城市低效用地再開發(fā)的現(xiàn)狀、問(wèn)題和建議

於忠祥

中共二十大報(bào)告指出：“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”，“優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系”，指明了發(fā)展路徑。因此，城市發(fā)展必須要緊扣高質(zhì)量發(fā)展主題，運(yùn)用國(guó)土空間規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的城市空間布局，倒逼城市發(fā)展必須走內(nèi)涵挖潛之路，以實(shí)現(xiàn)城市功能完善、品質(zhì)提升的目標(biāo)。

改革開放以來(lái)，由于歷史的或現(xiàn)代化進(jìn)程中的原因，城市“攤大餅” 式的外延擴(kuò)張，形成了大量的城市低效用地，包括村莊低效用地、“花園式” 工廠、“爛尾樓”，以及老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、棚戶區(qū)等，使得城市內(nèi)部布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低，空間結(jié)構(gòu)待優(yōu)化。同時(shí)，這種情況也使得城市低效用地再開發(fā)、內(nèi)涵挖潛的城市更新道路，具有了巨大的發(fā)展?jié)摿蛢r(jià)值。

一、城市低效用地再開發(fā)現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的控制和我國(guó)新增建設(shè)用地供給不斷收緊，各級(jí)政府均意識(shí)到，保證城鎮(zhèn)化、工業(yè)化用地的有效供給，城市低效用地再開發(fā)是最佳路徑。鑒于城市低效用地再開發(fā)在城市更新行動(dòng)中的重要地位，因此自上而下都很重視。2016 年，原國(guó)土資源部印發(fā) 《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕 147 號(hào)），2021 年年底，安徽省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），全國(guó)各省、市，乃至縣（市），都相繼下發(fā)有關(guān)城市低效用地再開發(fā)文件和實(shí)施方案，編制了低效用地再開發(fā)規(guī)劃，成為重要工作指導(dǎo)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在推進(jìn)城市低效用地再開發(fā)進(jìn)程中，涌現(xiàn)出一批好做法，形成了很多范式，值得總結(jié)推廣。如安徽省蕪湖市通過(guò)多年的實(shí)踐，把城市低效用地再開發(fā)歸納為租賃盤活型、法院裁定型、提升改造型、收回出讓型、整體轉(zhuǎn)讓型、集中開發(fā)型、轉(zhuǎn)型開發(fā)型等7 種類型，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性；安徽省阜陽(yáng)市提出的改造棚戶區(qū)提升老城區(qū)的 “增地” 模式、企業(yè)改造升級(jí)增效不增地模式、政府收購(gòu)再出讓模式等，具有很強(qiáng)的針對(duì)性；阜陽(yáng)市太和縣提出的幫扶脫困型、租賃承包型、回收轉(zhuǎn)租型、兼并重組型、淘汰拆除型等，具有很強(qiáng)的操作性；河南省提出，實(shí)施城市低效用地再開發(fā)過(guò)程中要體現(xiàn)四性，差異性、公平性、公益性和可行性等，具有很強(qiáng)的普適性。

此外，在打造宜居、韌性、智慧城市方面，也做出了很多可圈可點(diǎn)的案例。如坐落在阜陽(yáng)市的阜合園區(qū)，通過(guò)收購(gòu)企業(yè)的低效用地，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局后運(yùn)用司法拍賣的方式，一次就盤活了329 畝土地，用于建設(shè)新能源產(chǎn)業(yè)園，實(shí)現(xiàn)了“騰籠換鳥”；蕪湖富達(dá)科技事業(yè)有限公司，通過(guò)協(xié)議，將其10 畝低效用地建成廠房，租賃給德爾福派克電氣有限公司，用于開發(fā)吉利汽車、奇瑞、捷豹、路虎新項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了 “技改零增地”的目標(biāo)等。

二、城市低效用地再開發(fā)存在的問(wèn)題

（一）分類定標(biāo)不一，家底分布難摸清

摸清城市低效用地家底的前提是對(duì)其進(jìn)行分類，然后對(duì)各類低效用地進(jìn)行定義和量化界定，唯此才能研究各類低效用地?cái)?shù)量與空間布局，提出合理的開發(fā)利用方案。然而，直至目前為止，因?yàn)闆](méi)有對(duì)城市低效用地制定統(tǒng)一的分類和界定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)際工作中難以對(duì)低效用地進(jìn)行精準(zhǔn)辨識(shí)，無(wú)法從質(zhì)和量上加以認(rèn)定，造成了低效用地邊界模糊，權(quán)屬不清，家底不明的困境。如安徽省下發(fā)的文件中，把 “批而未供，供而未用”的土地，納入低效用地范疇，顯然是不貼切的，此類土地應(yīng)屬于城市未利用土地。

（二）規(guī)劃管控不力，功能布局難優(yōu)化

由于歷史的或現(xiàn)代化進(jìn)程中的原因，很多城市的工業(yè)用地都集中在黃金地段，布局散亂、用途不合理、利用粗放，一些老城區(qū)、老街區(qū)、舊住宅、舊廠房建筑危舊、設(shè)施落后。但這些土地在城市都處于一級(jí)地段，基準(zhǔn)地價(jià)水平最高，改造成本高，難度大，即只要改造就必須“大拆大建”。因此，城市規(guī)劃很難像新城區(qū)那樣大手大腳，從而造成了功能布局難以在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。

（三）部門合力不夠，綜合效益難同步

在推進(jìn)低效用地再開發(fā)進(jìn)程中，部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制不健全，各部門在這項(xiàng)工作中的具體職責(zé)任務(wù)不明，主辦、協(xié)辦關(guān)系不清，導(dǎo)致部門配合不順暢，行動(dòng)不協(xié)調(diào)，形不成工作合力，很難實(shí)現(xiàn)綜合效益同步提升。如對(duì)老城區(qū)、老街區(qū)、老住宅區(qū)、老工業(yè)區(qū)的改造忽視文物保護(hù)和旅游業(yè)發(fā)展等；招商引資實(shí)施 “騰籠換鳥” 工程忽視生態(tài)環(huán)保等；棚戶區(qū)改造時(shí)常出現(xiàn)不公平現(xiàn)象等。

（四）資本力量不強(qiáng)，內(nèi)生動(dòng)力難激活

在推進(jìn)低效用地再開發(fā)過(guò)程中，由于受到來(lái)自社會(huì)各種力量的制約，導(dǎo)致社會(huì)資本很難有所作為，使得潛力巨大的城市低效用地再開發(fā)工程缺乏內(nèi)生動(dòng)力。具體表現(xiàn)為：一是缺乏專項(xiàng)資本市場(chǎng)，如發(fā)行專項(xiàng)債券等，導(dǎo)致資本財(cái)富難聚集；二是投資風(fēng)險(xiǎn)大，周期長(zhǎng)，融資難度大；三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與人情社會(huì)的關(guān)系利用不充分，即沒(méi)有把握準(zhǔn)利用人情社會(huì)引資和保障投資者賺錢之間的度，導(dǎo)致對(duì)民營(yíng)資本的引力弱。

（五）市場(chǎng)撬動(dòng)不多，參與主體難介入

城市低效用地再開發(fā)之所以難有突破，是因?yàn)闆](méi)有拿捏準(zhǔn) “有效的市場(chǎng)” 和 “有為的政府”之間的關(guān)系。一是政府主導(dǎo)為主，市場(chǎng)配置資源的決定性作用難發(fā)揮；二是土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發(fā)商的利潤(rùn)，被改造地塊的權(quán)利人無(wú)緣分享，僅能獲取房屋和土地的相應(yīng)補(bǔ)償，致使改造開發(fā)阻力大；三是土地權(quán)利關(guān)系復(fù)雜，需兼顧平衡各方利益，協(xié)調(diào)難度大、成本高，參與主體望難卻步。

三、對(duì)策建議

針對(duì)低效用地再開發(fā)呈現(xiàn)的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為：只有以高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)為導(dǎo)向，多措并舉齊發(fā)力，猛藥醫(yī)治上述 “五不”“五難” 痼疾，才能激活低效用地再開發(fā)的內(nèi)生動(dòng)力。為此建議：

（一）主動(dòng)作為營(yíng)環(huán)境，全力支撐低效用地再開發(fā)

城市低效用地再開發(fā)運(yùn)行的良好環(huán)境，需要政府 “立規(guī)矩” “定標(biāo)準(zhǔn)”，做到政策標(biāo)準(zhǔn)清晰、便于實(shí)施執(zhí)行。

1.建立全過(guò)程民主協(xié)商機(jī)制。通過(guò)協(xié)商，保障涉地各方以主人翁的身份享有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、獲益權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，最大程度地實(shí)現(xiàn)公平與效率同步。

2.實(shí)施統(tǒng)一分類差別化定標(biāo)制度。要制定《城市低效用地分類準(zhǔn)則》，依據(jù)用地類型，結(jié)合我國(guó)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，差別化設(shè)定土地投資強(qiáng)度、容積率和畝均效益等指標(biāo)值。據(jù)此，查清城市低效用地家底，包括數(shù)量與布局。

圖為空曠的工業(yè)用地。

3.制定與財(cái)政獎(jiǎng)懲相掛鉤的政策。對(duì)通過(guò)城市低效用地再開發(fā)增加當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益的要實(shí)行分類補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)濫用濫占、隨意轉(zhuǎn)化土地用途的要給予懲處。

4.制定技改零增地的激勵(lì)政策。鼓勵(lì)土地使用權(quán)人進(jìn)行升級(jí)改造式開發(fā)，即利用現(xiàn)有工業(yè)用地，通過(guò)技改興辦國(guó)家鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)。政府要搞好服務(wù)，及時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)。

5.制定城市低效用地再開發(fā)的地方性法規(guī)。要嚴(yán)格執(zhí)法，既要保障順利推進(jìn)低效用地再開發(fā)，又要鏟除新低效用地形成的土壤，更要保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

（二）規(guī)劃先行重引領(lǐng)，有序推進(jìn)低效用地再開發(fā)

要盡快完成國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的城市內(nèi)部功能區(qū)，引領(lǐng)低效用地再開發(fā)的有序推進(jìn)。

1.優(yōu)化老城區(qū)空間布局，騰退工業(yè)用地，增加商服用地，根治布局散亂、基礎(chǔ)設(shè)施落后等諸多問(wèn)題。

2.按類組織工業(yè)項(xiàng)目向園區(qū)集中，形成鏈條合理的產(chǎn)業(yè)集群，同時(shí)要淘汰高能耗、高污染等落后企業(yè)，尤其要清退 “僵尸企業(yè)”。

3.提出清理整頓低效用地方案。包括部署農(nóng)村低效用地征收、清理整頓包括 “花園式” 工廠和“爛尾樓” 在內(nèi)的 “隱形” 低效用地，以及引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，盤活低效商業(yè)用地等一攬子計(jì)劃。

4.應(yīng)留盡留公益項(xiàng)目用地。在城市低效用地再開發(fā)方案中，要增加公共管理與公共服務(wù)用地供給，確保基本公共服務(wù)均等化。

（三）牽線搭橋建平臺(tái)，資本激活低效用地再開發(fā)

利用資本激活城市低效用地再開發(fā)，就是要實(shí)現(xiàn) “地方招商引資謀發(fā)展，投資者利用土地謀發(fā)財(cái)” 雙贏的局面。具體可從以下幾個(gè)方面著手推進(jìn)：

1.利用證券市場(chǎng)，發(fā)行專項(xiàng)債券，搭起民間資本的投資橋梁。政府可以就特定的低效用地再開發(fā)項(xiàng)目建成后取得的收益作為保證，通過(guò)正常的法律程序，發(fā)行專項(xiàng)債券，達(dá)到籌集民間閑散資金的目的。為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，政府必須向社會(huì)做出承諾，確保債券的收益率。

2.建立市場(chǎng)化運(yùn)作國(guó)有平臺(tái)公司，搭建工商資本參與低效用地再開發(fā)的橋梁。安徽省界首市高新區(qū)的融城集團(tuán)，將土地折價(jià)入股，一次就吸引吉祥三寶高科紡織有限公司投資7 個(gè)億，盤活低效用地200 多畝。

3.建立鄉(xiāng)情圓夢(mèng)平臺(tái)，搭起鄉(xiāng)賢創(chuàng)業(yè)回報(bào)家鄉(xiāng)的橋梁。阜陽(yáng)市潁泉區(qū)，利用鄉(xiāng)情圓夢(mèng)平臺(tái)，為農(nóng)民企業(yè)家返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)牽線搭橋，成功盤活一家僵尸企業(yè)，占地100 多畝，畝均稅收達(dá)18 萬(wàn)元。

4.建立PPP 融資平臺(tái)，搭起政府和社會(huì)資本合作的橋梁。要鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與老舊城區(qū)和棚戶區(qū)改造等。

（四）完善市場(chǎng)建機(jī)制，高效推進(jìn)低效用地再開發(fā)

1.建立工業(yè)用地彈性出讓機(jī)制。在繼續(xù)推行和完善國(guó)有土地出讓制度的前提下，把租賃作為出讓方式的補(bǔ)充，并實(shí)行多元化租賃方式。

2.完善責(zé)、權(quán)、利分擔(dān)與共享機(jī)制。依據(jù)有關(guān)政策，結(jié)合各地實(shí)際，合理確定國(guó)家、集體和個(gè)人的責(zé)、權(quán)、利，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失，投資者能獲利。

3.建立 “管而不死，放而不亂” 的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。收購(gòu)、沒(méi)收等儲(chǔ)備土地，按照規(guī)劃用途，除非特定項(xiàng)目等采用協(xié)議出讓外，一律采取招拍掛的方式出讓，用地者之間通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲地；低效用地企業(yè)轉(zhuǎn)讓土地時(shí)，政府在保留優(yōu)先收購(gòu)權(quán)的前提下，運(yùn)用規(guī)劃管控和最低價(jià)管控等手段，做到應(yīng)放盡放。

（五）借鑒經(jīng)驗(yàn)建模式，特色推進(jìn)低效用地再開發(fā)

積極引進(jìn)和推廣低效用地再開發(fā)的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地構(gòu)建低效用地再開發(fā)模式。

1.舊城改造齊上陣，完善功能換新顏。舊城改造是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)工程，涉及土地征收、人員安置、社會(huì)保障、文物保護(hù)、生態(tài)環(huán)保、能源交通、基礎(chǔ)設(shè)施配套等諸多問(wèn)題，必須要有政府牽頭，多部門參與，才能形成合力，整體推進(jìn)。河南省南陽(yáng)市通過(guò)下發(fā)舊城改造的規(guī)范性文件，成立舊城改造領(lǐng)導(dǎo)組和工作組等，匯集了各部門力量齊上陣的做法值得推廣。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：改造過(guò)的舊城，環(huán)境靚麗，和諧宜居，配套設(shè)施齊全，老百姓獲得感、幸福感顯著增強(qiáng)。

2.整治增地挖潛力，多維開發(fā)惠民生。該模式特別適用于棚戶區(qū)改造。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：改造一個(gè)棚戶區(qū)，可以“增地” 2/3。太和縣老城區(qū)的棚戶區(qū)改造二期工程，通過(guò)土地綜合整治，立體開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了居民回遷房、商住房和商業(yè)街 “三分天下” 的目標(biāo)。

3.騰籠換鳥汰劣產(chǎn)，集約開發(fā)提效能。要視情況，對(duì)劣質(zhì)產(chǎn)業(yè)用地采取收購(gòu)、沒(méi)收、技改升級(jí)、轉(zhuǎn)型開發(fā)、股份制改革等不同方式進(jìn)行淘汰；依據(jù)淘汰類型，采取協(xié)商、招拍掛等不同方式引進(jìn)高效、低碳、環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)土地利用的集約高效。

4.退城進(jìn)園聚產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化布局論畝均。按照產(chǎn)業(yè)鏈的思維，把散布在城區(qū)，或其他區(qū)域的上下游產(chǎn)業(yè)聚集到一起，形成循環(huán)工業(yè)園區(qū)，既優(yōu)化了功能布局，又提高了畝均效益。

5.開發(fā)全程融文旅，提升品位增功能。要樹立文旅融入的理念推進(jìn)低效用地再開發(fā)，全程做好文物保護(hù)、非遺保護(hù)、旅游產(chǎn)品開發(fā)等工程，使開發(fā)后的土地，不僅具備 “三生” 功能，還兼有旅游功能。如太和縣的老糧倉(cāng)1956、哈爾濱市的哈爾濱印象、三門峽市的地坑文旅等，值得借鑒。