順德村級工業(yè)園改造：利益再平衡和多元化模式創(chuàng)新

王瑞民

2021 年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的中后期階段，城市發(fā)展從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也面臨轉(zhuǎn)型升級的挑戰(zhàn)。作為粵港澳大灣區(qū)的重要制造業(yè)基地，廣東順德的土地開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到53%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過30%的國際警戒線，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地缺口巨大，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級越來越受到建設(shè)用地增量緊缺的約束。2018 年，順德啟動村級工業(yè)園改造（以下簡稱村改），向存量土地要發(fā)展，獲取產(chǎn)業(yè)升級與城市更新空間，形成了一些行之有效的模式創(chuàng)新，助推了產(chǎn)業(yè)升級與城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升。順德村改的實(shí)施經(jīng)驗，對于我國工業(yè)化和城市化領(lǐng)先地區(qū)的土地利用優(yōu)化，具有借鑒意義。

一、村改的動因與政策實(shí)施

村級工業(yè)園建設(shè)在集體土地上。集體建設(shè)用地天然的權(quán)利殘缺制約了村級工業(yè)園土地的有效利用。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和抵押都存在障礙。與國有工業(yè)用地相比，村級工業(yè)園的基礎(chǔ)設(shè)施與配套優(yōu)惠較為薄弱，難以吸引大企業(yè)入駐。其結(jié)果是，入駐村級工業(yè)園的大部分為小微企業(yè)，主要是傳統(tǒng)工業(yè)，如陶瓷、小家電、小五金、一般零部件、涂料、家具、建材等產(chǎn)業(yè)鏈低端企業(yè)。這些企業(yè)經(jīng)營粗放，效益低下，難以形成集聚效應(yīng)。此外，企業(yè)生命周期與土地租期不匹配，村級工業(yè)園中不少早期入駐的企業(yè)已退出生產(chǎn)，但由于部分廠房租期長達(dá)四五十年，出現(xiàn)層層轉(zhuǎn)包廠房、“吃廠租” 的現(xiàn)象①不少廠房業(yè)主在十多年前以較低租金從村集體租下了大量土地，但在賺到 “第一桶金” 后，又把廠房轉(zhuǎn)租給了別人，自己當(dāng)上了旱澇保收的 “二房東”。本應(yīng)該由村集體和制造業(yè)企業(yè)分享的土地增值收益，大多落入了 “二房東” 的口袋。。大部分村級工業(yè)園均面臨產(chǎn)權(quán)碎片化①美國產(chǎn)權(quán)學(xué)者Heller 曾指出，如果一種資源擁有太多所有者，而這種資源卻必須進(jìn)行整體利用時才最有效率，由于每個所有者都可以禁止他人使用，在合作難以達(dá)成的情況下，資源就可能被浪費(fèi)，這就形成了所謂的 “反公地悲劇”。、土地利用效率低、違建嚴(yán)重、利益關(guān)系錯綜復(fù)雜等困境。城鄉(xiāng)二元體制所具有的上述種種弊端，間接導(dǎo)致了順德工業(yè)用地的供應(yīng)無法滿足招商引資、企業(yè)發(fā)展的需要，影響了順德產(chǎn)業(yè)的整體轉(zhuǎn)型升級。

2018 年，順德78 個村級工業(yè)園率先啟動改造，占全市382 個村級工業(yè)園的20%。2019 年2 月，得益于村級工業(yè)園整體改造，順德獲批率先建設(shè)廣東省高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制改革創(chuàng)新實(shí)驗區(qū)。

2019 年底，作為順德村改總綱的《順德區(qū)高質(zhì)量推動村級工業(yè)園升級改造總體規(guī)劃》（以下簡稱 《村改規(guī)劃》）正式發(fā)布。《村改規(guī)劃》 的突出特征是 “多規(guī)融合、減量規(guī)劃”。與原來的382 個村級工業(yè)園 “自下而上” 形成產(chǎn)業(yè)集聚與發(fā)展不同，《村改規(guī)劃》 通過生態(tài)敏感性、產(chǎn)業(yè)吸引力等模型 “自上而下” 識別適宜產(chǎn)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，與鎮(zhèn)街政府充分溝通、協(xié)調(diào)，最終確定廣東順德機(jī)器人產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、順德龍江智慧家居產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、廣東數(shù)字裝備產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等20 個連片產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，以及順德南入口新興產(chǎn)業(yè)園、順德機(jī)器人谷、順德龍江智能家居產(chǎn)業(yè)園等30個主題園區(qū)，初步建立起現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)體系。連片產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的面積平均達(dá)到1000 公頃（1.5 萬畝），主題園區(qū)的面積平均達(dá)到75 公頃（1000畝）。村改之前，2 公頃（30 畝）以上即為一個村級工業(yè)園，集聚的多為傳統(tǒng)的小微企業(yè)，產(chǎn)值和稅收貢獻(xiàn)極為有限。村改使得產(chǎn)業(yè)集群得以迅速擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)集聚效率大幅度提升。

二、村改的核心是土地利益重構(gòu)與再平衡

由于集體土地產(chǎn)權(quán)及分布的碎片化，違建嚴(yán)重，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，只有各利益相關(guān)主體都能 “算過賬” 來，村改才能夠順利推進(jìn)。再平衡的機(jī)制是土地利益重構(gòu)，即用于招拍掛出讓的土地的出讓收入全部投入到村改中，部分村改項目“工業(yè)改商住” 獲得土地的增值溢價，用來平衡“工改工” 的支出，降低產(chǎn)業(yè)升級引進(jìn)的制造業(yè)企業(yè)的用地成本。

1.土地整合增加效益是關(guān)鍵

通過將分散、零碎的土地整合，提高土地容積率，進(jìn)而提高土地利用效率，并用 “工改商住” 帶來的土地增值收益反哺 “工改工” 與 “復(fù)墾復(fù)綠” 是村改土地賬的秘密所在。截至2021年4 月底，順德累計完成整理改造土地111749.12 畝，大部分土地仍然用來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，“工改工” 占比為70%；“工改商住” 占比22%，用來平衡 “工改工” 的支出；此外復(fù)墾復(fù)綠8663.93 畝，占比8%，用于提升生態(tài)環(huán)境水平。村改新建建筑面積達(dá)到1724.38 萬平方米。平均容積率從村改前的0.78 提升到2.5，土地利用效率提高了3 倍。

2.土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)現(xiàn)城市更新

村改過程中，政府一方面直接予以資金支持，一方面通過全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌進(jìn)行利益平衡。截至2021 年4 月底，順德區(qū)政府對村改的直接資金支持超過100 億元。此外，村改地券交易收入劃歸為商業(yè)、住宅或商住用地部分按照20%實(shí)行全區(qū)統(tǒng)籌。采用一、二級聯(lián)動協(xié)議出讓項目按照收入的50%實(shí)行全區(qū)統(tǒng)籌。

順德村改還為進(jìn)一步改善農(nóng)村基層治理創(chuàng)造了契機(jī)。村改過程中，通過做大蛋糕，有效破除了農(nóng)村的復(fù)雜利益格局，提升了村民對村居干部和黨委政府的信任度、滿意度。2021 年1 月10 日，順德成為佛山第一個完成村（社區(qū)）“兩委” 換屆的區(qū)，一改過去“逢選必爭”、“逢選必斗”、“逢選必鬧” 的困局，換屆信訪件下降88%。

值得一提的是，順德村改通過產(chǎn)業(yè)和配套設(shè)施的升級，顯著提升了綠色發(fā)展水平。推動污染型企業(yè)集中生產(chǎn)，統(tǒng)一管理、集中治污，實(shí)現(xiàn)“環(huán)保產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)環(huán)保化”。各個村改項目平均提供了25%的土地作為公益性用地，以優(yōu)化園區(qū)路網(wǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施和綠化。村改后，三洪奇大橋兩側(cè)、順德水道以南，形成了連片的生態(tài)綠地。可以說，順德以村改為契機(jī)，推進(jìn)了綠色低碳發(fā)展。

3.村民利益保障是村改順利進(jìn)行的前提

村改中，村民對土地補(bǔ)償?shù)母哳A(yù)期與降低村改成本的政策目標(biāo)之間存在一定的張力。通過提留產(chǎn)權(quán)物業(yè)的方式，保障了集體和村民的收益長期可持續(xù)增長，各村居集體收益比改造前至少提高2 倍以上。2017—2020 年，順德農(nóng)村集體資產(chǎn)從112.5 億元增加到183.5 億元，三年間增長63.1%（圖1）。

圖1 順德農(nóng)村集體資產(chǎn)（2017—2020 年）單位：億元

三、村改中的多元化模式創(chuàng)新

382 個村級工業(yè)園的基礎(chǔ)條件不同，初始的土地產(chǎn)權(quán)歸屬等也存在明顯差異，決定了村改不能 “一刀切”，而是需要根據(jù)實(shí)際情況分類推進(jìn)。村改實(shí)踐中，探索出政府掛賬收儲、政府直接征收、生態(tài)復(fù)墾復(fù)綠、改造權(quán)公開交易、一二級聯(lián)動開發(fā)、國有集體混合開發(fā)、企業(yè)自主改造、政府統(tǒng)租統(tǒng)管、企業(yè)長租自管九種改造模式，有效破解了土地權(quán)屬復(fù)雜、權(quán)利主體利益平衡難等困局。

不同的改造模式，源于不同的初始稟賦條件，土地增值收益的來源與分配也不盡相同，改造的制度成本也因改造主體的不同而有所差異。

1.初始稟賦條件：產(chǎn)權(quán)的分散程度

初始稟賦條件主要指產(chǎn)權(quán)的分散程度。原來的土地細(xì)碎化程度越高，產(chǎn)權(quán)越分散，談判成本就越高，土地整合利用的難度就越大。即便是在村改過程中，產(chǎn)權(quán)相對集中，就更容易達(dá)成一致的集體行動。

上述九大改造模式中，政府掛賬收儲、政府直接征收、生態(tài)復(fù)墾復(fù)綠三種模式適用的村改項目，產(chǎn)權(quán)相對集中，容易達(dá)成集體行動。政府通租統(tǒng)管次之。改造權(quán)公開交易、一二級聯(lián)動開發(fā)、國有集體混合開發(fā)、企業(yè)自主改造模式適用的村改項目，產(chǎn)權(quán)較為分散，改造權(quán)下移至村集體或者企業(yè)，有利于解決信息不對稱的問題。

2.土地增值收益的來源

村改過程中，土地因性質(zhì)轉(zhuǎn)換、土地整合后利用效率提升、基礎(chǔ)設(shè)施改善而產(chǎn)生增值收益，從而能夠在把蛋糕做大的前提下實(shí)現(xiàn)利益的再平衡。

表1 順德村改的九大模式

表2 土地增值收益的來源

除了生態(tài)復(fù)墾復(fù)綠模式外，其余模式均實(shí)現(xiàn)了整合后利用效率提升與基礎(chǔ)設(shè)施改善。其中，政府掛賬收儲、政府直接征收、國有集體混合開發(fā)等實(shí)現(xiàn)了全部或部分土地轉(zhuǎn)為國有土地，利于融資抵押與為進(jìn)駐企業(yè)提供穩(wěn)定預(yù)期。土地性質(zhì)未轉(zhuǎn)換的模式下，原土地權(quán)利人仍保留相關(guān)權(quán)利，其中，企業(yè)長租自管模式下，土地使用權(quán)被公開交易出讓。

3.土地增值收益的分配

土地增值收益的分配，需要滿足政府對產(chǎn)業(yè)用地保障的需求，也需要保障村集體與村民的收益不能低于改造前，還要利用土地增值收益覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等改造成本。

政府掛賬收儲、政府直接征收模式下，政府利用土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換、土地整合后的利用效率提升與基礎(chǔ)設(shè)施改善帶來的增值收益，用于完成對村集體和村民的補(bǔ)償，并覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。生態(tài)復(fù)墾復(fù)綠模式下，政府用自有資金補(bǔ)償村集體與村民與改造。以上四種模式，村集體和村民的收益兌現(xiàn)較快。

企業(yè)自主改造、政府統(tǒng)租統(tǒng)管、企業(yè)長租自管模式則主要利用土地整合后利用效率提升與基礎(chǔ)設(shè)施改善帶來的增值收益覆蓋改造成本，并實(shí)現(xiàn)村集體與村民原有土地權(quán)益的升值，增值收益兌現(xiàn)相對較慢，但 “細(xì)水長流”，村集體和村民接受程度也較高。

4.改造的制度成本

改造涉及稅收、規(guī)劃等制度成本。為推動村改順利進(jìn)行，政府通過稅收優(yōu)惠與容積率提升等規(guī)劃調(diào)整，最大程度地讓利于村集體和村民。除國有集體混合開發(fā)、企業(yè)自主改造模式外，其余改造模式均享受一定的稅收優(yōu)惠，改造權(quán)公開交易、企業(yè)自主改造也均享受容積率提升的政策紅利。

總的來看，不同的村改模式，內(nèi)生于順德村級工業(yè)園復(fù)雜的土地屬性、多樣的利益糾葛、多元的訴求主體。掛賬收儲改造模式在政府少量投入情形下能夠較好兼顧各方利益；政府直接征收等政府主導(dǎo)類改造模式，可實(shí)現(xiàn)均質(zhì)補(bǔ)償，破解了規(guī)劃捆綁改造利益問題，并為未來儲備優(yōu)質(zhì)連片高質(zhì)量發(fā)展空間，特別是 “改造權(quán)+土地使用權(quán)” 公開交易模式，利用收取的改造資金進(jìn)行地上物搬遷，解決了政府主導(dǎo)項目資金緊張難題；一二級聯(lián)動開發(fā)等市場主導(dǎo)類改造模式允許以協(xié)議方式出讓土地，大大調(diào)動了社會資本參與村改的積極性；政府統(tǒng)租統(tǒng)管等村集體主導(dǎo)類改造模式，則可滿足部分村集體保留集體土地所有權(quán)的訴求。

值得一提的是，對于原村級工業(yè)園中符合環(huán)保、消防條件的標(biāo)準(zhǔn)廠房，村改中并未 “粗暴”地推倒重來，而是實(shí)事求是地予以保留。新華西寶涌工業(yè)區(qū)改造范圍內(nèi)存在多棟新建的高層標(biāo)準(zhǔn)廠房，在環(huán)保、消防等方面都符合要求，因此采用了掛賬收儲、土地征收和土地物業(yè)收回三種方式相結(jié)合進(jìn)行改造，避免拆除高層標(biāo)準(zhǔn)廠房帶來資源浪費(fèi)。

四、村改助推了產(chǎn)業(yè)升級與城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升

村級工業(yè)園改造不僅是一場產(chǎn)業(yè)革命，更是城鄉(xiāng)形態(tài)的“鳳凰涅槃”。

1.在產(chǎn)業(yè)空間上再造了一個順德

作為順德產(chǎn)業(yè)發(fā)展 “騰籠換鳥” 的主要舉措，村改在產(chǎn)業(yè)空間上再造了一個順德，為引進(jìn)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)騰出足夠的空間，畝產(chǎn)稅收提高10 倍左右。

順德村改進(jìn)程中，制定了清退落后產(chǎn)能與危舊廠房退出的標(biāo)準(zhǔn)，不符合這一標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)將被清退。截至2021 年4 月底，累計清退“小、散、弱” 企業(yè)22616 家次。對企業(yè)補(bǔ)償?shù)姆绞街饕菢?biāo)準(zhǔn)廠房置換和貨幣補(bǔ)償，不再進(jìn)行土地置換。搬遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)按照原村級工業(yè)園中土地和廠房的權(quán)屬、登記手續(xù)的完善程度依次遞減（被搬遷廠房分為三大類型：一是已辦理土地、房屋登記或經(jīng)認(rèn)定具有合法土地、房屋權(quán)屬的廠房；二是僅辦理土地登記或經(jīng)認(rèn)定為具有合法土地權(quán)屬的廠房；三是僅取得建設(shè)用地批文的廠房。）。即便是 “第四類廠房”（未經(jīng)登記且無法認(rèn)定為合法建筑的廠房），若受償人配合政府按期推進(jìn)搬遷工作，鎮(zhèn)（街道）可給予一定的清退費(fèi)用，具體參照且低于 “僅取得建設(shè)用地批文的廠房” 的補(bǔ)償方式、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

與此同時，順德同步推進(jìn)招商引資，引進(jìn)超億元項目330 個，總投資金額3420 億元，其中超百億項目已達(dá)6 個。村改中大力度的騰挪，并未導(dǎo)致順德產(chǎn)業(yè)空心化與經(jīng)濟(jì) “休克”，過去三年，順德經(jīng)濟(jì)增速年均5.8%。2020 年，順德國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到3593.62 億元，增長4.1%，其中，規(guī)模以上工業(yè)增加值增速達(dá)到8.1%，先進(jìn)制造業(yè)增加值達(dá)到8.6%。

但需要指出的是，由于先進(jìn)制造業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對勞動力需求較少，而原村級工業(yè)園中的小微企業(yè)雖然貢獻(xiàn)的稅收僅占4.3%，但作為勞動密集型產(chǎn)業(yè)在就業(yè)吸納方面具有難以替代的作用。村改后，村級工業(yè)園中的部分企業(yè)可選擇進(jìn)駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但是廠房租金普遍上漲一半左右，部分企業(yè)選擇外遷到廠房租金更加便宜的江門等地。

2.村改也成為順德城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的重要契機(jī)

與國有土地上超前的基礎(chǔ)設(shè)施引領(lǐng)的城市化不同，集體土地上的城市化是先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)后續(xù)跟進(jìn)。村級工業(yè)園及其周邊村居的基礎(chǔ)設(shè)施沒有納入城市市政設(shè)施體系，只能由農(nóng)村集體組織自行提供。缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，分布散亂，“一半是城市、一半是鄉(xiāng)村” 是其典型的形態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給不足。

村改在帶來產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施顯著提升的同時，原來村居的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)也完全納入到市政基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，供給質(zhì)量明顯提升。村改實(shí)踐中，探索實(shí)施 “工改商（住）” 項目無償移交25%用地作綠化、道路等公益性項目，對公益性項目放開標(biāo)圖建庫建筑基底面積限制，優(yōu)先納入 “三舊” 改造范圍，優(yōu)先保障公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目落地。結(jié)合村改規(guī)劃美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，落實(shí)集體收益提留政策，明確集體提留收益主要用于村（社區(qū)）環(huán)境整治、公共服務(wù)提升。順德利用村改騰出的土地異地重建順德中醫(yī)院，規(guī)劃建設(shè)了北滘?qū)嶒炛袑W(xué)、龍江豐華學(xué)校等一批高品質(zhì)學(xué)校，公共服務(wù)得到顯著優(yōu)化。