中國社會保障需要系統集成

▎文∕何文炯

改革開放以來，我國在社會保障領域進行了一系列改革探索，實現了制度轉型和惠及范圍擴展，全體社會成員的基本風險保障水平顯著提高。對此，人民群眾有切身感受，國際社會也給予高度評價，2017 年，國際社會保障協會（ISSA）授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。但應該注意到，現行社會保障體系是在探索中逐步形成的，某些項目和政策是自下而上形成的，因而在實踐中難免出現定位不清、職責不明、相互矛盾、準備不足、資源浪費等現象。為此，要按照系統集成、協同高效的原則深化社會保障制度改革，實現社會保障體系結構優化，增強社會保障制度與經濟社會發展的協調性，使社會保障體系更加公平、更可持續、更有效率，以適應共同富裕的進程，適應國家治理體系和治理能力現代化的要求。

優化社會保障項目體系

社會保障體系是一個復雜的運行系統，其基礎是社會保障項目設置，即根據社會成員的基本風險保障需要設置相應的風險保障項目，這里的關鍵是每一個項目應當有清晰的功能定位，各項目之間有明確的分工，且由這些項目所組成的集合是一個能夠滿足社會成員基本風險保障需要的有效體系。然而，我國現行社會保障體系存在以下問題：一是項目不完備，社會成員所面臨的某些基本風險缺乏相應的社會保障項目；二是某些項目功能定位不清晰或不合理；三是社會保障縱向結構不合理，補充性保障發展緩慢。為此，需要從以下幾個方面優化社會保障項目體系。

增設部分項目。如果說社會保障是防止社會成員陷入困境的一張風險保障網，那么現行社會保障網是有疏漏的，需要“織密網”。當前的重點是加強“一老一少”的基本保障項目，例如增設長期照護保障項目，以適應人口老齡化、高齡化和家庭小型化的趨勢，使社會成員一旦失能或失智時具有獲得專業的社會化照護服務之能力；增設普惠性兒童福利項目，使全體兒童不僅能夠享受免費義務教育，而且還能得到適度水平的現金給付或物資供應，以利兒童健康成長并減輕家庭的育兒負擔。

擴展部分項目的惠及范圍。現代社會中，社會保障是一項國民權益，因此要按照國民基本保障權益平等的原則，將部分項目擴展到全民。例如建立生育津貼項目，使城鄉每一個家庭能夠在生育期間得到相應的給付，以補償其由于生育所造成的勞動收入減少或家庭支出增加，進而改造現行生育保險制度；建立面向全體勞動者的就業保障制度，使城鄉勞動者都能夠得到就業基本公共服務和失業救濟，進而改造現行失業保險制度；建立面向全體勞動者的職業傷害保險制度，使每一位勞動者在遭遇職業傷害時，能夠得到基本的醫療、康復和失能、工亡撫恤等給付，進而改造現行工傷保險制度。

探索部分項目制度整合。從社會保障資源優化配置并提高公共管理效率的原則出發，處理同類風險的社會保障項目越少越好、制度設計越簡單越好，因而需要積極創造條件，加快社會保障項目的制度整合。例如，在明晰功能定位的基礎上，實行城鄉最低生活保障制度整合、高齡津貼與城鄉居民基本養老保險的制度整合，城鄉居民大病保險與城鄉居民基本醫療保險的制度整合，職工基本養老保險與城鄉居民基本養老保險的制度整合，職工基本醫療保險與城鄉居民基本醫療保險的制度整合。

增強社會成員獲得補充性保障的內在動力。社會保障有基本保障與補充保障之分，前者是政府以國家強制力組織實施的制度，旨在保障社會成員的基本生存、基本發展和基本尊嚴；后者則是社會成員的自主自愿和自費行為，旨在滿足社會成員個性化的風險保障需求。早在20 世紀90 年代，我國就確定了多層次社會保障體系建設的思路，但30 多年來補充性保障發展緩慢，主要是部分項目背離了“保基本”的原則。為此，要按照“保障適度”的原則，讓基本保障項目回歸保基本，使中高收入群體對基本保障待遇有理性的預期，從而增強其參與并獲取補充性保障的內在動力。

此外，要根據經濟社會變化趨勢，分析社會成員的基本風險保障需求，適時調整或增加社會保障項目。

加強社會保障政策統籌協調

社會保障關乎每一個社會成員的切身利益，尤其是其中的基本保障項目屬于國家基本公共服務的范疇，必須按照國民權益平等的原則來設置并實行。然而，由于歷史和現實的諸多原因，我國現行社會保障體系中，基本保障權益在城鄉之間、地區之間和群體之間有較大的差異，導致了諸多矛盾。為此，要按照基本公共服務均等化、扎實推進共同富裕的原則，朝著國民基本保障權益平等的方向持續不斷努力。在項目設置和制度設計未能達到理想狀態時，需要按照“抑峰填谷”的原則控制和縮小基本保障待遇的各種差距，這就要在社會保障待遇政策、籌資政策和服務規范等方面加強統籌和協調。

城鄉之間社會保障政策的統籌協調。要按照統籌城鄉發展的要求，從宏觀上考慮社會保障資源在城鎮與農村之間配置的均衡性，建立相應的政策協調機制、工作推動機制和結果監測機制，重點關注公共財政對城鄉基本保障項目投入的均衡性和合理性，盡快將公共財政對社會保障投入的重點轉移到農村并有效落實到農村居民身上。

社會保障各項目之間的政策統籌協調。由于社會保障項目眾多且分屬不同的政府部門管理，尤其是某些項目定位不清晰且項目間分工不明確、不合理，因而常常出現缺位、錯位和重復現象。為此，要加強社會保障各項目之間的政策統籌，例如提高城鄉居民基本養老保險的基礎養老金給付水平，縮小城鄉老年居民與城鎮退休人員的基本養老金差距；厘清生活照護與醫療護理的關系，明確基本醫療保險與照護保障制度的職責，優化照護服務相關的資源配置。

增強地區間社會保障政策的統一性。我國社會保障行政管理以地方為主，雖然社會保障制度框架全國基本統一，但地區之間社會保障的具體政策存在明顯差異，某些項目甚至差異很大，這就使得不同地區之間的社會成員在社會保障權益方面出現差異。為此，要采取有效措施，加快統一基本保障各項目的待遇確定方法和籌資規則，以均衡地區之間的勞動力基礎成本，從而促進地區之間的均衡協調發展。與此同時，要建立健全中央財政對社會保障資金難以實現自求平衡地區的幫助機制，例如中央調劑基金，確保每一個地區具有為當地社會成員提供基本保障的能力。

增強社會保障制度與運行環境的協調性

社會保障不僅與每一個社會成員的切身利益息息相關，而且嵌入于整個社會文化體系之中，必須與經濟社會發展形成良性互動。為此，要從經濟社會發展的整體考慮社會保障體系及其各項目的職責定位，增強社會保障制度對經濟社會發展的適應性，發揮社會保障對經濟增長和社會進步的促進作用，同時注重培育社會保障相關服務市場，為社會保障制度有效運行創造良好的環境。

增強社會保障對人口結構變化的適應性。隨著經濟發展和社會變遷，我國人口結構發生著深刻的變化，最為明顯的是人口年齡結構變化和空間分布結構變化，前者主要是少子高齡化所致，后者主要是城市化和非農化所致，因而社會保障制度設計及相關服務安排必須充分注意到這些趨勢。當前的重點，一是恪守基本保障“保基本”的原則，保持基本保障待遇的適度水平，進而保持社會保障籌資的適度水平，努力實現代際均衡；二是建立健全社會保險精算制度，加強基金收支平衡監測和風險預警，適時調整相關政策，確保社會保險制度永續健康運行，給社會成員以穩定的預期；三是逐步降低社會保障待遇享受和社會保險參保的戶籍關聯度，使非戶籍常住人口能夠在其實際居住地享受應有的社會保障權益；四是充分利用現代技術手段，為社會成員提供便捷而精準的服務，實現社會保障服務智慧化。

增強社會保險制度對勞動力市場變化的適應性。社會保險制度被認為是現代社會保障體系的核心部分，所需資金量大且專業技術性強，但此類保障項目早期主要面向有穩定勞動關系的工薪勞動者。最近20 多年，我國的勞動力市場發生了重大變化：民營企業及其從業人員大幅度增加，非正規就業人數及比重增加，勞動力流動性增強，還有新業態的出現與壯大。然而，現行職工社會保險各項目的制度表現出諸多不適應，需要基于勞動者權益平等的原則，改造現行社會保險制度，積極探索統一的、能夠適用于各類勞動者的職工社會保險制度。

增強社會保障相關服務對社會保障制度的支持能力。社會保障制度的有效運行離不開醫療、藥事、照護、教育等服務業的健康發展。然而從這些年的發展情況來看，某些服務項目與社會保障制度運行的契合度還不夠理想，某些服務項目發展緩慢且規范化程度較低。為此，需要從發展現代服務業的高度理解社會保障相關服務的發展問題，使社會保障制度運行于良好的環境。當前的重點，一是建立社會保障部門與各相關部門的合作機制和相關服務價格形成機制，包括談判機制和協商機制等；二是積極創新社會保障相關服務的供給機制，逐步放開這些服務領域的行業準入條件和價格管制，改變服務成本扭曲和不公平競爭的現象；三是逐步建立社會保障相關服務標準，不斷提高服務的規范化程度。