村務(wù)公開(kāi)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)或有可能遭遇剝奪和壓制，對(duì)村民委員會(huì)選舉和政治參與等民主權(quán)利或遭侵蝕，農(nóng)民法治意識(shí)和法治觀念淡薄等。農(nóng)村整體面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)在于：有些地區(qū)農(nóng)村干群關(guān)系處于緊張狀態(tài)，有些地區(qū)村黨組織軟弱渙散，有些地區(qū)村民委員會(huì)、村小組的管控能力弱化或失控，有些地區(qū)村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的依法行政、依法治村意識(shí)和能力不增反降等。

（三）三農(nóng)領(lǐng)域的文化風(fēng)險(xiǎn)

隨著工業(yè)文明發(fā)展的強(qiáng)勁勢(shì)頭，農(nóng)業(yè)文明式微或是社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)，但傳統(tǒng)農(nóng)耕文化作為一種歷史文化形態(tài)，有其存在的價(jià)值，比如傳統(tǒng)的刀耕火種、以精耕細(xì)作為特征的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式等，表明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從人力到手工，到半機(jī)械化，再到信息化農(nóng)業(yè)的形成歷史，本身是人類文明演進(jìn)中可以教育后代的文化資源，值得珍存。農(nóng)民是鄉(xiāng)村文化建設(shè)和鄉(xiāng)村文化繁榮的主體，一方面，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的科技文化和人文素養(yǎng)在不斷提升；但另一方面，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)道德受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等因素的沖擊，逐漸失去規(guī)范的作用，以往的價(jià)值取向逐漸解體。對(duì)于農(nóng)村整體來(lái)講，新型農(nóng)村社會(huì)的鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)村文明建設(shè)任重道遠(yuǎn)。比如，農(nóng)村文化面臨繁而不榮，處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代交匯過(guò)渡狀態(tài)；一些經(jīng)典的農(nóng)村文化傳統(tǒng)習(xí)俗禮俗、手工藝、以歷史遺留建筑為依托的古村落等，面臨保護(hù)弱化直至消失的風(fēng)險(xiǎn)。在所有文化風(fēng)險(xiǎn)中最主要的風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)村公共精神的式微和消解。

（四）三農(nóng)領(lǐng)域的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域在新發(fā)展階段面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要在于，隨著工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性持續(xù)下滑，土地拋荒的勢(shì)頭似乎有增無(wú)減，農(nóng)業(yè)面臨新的社會(huì)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)很多，歸納起來(lái)主要有：重大疾患難以有效防治，男性青年面臨“婚姻貧困”，失能老人漸增，女童失學(xué)輟學(xué)問(wèn)題，家內(nèi)矛盾、家暴現(xiàn)象近年有所增加，外出務(wù)工農(nóng)民隨時(shí)面臨工傷、被辭退、工資拖欠等風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村整體面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)同樣繁多，具體有：農(nóng)村老舊住宅、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備隨著使用年限增加逐漸老化風(fēng)化和破損；家居、公路、橋梁以及人群密集場(chǎng)所或區(qū)域等存在火災(zāi)、爆炸、垮塌、疫情擴(kuò)散、食品中毒等潛隱風(fēng)險(xiǎn)；隨著農(nóng)村“煤改氣”工程的不斷深入，農(nóng)村居民管道燃?xì)獍踩嬖谳^多隱患；流散和藏于農(nóng)村的制售假冒偽劣農(nóng)資、非法集資、電信詐騙等違法犯罪行為仍然猖獗；鄰里糾紛、土地拆遷糾紛、集市群體性沖突、工地群體性工資拖欠糾紛等時(shí)有發(fā)生；農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)孤老化、婦幼化、空心化等社會(huì)問(wèn)題日趨嚴(yán)峻。

（五）三農(nóng)領(lǐng)域的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是人類改造自然過(guò)程誘致的風(fēng)險(xiǎn)，交織著自然和社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，它滲透于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化風(fēng)險(xiǎn)并與之相伴同行。農(nóng)業(yè)在面臨極端天氣災(zāi)害、重特大地質(zhì)災(zāi)害等諸多自然風(fēng)險(xiǎn)威脅的同時(shí)，由于水土流失、農(nóng)藥化肥的過(guò)量和不合理使用等情況，使得土地生產(chǎn)力的恢復(fù)、綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展或許難以為繼。農(nóng)民不僅面臨地方性甲狀腺腫、克山病等地方病的威脅，也面臨三農(nóng)現(xiàn)代化過(guò)程中自然環(huán)境被人為破壞而誘發(fā)的各種身體疾病（如慢性鎘中毒、慢性坤中毒等）和心理疾病。如福建省閩侯縣青圃嶺村不僅受到固體廢物處理公司排放的二噁英等污染物帶來(lái)的農(nóng)作物損失和人身傷害達(dá)十年之久，也給村民帶來(lái)?yè)]之不去的心理陰影。因此，農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)和能力亟待全面教育和提升。農(nóng)村整體層面的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)包括：土壤、飲用水、村莊環(huán)境等時(shí)刻面臨農(nóng)藥化肥過(guò)度使用、（發(fā)達(dá)地區(qū)）農(nóng)村工業(yè)化、養(yǎng)殖業(yè)垃圾廢物、塑料等固體廢棄物的嚴(yán)重污染，城鎮(zhèn)化加快發(fā)展誘致的污染風(fēng)險(xiǎn)，森林草原也日益面臨火災(zāi)等現(xiàn)代性威脅。

總體上看，新階段三農(nóng)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)具有特殊性與共性并存、傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與新興風(fēng)險(xiǎn)并存、存量風(fēng)險(xiǎn)與增量風(fēng)險(xiǎn)并存、風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域性差異等特點(diǎn)。與市民相比，農(nóng)民面臨的風(fēng)險(xiǎn)很多是市民不一定會(huì)遇見(jiàn)，但市民面臨的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民一般都要現(xiàn)實(shí)面對(duì)；與工業(yè)領(lǐng)域面臨更多的技術(shù)事故風(fēng)險(xiǎn)相比，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域面臨更多的自然風(fēng)險(xiǎn)；與城市面臨的諸類風(fēng)險(xiǎn)相比較，農(nóng)村面臨風(fēng)險(xiǎn)的程度不同而已。

二、能力認(rèn)知：新階段三農(nóng)領(lǐng)域低度抗逆韌性

結(jié)合具體案例，我們擬以社會(huì)韌性（社會(huì)脆弱性）為“體”、社會(huì)系統(tǒng)論為“用”加以分析。所謂社會(huì)脆弱性，一方面是指人類社會(huì)及其理性手段相對(duì)于大自然不可抗拒力來(lái)說(shuō)，是非常脆弱的，即災(zāi)害脆弱性。［4］另一方面從社會(huì)結(jié)構(gòu)角度看，社會(huì)脆弱性是指貧富不同的階層成員在遭遇災(zāi)難后，其風(fēng)險(xiǎn)損失也不同，弱勢(shì)群體更為脆弱，或巨富損失更多［5］；同時(shí)也包括在災(zāi)后恢復(fù)重建過(guò)程中，原本弱勢(shì)的群體因救濟(jì)資源分配不公，可能境遇更為弱化和惡化［6］。社會(huì)韌性注重社會(huì)包容性、社會(huì)連接性和社會(huì)能動(dòng)力的建設(shè)。［7-8］與城市社會(huì)、工業(yè)領(lǐng)域和市民群體相比，三農(nóng)領(lǐng)域是風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)變的薄弱地帶，應(yīng)對(duì)災(zāi)害的社會(huì)脆弱性更大，這無(wú)疑會(huì)制約鄉(xiāng)村振興，阻礙全社會(huì)共同富裕進(jìn)程。

（一）經(jīng)濟(jì)生計(jì)方面：抗風(fēng)險(xiǎn)能力普遍較低

從中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒看，改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)城鄉(xiāng)人均收入差距從1978年的2.56∶1，最高攀升到2007年的3.33∶1，然后經(jīng)過(guò)精準(zhǔn)扶貧、轉(zhuǎn)移支付等多方努力，2020年回落到2.56∶1；但與發(fā)達(dá)國(guó)家普遍的1.5∶1左右相比，城鄉(xiāng)差距依然很大。以湖南省衡南縣鐵絲塘鎮(zhèn)江水村為例，2020年全村人均年收入約7000元（國(guó)家現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)不低于6500元/人），僅為全國(guó)平均水平的40%左右，西部農(nóng)村地區(qū)可能更低。該村所在村民小組的稻田共50畝，其中尚能復(fù)墾復(fù)種的田地僅有20畝左右，大部分田地荒蕪。村民收入主要來(lái)自于外出務(wù)工勞動(dòng)力收入，種地收入占比很低。農(nóng)民的社會(huì)保障水平與市民相比，相差很多。如2020年農(nóng)村每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位4.95張，僅為城市每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位8.81張的56.2%，且質(zhì)量未必較好。這就決定了三農(nóng)領(lǐng)域很難有較多的財(cái)力物力為突發(fā)事件來(lái)襲做好充分的應(yīng)急儲(chǔ)備，足見(jiàn)三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急的適應(yīng)能力、抗逆或復(fù)原的韌性能力普遍之低。

（二）管理控制方面：應(yīng)急行政體系不健全

目前大多數(shù)村委會(huì)設(shè)有人民調(diào)解、治安保衛(wèi)等委員會(huì)，有的村級(jí)可能自設(shè)協(xié)議性的應(yīng)急管理委員會(huì)，但風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力比較弱。村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)雖然按規(guī)下設(shè)有民政、教育、衛(wèi)健、治安、應(yīng)急等專干職位，但一般都是一人身兼數(shù)職，對(duì)應(yīng)急管理階段過(guò)程、響應(yīng)流程、操作技能等業(yè)務(wù)知識(shí)較為生疏，沒(méi)有應(yīng)急預(yù)案、專門的應(yīng)急訓(xùn)練場(chǎng)所和避難場(chǎng)所，沒(méi)有管理經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)應(yīng)急經(jīng)費(fèi)。以湖南省衡南縣鐵絲塘鎮(zhèn)江水村為例，全村960戶3680人，村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)設(shè)有6名專干（1名女性），平均1個(gè)干部大約要管理613位村民,在負(fù)責(zé)日常工作以外，還要填表、寫(xiě)材料、迎接上級(jí)檢查。如開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧期間，他們的大部分時(shí)間是加班加點(diǎn)花在填表、調(diào)查、審核、落實(shí)等工作環(huán)節(jié)。發(fā)達(dá)地區(qū)的村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員先鋒模范作用相對(duì)較強(qiáng)，中等和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員先鋒模范作用相對(duì)較弱。也就是說(shuō)，三農(nóng)領(lǐng)域總體上缺乏“一案三制”應(yīng)急管理要求進(jìn)行規(guī)劃設(shè)置，多為疲于應(yīng)命，基層管理韌性能力非常脆弱。

（三）鄉(xiāng)風(fēng)文明方面：素養(yǎng)和公共價(jià)值低弱

文化是最基本的韌性。文化轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生一種韌性能力。村莊是一個(gè)文化共同體、風(fēng)險(xiǎn)共同體。為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，鄉(xiāng)村應(yīng)該結(jié)合地域傳統(tǒng)文化風(fēng)俗習(xí)慣等，孕育深厚的安全文化、應(yīng)急文化，但目前三農(nóng)領(lǐng)域文化韌性普遍較低。原因之一是，青壯男性勞力外出后留下的“空心村”文化，本身就是以低學(xué)歷的老婦幼人口為主體，這對(duì)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和認(rèn)知、應(yīng)急響應(yīng)處置顯然是低能、低效甚至無(wú)效的。二是，鄉(xiāng)村缺乏必備的、專業(yè)可用的安全應(yīng)急技術(shù)，即技術(shù)性文化缺失。目前普遍缺乏專門的涉農(nóng)應(yīng)急人員和專業(yè)的三農(nóng)安全工程技術(shù)力量，普遍常態(tài)是缺醫(yī)少藥，缺乏專門的應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生體系和力量。三是，也是最根本的原因在于當(dāng)前三農(nóng)領(lǐng)域已經(jīng)喪失安全應(yīng)急的公共價(jià)值觀。分田到戶后集體主義觀念逐漸淡化，三農(nóng)領(lǐng)域的公共性激情逐漸消退，私化觀念和私化行為膨脹。一旦公共價(jià)值觀式微，那么重新構(gòu)建的路將更為漫長(zhǎng)，因?yàn)樗枰诋?dāng)下形成的小農(nóng)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)而慢慢成長(zhǎng)。

（四）社群功能方面：社會(huì)應(yīng)急缺乏聚合力

隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村大量男性青壯年外出務(wù)工后，留守家鄉(xiāng)的基本上是“386199部隊(duì)”成員，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化嚴(yán)重難免使得三農(nóng)領(lǐng)域的社群聚合活力趨于弱化，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的社會(huì)應(yīng)急能力相應(yīng)趨于低弱。一方面，活力人口減少的后果就是無(wú)人、無(wú)力參與公共事務(wù)。公共精神的逐漸流失，使得農(nóng)民更難聚合起來(lái)去開(kāi)展隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急演練，一旦遇到重大公共突發(fā)事件來(lái)襲，基本上靠自我救助保命，或者竭力逃離災(zāi)變。另一方面，由于缺乏青壯勞動(dòng)力，農(nóng)村難以臨時(shí)組建一支信手可得的社會(huì)志愿性救援隊(duì)伍，更談不上常年固定的自組織應(yīng)急力量。發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村一旦遇到突發(fā)事件，尚有附近市鎮(zhèn)少量的社會(huì)組織、社會(huì)工作和志愿隊(duì)伍等趕赴而來(lái)，而中等和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基本上沒(méi)有這類隊(duì)伍參與救災(zāi)，一般都是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)或志愿服務(wù)遠(yuǎn)道而來(lái)。

（五）生態(tài)文明方面：生境復(fù)原能力在降低

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生態(tài)稟賦是城鄉(xiāng)社會(huì)最為自然的景觀，也是三農(nóng)的立足之基和發(fā)展之源，但是隨著農(nóng)村工業(yè)化的深入持續(xù)發(fā)展、對(duì)森林草原過(guò)度砍伐、開(kāi)墾、放牧，對(duì)耕地的過(guò)量和不合理使用農(nóng)藥化肥等因素，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致環(huán)境逐漸喪失自我恢復(fù)力。最典型的表現(xiàn)就是草地沙化、土壤酸化、野生植物和原生魚(yú)苗消失，以至于無(wú)法保障農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)力，無(wú)法保障農(nóng)村環(huán)境良性循環(huán)和農(nóng)民生活正常維續(xù)，甚至引發(fā)多種病癥。囿于三農(nóng)領(lǐng)域現(xiàn)有科技水平和治理能力，無(wú)法短時(shí)間修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。這需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、企業(yè)共促共建和全民生境倫理教育。

總之，與城市社會(huì)、工業(yè)領(lǐng)域和市民群體相比，三農(nóng)領(lǐng)域一直處于低度生計(jì)能力與低度抗逆能力、低度保障能力與低度復(fù)原能力、低度治理能力與低度應(yīng)急能力的狀態(tài)。按照阿瑪?shù)賮啞どP(guān)于可行能力（capability）的說(shuō)法［9-10］，三農(nóng)領(lǐng)域的“安全可行能力”非常不足［11-12］。比如，新冠肺炎疫情在城市發(fā)生的幾率相對(duì)要比農(nóng)村高很多，但農(nóng)村在逢年過(guò)節(jié)、婚喪嫁娶期間一旦發(fā)生聚集性疫情，在缺醫(yī)少藥等應(yīng)急能力低弱的情況下，容易造成嚴(yán)重危害。

三、行動(dòng)方略：構(gòu)建積極的三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)治理體系

基于高風(fēng)險(xiǎn)、低韌性的三農(nóng)領(lǐng)域特征，我們擬從全方位、全主體、全要素、全過(guò)程、全時(shí)空（五全方法）角度，構(gòu)建積極、能動(dòng)、有效的三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)治理體系。

（一）全方位構(gòu)建積極風(fēng)險(xiǎn)治理體系

所謂全方位，指的是針對(duì)全領(lǐng)域（三農(nóng)）的全災(zāi)種的全覆蓋，不留死角，不留空白，不忽視任一災(zāi)種。全方位實(shí)質(zhì)上是積極風(fēng)險(xiǎn)治理的客體對(duì)象。相對(duì)而言，農(nóng)民主要是針對(duì)上述各類災(zāi)種的侵蝕而重視身體安全、心理安全、權(quán)利安全的維護(hù)和保障。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)治理注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件資源和政策的安全保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程和農(nóng)產(chǎn)品出售流通的安全保障。農(nóng)業(yè)面對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的沖擊更為直接，而公共衛(wèi)生事件沖擊其次，較為間接的是社會(huì)安全事件沖擊。農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)治理針對(duì)的客體相對(duì)比較全面，狹義上通常偏重于衣食住行安全、教科文衛(wèi)等基本民生事業(yè)的保障，重點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境安全、村居建筑安全、飲食飲水安全、教育保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、社會(huì)安定文明等。但無(wú)論如何，均需順應(yīng)現(xiàn)代應(yīng)急管理的四大階段，采取環(huán)環(huán)相扣、步步治理的積極行動(dòng)。三類分域的風(fēng)險(xiǎn)治理本身也是相互關(guān)聯(lián)的，但均以村莊為本（社區(qū)為本），或就地救災(zāi)應(yīng)急，或整體轉(zhuǎn)移應(yīng)急。［13］至于高齡少子化、性別比攀升、留守兒童風(fēng)險(xiǎn)等宏觀意義的人口安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的基層無(wú)法實(shí)現(xiàn)治理效果，但仍然需要重視，如農(nóng)村留守兒童因合村并校帶來(lái)的上學(xué)距離延長(zhǎng)、交通成本和交通風(fēng)險(xiǎn)增加，近幾年，重大農(nóng)村校車事故時(shí)有發(fā)生。

（二）全主體構(gòu)建積極風(fēng)險(xiǎn)治理體系

一個(gè)行政村就是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)共同體”系統(tǒng)［14］，涉及政府、市場(chǎng)、社群組織或公眾三大主體力量，是三農(nóng)領(lǐng)域積極風(fēng)險(xiǎn)治理的能動(dòng)主體和根本，亟須構(gòu)成一種主體性的組織體系。一是構(gòu)建強(qiáng)有力的黨政組織體系。如設(shè)立常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)治理小系統(tǒng)（或應(yīng)急管理委員會(huì)/村應(yīng)急指揮中心）和臨時(shí)應(yīng)急指揮部。村應(yīng)急委可以吸納上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)成員、村內(nèi)治保委員和調(diào)解委員等。村臨時(shí)指揮部是村應(yīng)急管理委員會(huì)的臨時(shí)改編，根據(jù)需要和類型可分設(shè)若干應(yīng)急小組（一般包括直接施救和服務(wù)保障兩類）。二是發(fā)揮社會(huì)應(yīng)急力量的積極作用。利用村莊社會(huì)力量組成常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理專業(yè)團(tuán)隊(duì)或?qū)＜倚〗M等，如發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)尚有一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)互助組織、協(xié)作組織能夠參與協(xié)助，有些農(nóng)村地區(qū)還有少量志愿者服務(wù)小組等。村外社會(huì)力量主要是附近城鎮(zhèn)各類社會(huì)組織、中高級(jí)專家，通過(guò)吸納村莊鄉(xiāng)賢、專技能手、學(xué)歷較高的村民等，組成村級(jí)風(fēng)險(xiǎn)治理專家小組，用于問(wèn)政。三是凝聚市場(chǎng)組織的應(yīng)急功能。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村還有中小型工商企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、金融或資金機(jī)構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)組織，都是可以充分利用的經(jīng)濟(jì)性應(yīng)急力量，有時(shí)候能起到物質(zhì)性儲(chǔ)備和支撐的作用，成為賑災(zāi)救濟(jì)組織和專業(yè)團(tuán)隊(duì)。

（三）全要素構(gòu)建積極風(fēng)險(xiǎn)治理體系

高度發(fā)展難免孕育高度風(fēng)險(xiǎn)，但能鉚足抗風(fēng)險(xiǎn)韌性能力，營(yíng)建“社會(huì)本質(zhì)安全”。［15］首先，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的韌性能力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)充滿增長(zhǎng)活力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鉚足發(fā)展后勁，農(nóng)民收入渠道多元充盈，方能鑄就抗逆的物質(zhì)基礎(chǔ)，方可配備完善應(yīng)急物資準(zhǔn)備、數(shù)字化技術(shù)裝備等。其次，強(qiáng)化管理促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的韌性能力。三農(nóng)領(lǐng)域亟須貫穿黨建引領(lǐng)、村委主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)輔助的多元合作共治理念，做好預(yù)案及落實(shí)、搭建組織機(jī)構(gòu)、細(xì)化隱患排查和應(yīng)急防控機(jī)制流程、依法依規(guī)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理。再次，增強(qiáng)社群整合的韌性能力。重點(diǎn)是促進(jìn)和提升政府的積極風(fēng)險(xiǎn)治理服務(wù)能力水平，鼓勵(lì)和引導(dǎo)村內(nèi)外各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)治理的參與作用，保持交流聯(lián)系，形成村莊社會(huì)資本，快速形成合力韌性，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)效能。最后，增強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明維序的韌性能力。尤其是要通過(guò)多種現(xiàn)代化數(shù)字化方式途徑，加強(qiáng)村民知識(shí)科普，增強(qiáng)村民安全意識(shí)；培育發(fā)揮鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村安全應(yīng)急類技術(shù)人員的能動(dòng)作用，及時(shí)解決技術(shù)難題、咨政難題；評(píng)選最美鄉(xiāng)村安全應(yīng)急能手、最美安全文明鄉(xiāng)賢，激發(fā)村民熱情和潛能；最重要的是重塑市場(chǎng)化條件下的三農(nóng)公共精神，鑄造“鄉(xiāng)村命運(yùn)共同體意識(shí)”，這是構(gòu)建積極風(fēng)險(xiǎn)治理體系的文化血脈。

（四）全過(guò)程構(gòu)建積極風(fēng)險(xiǎn)治理體系

全過(guò)程就是預(yù)防—準(zhǔn)備—響應(yīng)—恢復(fù)四個(gè)環(huán)節(jié)，其中應(yīng)急響應(yīng)是核心，但不是全部?jī)?nèi)容。第一，增強(qiáng)科學(xué)預(yù)防意識(shí)和能力是首要之舉。鑒于風(fēng)險(xiǎn)防范短板，今后要增強(qiáng)三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)，加強(qiáng)先進(jìn)科技手段、專家指導(dǎo)和三農(nóng)分域預(yù)案制定等，以預(yù)防預(yù)測(cè)各類風(fēng)險(xiǎn)。第二，加強(qiáng)物儲(chǔ)和科學(xué)預(yù)警演練是必要之基。要加強(qiáng)必要物資儲(chǔ)備、科學(xué)預(yù)警能力和有效應(yīng)急演練等。政企社三方要合力籌備籌建電子監(jiān)控、大數(shù)據(jù)分析、先進(jìn)的臨災(zāi)預(yù)警等方法技術(shù)。農(nóng)民的應(yīng)急演練、安全應(yīng)急教育等均可采取VR體驗(yàn)、沉浸式體驗(yàn)等精準(zhǔn)科學(xué)訓(xùn)練演練。第三，主動(dòng)協(xié)同參與應(yīng)急響應(yīng)是核心環(huán)節(jié)。各類主體亟須加強(qiáng)第一時(shí)間的有效介入、溝通協(xié)調(diào)參與應(yīng)急救援；尤其村民能手、社會(huì)組織、企業(yè)組織等在村應(yīng)急指揮部引領(lǐng)指揮下，快速有序介入救援，而不是“一窩蜂”無(wú)序參與，村民均應(yīng)遵紀(jì)守法、依法撤離或居家隔離。第四，有效促進(jìn)恢復(fù)重建是善后義舉。恢復(fù)重建比應(yīng)急響應(yīng)的任務(wù)更繁重，需要發(fā)揮各方力量主動(dòng)應(yīng)對(duì)，如政府出策、專家出智、商人出資、村民出力、社會(huì)出工、慈善出義等。當(dāng)然，無(wú)論應(yīng)急響應(yīng)期還是應(yīng)急后的常態(tài)防控期，均須注重應(yīng)急系統(tǒng)與常態(tài)系統(tǒng)協(xié)同，過(guò)度應(yīng)急或匱欠應(yīng)急反而誘發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)而不可取。［16］

（五）全時(shí)空構(gòu)建積極風(fēng)險(xiǎn)治理體系

全時(shí)空包括全時(shí)段和全空間（全區(qū)域）。所謂全時(shí)段，不是指應(yīng)急管理的全過(guò)程（全周期），而是指每一個(gè)村委會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中，一年365天、每天24小時(shí)值守。這類應(yīng)急值守機(jī)制已經(jīng)成為中國(guó)特色應(yīng)急管理的日常必備工作，在城市、工業(yè)、市民得到極大普及應(yīng)用，但在三農(nóng)領(lǐng)域未必設(shè)置。因此，村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)需要安排委員輪流值守（機(jī)構(gòu)為村應(yīng)急辦），普通村民可以適度安排值守（以一家一戶為單位），保持現(xiàn)代化的聯(lián)絡(luò)方式暢通，靈活值守；還可以發(fā)揮和利用一些牌友會(huì)、秧歌舞協(xié)會(huì)等非正式關(guān)系進(jìn)行值守。這實(shí)際上是積極風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵之舉，也是提升廣大村民安全應(yīng)急意識(shí)的一種方式。所謂全空間，是指每一個(gè)村委會(huì)治理下的全部區(qū)域，包括村莊、農(nóng)田、道路、山川、河流、溝渠、荒野、森林、草原乃至區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)等，尤其是隱患事故和事件多發(fā)地段，均應(yīng)有安全保障方案、應(yīng)急預(yù)案和日常安全監(jiān)控行動(dòng)。例如深圳農(nóng)村引入電子監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)全域的臺(tái)風(fēng)、洪災(zāi)、火災(zāi)、交通事故、村莊工廠事故等異常情況，均能在市應(yīng)急指揮中心得到觀察和應(yīng)急處置。當(dāng)然，也須警惕“信息技術(shù)過(guò)度依賴癥”，利用信息技術(shù)，并不等同于把信息技術(shù)當(dāng)成唯一抓手。

四、結(jié)語(yǔ)

相對(duì)于城市社會(huì)、工業(yè)領(lǐng)域和市民群體，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)治理是中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和短板，因此凸顯風(fēng)險(xiǎn)治理為三農(nóng)的主體內(nèi)容（而不是附屬于三農(nóng)研究）和采取“積極風(fēng)險(xiǎn)治理”的認(rèn)知和行動(dòng)，成為治理三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)的必要之舉。政府和社會(huì)各界對(duì)新發(fā)展階段三農(nóng)領(lǐng)域不同風(fēng)險(xiǎn)的交互認(rèn)知，本身就是積極治理的第一步。與此同時(shí)，政府和社會(huì)各界對(duì)新階段三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)治理能力缺失、韌性較低的認(rèn)知，奠定了積極風(fēng)險(xiǎn)治理的方向和目標(biāo)。三農(nóng)領(lǐng)域積極風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)包括全方位、全主體、全要素、全過(guò)程、全時(shí)空的主動(dòng)積極治理，缺一不可，方能有效治理三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)。其中，預(yù)防和準(zhǔn)備是積極風(fēng)險(xiǎn)治理的主動(dòng)根本，預(yù)警和響應(yīng)是積極風(fēng)險(xiǎn)治理的必要行動(dòng)，恢復(fù)和重建是積極風(fēng)險(xiǎn)治理的仁愛(ài)善舉。構(gòu)筑民生保障基礎(chǔ)、夯實(shí)安全可行能力、增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)韌性，是促進(jìn)社會(huì)本質(zhì)安全和三農(nóng)積極風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)在要求。