黨內巡視制度：概念溯源、功能優勢及效能轉化

摘 要：黨內巡視制度是從歷史中衍生的制度，其概念形成和內涵演進歷經我國革命、建設、改革及新時代政黨治理的豐富實踐，被賦予新的活力和內涵，呈現出政治領導、政治監督和政治保障三大功能優勢。當前，在全面從嚴治黨向縱深發展和向基層延伸的時代背景下，為將黨內巡視制度優勢轉化為制度治理的效能，進一步提升政黨治理的現代化水平，需要繼續以堅持和加強黨的全面領導為核心，以筑牢巡視巡察立體監督網為保障，以促進巡視隊伍的組織優化為關鍵，以推動巡視工作的方法創新為基礎。

關鍵詞：中國共產黨;黨內巡視制度;黨內監督;全面從嚴治黨

基金項目：國家社會科學基金一般項目“新時代中國共產黨領導制度優勢轉化為國家治理效能研究”（20BKS088）;中國人民大學馬克思主義學院科研基金項目“中國共產黨黨內集中教育制度化研究”（21XNH044）。

[中圖分類號] D262. 6 [文章編號] 1673-0186（2022）001-0005-012

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2022.001.001

制度的演化過程是復雜多變的，一項制度的產生往往經歷內外部環境的變化以及內部機理逐漸完善的過程，進而形成相對穩定的制度體系。黨內巡視制度也經歷了制度化建構的一般過程，契合了中國共產黨作為世界第一大執政黨互動性、穩定性的內在需要，最終“作為黨內監督的戰略性制度安排”[1]113被確定下來。習近平總書記在黨的十九屆六中全會上明確指出：“黨的十八大以來，經過堅決斗爭，全面從嚴治黨的政治引領和政治保障作用充分發揮……管黨治黨寬松軟狀況得到根本扭轉……黨在革命性鍛造中更加堅強。”[2]當前，結合全面從嚴治黨的新進展與新成就，學界已從經典文獻解讀、政策原理詮釋、工作經驗總結、古今中外對比等視角對中國共產黨巡視制度的理論淵源、歷史進程、框架體系、現實困境、經驗啟示展開研究，但對其概念源流考辨、功能優勢思考及其治理效能轉化的探討尚待全面、深入和徹底的研究。鑒此，文章基于整體性維度立足于深刻變化的世情、國情、黨情，從理論與實踐、歷史與現實相結合的角度深入考察、系統研究黨內巡視制度的概念溯源、功能優勢及效能轉化，為彰顯這一制度的利劍效能并進一步推進全面從嚴治黨向縱深發展提供學理支撐。

一、黨內巡視制度的概念溯源

厘清概念是理論分析得以透徹的基礎。從概念史和制度史相結合的角度去考察黨內巡視制度相關概念的內在意蘊，透視其概念演進的具體含義，不僅有助于增強對中國共產黨巡視制度的科學理解，而且有助于系統把握這一制度建設的實踐價值。

（一）巡視與巡察

巡視與巡察概念意涵歷史久遠，二者的詞意相近，均有視察、巡行、察訪之意，其目的都是對權力進行制約和監督。關于“視察”，即察看，審察。如《周禮·司諫》將其解釋為“巡問而觀察之”[3]。關于“巡行”，大體指古代帝王、將相或者欽差大臣走訪各地，督察官吏，體察民情等。如《后漢書·皇甫規傳》中記載“規親入庵廬，巡視將士，三軍感悅”[4]，這體現出監察的直接性和流動性，是當前黨內巡視制度中“巡視”二字的本意。關于“察訪”，則側重于問題癥結的發現、反饋及處理，其強調對權力的制約和監督，體現一定的震懾力和權威性。在《辭海》中，“巡視”一詞被解釋為“往來視察，邊走邊看”，其中“巡”即“巡行”之意，“視”即“審察、看”。在明朝后期“巡視”也被指代為官名，職同巡撫、巡按等，有時也用作“巡邏”之意。“巡視”與“巡察”二者雖常被混淆，但有一定區別，需仔細甄別。當帝王巡行時常常較多使用前者，而當監察官員出使各地督辦案件時則多用后者。當前，二者在指導思想、政治目標、結構功能上相近，在內容上注重聚焦政治巡視，強調政治紀律和政治規矩，強化政治監督，在方法上注重創新，積極探索出一套行之有效的“巡視組合拳”。

根據《中國共產黨巡視工作條例》（以下簡稱“《條例》”）的相關規定[5]，若從我國制度體系建設層面來講，二者的不同之處主要體現在：一是主體方面。巡視的主體只能是由中央有關部委、中央國家機關部門黨組（黨委）設立和實行，而巡察的主體只能由市級（地、州、盟）和縣級（市、區、旗）黨委設立和實行。從效力位階來看，二者所遵循的黨內法規也存在上下之分。二是范圍方面。巡視與巡察依據行政區劃，中央巡視覆蓋到全國，省級巡視覆蓋省一級;市縣黨委巡察涉及的地域范圍較小，覆蓋相應的市縣區域。三是對象方面。巡視的對象主要是廳局級以上的黨的中高級干部，巡察的對象則主要針對的是縣處級以下的干部。四是內容方面。巡視主要側重監督巡視對象是否違反政治紀律和政治規矩、廉潔紀律、組織紀律、群眾紀律、生活紀律、工作紀律等方面的內容。巡察作為黨內巡視向基層的縱深延伸，要求各地結合基層工作特點去考察巡察對象對上級決策的執行、群眾路線的貫徹落實等情況。五是方式方法方面。巡查式、機動式、回訪式及點穴式是中央和省級巡視時主要運用的方法，有助于增強巡視工作的威懾力，而交叉式、聯合式、提級式多為地方巡察時采用的方法，能夠有效破解基層熟人社會的監督難題。

（二）巡視制度與黨內巡視制度

概念的考辨需要充分關注其與思想史、學術史的聯系。我國巡視制度自古有之，盡管在不同的朝代有不同名稱和形式，但巡視制度始終是我國古代監察制度的重要組成部分，是鞏固政權、監察百官、體察民情的重要方式，目的在于“以權力制約權力”。在歷經千年的發展和演進過程后，我國巡視制度已然擺脫了“家天下”的權力運行邏輯和制度設計缺陷，形成了較為完備的巡視監察體系，巡視工作逐漸系統化、規范化和制度化。“巡視制度”從字面上可理解為上級對下級工作的視察與監督，是一種權力監察制度。當前，關于巡視制度概念的研究，國內學者大多把《條例》中“巡視工作”的一般釋義理解為“巡視制度”的實質內涵，很少從制度解構的規范出發對巡視制度的概念進行學理層面的探討。如有學者以《條例》為指導，從條例中規定的各個要素出發對這一制度的范式作具象化的闡釋[6]，比較有代表性;有學者從巡視法理來源的視角來解釋這一制度的概念[7];還有學者偏重從巡視工作的流程上對這一概念進行補充說明，但缺少制度化的解讀[8]。就此而言，巡視制度是基于黨和人民的利益之上所設立的，為組織內部成員所共同遵守和服從的程序規范體系或行為制約機制，是巡視實踐內容和實質得以具體映現的外在形態。根據國內學者對這一概念的解析可將巡視制度進行廣義和狹義上的區分：廣義上的巡視制度是指根據黨章規定，由黨中央和省、自治區、直轄市黨委對所管轄的黨組織、黨員進行自上而下的巡視監督，進而形成的法規、條例、規章、程序以及內在的組織體制、工作機制、制度體系的總稱;狹義的巡視制度則特指黨的權力機關根據黨章所制定的法規、條例、守則等，是巡視過程中必須遵循的行為規范。

黨內巡視制度概念的考察需要立足于不斷發展變化的世情、國情和黨情，中國共產黨曾先后在1928年、1931年、2017年審議、修訂并通過了《巡視條例》《中央巡視條例》以及《中國共產黨巡視工作條例》，正是在歷史變遷中不斷賦予“巡視”以馬克思主義的新注解和時代發展的新內涵，從中央特派員制度的探索到十八大以來黨內巡視制度的完善，都是對巡視工作進行的有益實踐。相較于“巡視制度”而言，黨內巡視制度的概念更為清晰，其特指在中國共產黨成立后，由上級黨組織派出專門的監察機構和人員，運用巡視的方式對下級黨組織和黨員進行督查，并將巡視督查的結果匯報、反映給派出機構的一種下行監督制度。當前，要剖析這一制度的內涵還需要根據《條例》進一步厘清巡視的機構設置、人員配置、紀律責任、方式方法等。就機構設置而言，主要包括巡視工作領導小組（由黨的中央和省、自治區、直轄市委員會成立）、巡視辦（即巡視工作領導小組的日常辦事機構）以及巡視組。就人員配置而言，即巡視工作中方針政策以及具體實踐的監督者、執行者，嚴格按照巡視人員的基本條件（如理想信念堅定、遵守紀律、堅持原則、熟悉政策法規、身體健康）和標準原則（執行《條例》中所規定的制度）來選配巡視隊伍。就紀律責任而言，《條例》主要是通過細化巡視工作參與主體的“正面要求”“負面清單”等相關紀律性規范來確保巡視工作的權威性。就巡視方式而言，即巡視機構或人員為發揮巡視效力所采取的主要手段。目前黨內巡視制度不斷推出除常規巡視外的其他新型巡視方式，多運用專題匯報、個別談話、民主測評、召開座談會、走訪調研、專項檢查等靈活機動的方式展開巡視，并且采用“一拖X”的形式進行批量巡視，逐步提高了巡視的頻率和效果，更具有針對性和實效性。總之，從我國當前制度運行的實踐來看，黨內巡視制度主要依托新修訂的黨章、《條例》和其他的相關法規，是黨中央及省、自治區、直轄市黨委按照有關規定建立專門機構，采取靈活機動的方式對下級黨組織領導班子和成員進行監督檢查并提出意見以督促其整改的黨內監督制度。

二、新時代黨內巡視制度的功能優勢

新時代，中國共產黨巡視制度的功能定位不能簡單化，更不能泛化。若將黨內巡視制度簡單等同于黨內反腐，容易放任政治問題發生，難以達到全面從嚴治黨的要求;若認為巡視制度的內容包羅萬象、無所不有，容易忽略核心問題，使巡視利劍效果式微。黨的十九大報告指出要“深化政治巡視”[9]，更加強調突出巡視的政治功能。這是在全面從嚴治黨向縱深發展基礎上巡視功能的進一步升級，呈現出政治領導、政治監督和政治保障三大功能優勢。

（一）政治領導功能

“領導”本身作為政治性的概念和話語，其蘊含著權威性，強調政治領導不僅指向權力歸屬的唯一性，還表明領導地位的至高性。列寧曾指出，無產階級的革命政黨是“無產者的階級聯合的最高形式”[10]。同時強調“國家政權的一切政治經濟工作都由工人階級覺悟的先鋒隊共產黨領導”[11]。從根本來講，這是由黨所代表的這個階級或者最廣大人民群眾的根本利益所決定的。黨的領導的首要內容就是黨的政治領導，政治領導功能是黨內巡視制度的功能優勢之一。主要體現在：一是從制度屬性方面來講，凡黨和國家重大立場、方向、原則性問題都屬政治問題。黨內“巡視”在定位上主要是政治巡視而非業務巡視[12]，內容涉及檢視黨的領導弱化與否、黨的建設缺失與否、意識形態責任制落實與否等政治問題;在運行程序上是由黨章黨規授權的自上而下的黨內監督制度，表現出鮮明的政治屬性，意味著要“旗幟鮮明講政治”;在體制機制上是在黨委的統一領導下開展工作，具有健全的組織架構，能夠有效保證巡視的組織協調能力;在制度設計上具有鮮明的問題導向，旨在通過政治理性有效遏制權力的任性行使，進而實現黨肌體的健康。“巡視的權威來源于黨中央”[13]，黨的十八大至今，從我國巡視監督運行的實踐來看，黨內巡視制度在政治領導上的方向目標是實現“全國一盤棋”，即全國上下一體遵從中央的政令;中央表現出應有的權威性和合法性，當然，這種權威性的維系有賴于法治理念與相關體制機制，其政令的有效暢通還需要中央對地方巡視和監督的條件支撐。與此同時，突出強調巡視的政治站位，注重監督檢查核心領導干部作用的發揮以及路線、方針、政策和決議、決定等的貫徹落實，確保通過制度震懾督促其依法依規用權。正如王岐山同志在十八屆中央第十二輪巡視工作動員會議上強調：“善于從政治上發現問題，推動巡視工作向縱深發展。”[14]十九屆中央首輪巡視反饋意見中對“花架子”“走過場”“數字腐敗”等熱點問題的揭示，充分彰顯了中國共產黨鮮明的政治勇氣和政治擔當，也是政治領導功能的有力證明。二是從制度的運行方面來講，開展巡視工作就是從政治高度出發，對被巡視對象進行全方位的政治透視，其邏輯起點是發現問題（“把脈問診”），即利用合法和有效的渠道廣泛搜集有價值的問題線索，及時“查找”巡視對象在政治、作風、紀律等方面存在的病癥和偏差，列出問題清單（包括由來已久的存量問題、新增的問題），關鍵環節是分析研判，即巡視機構經過分析將發現的問題線索反饋和移交給被巡視對象，落腳點在于解決問題（“對癥治療”），即向被巡視對象提出富有建設性的意見，限期糾偏整改。總之，黨內巡視制度的貫徹落實與健全完善，既能使黨中央及時了解、掌握地方黨組織及黨員干部的思想狀況，使其堅持正確的政治立場，也有利于強化黨的領導核心地位，整合黨內力量，深化政治認同，有效維護黨內的團結和統一，營造良好政治氛圍。

（二）政治監督功能

“巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監督的重要形式”[1]107。中國共產黨“政治巡視”的職能定位和“黨內監督”的制度安排決定了這一制度鮮明的政治監督屬性，政治監督功能可謂是巡視制度重要的功能優勢，是執政黨增強自我適應性的一項重要能力。匈牙利學者瑪利亞·喬納蒂通過對三種模式變型的三個政黨-國家的三種發展道路進行對比后發現，相同體制下各個國家的發展戰略因受各自國家權力結構的影響而不同，中國正是在漸進式增長的改革過程中加強了對權力運行的配置和監督，探索走出了一條符合中國特色的發展道路[15]。新時代，黨內巡視制度正處在由治標為主向標本兼治的質量并行階段，巡視制度作為加強黨內政治監督的一項重要舉措，不受其他機關或個人的直接干涉，旨在通過發揮巡視利劍的威力和作用，不斷鏟除一切損害黨的先進性和純潔性的腐敗毒瘤，鞏固和加強黨的領導，增強黨內監督實效。

一是深入考察黨的建設各項問題，嚴格規范黨內政治生活。在世情國情黨情紛繁復雜的時代背景下，弱化黨的領導、損害黨的先進性和純潔性等因素日益增多，巡視監督開始注重從政治上和大局上查找被巡視對象在堅持黨的全面領導、貫徹落實黨中央重大決策部署、學習領會重要講話精神尤其是本地區本部門相關指示精神存在的差距;與此同時，政治巡視還圍繞堅持黨的民主集中制、組織生活制度、基層黨組織建設、選人用人制度等方面開展監督，將“兩個維護”落到實處，充分發揮其“顯微鏡”“探照燈”的作用，對力求維護黨中央的權威和集中統一領導及嚴格規范黨內政治生活、純潔黨風政風起到重要的推動作用，也對有效掌握被巡視對象的政治狀況提供重要參考。

二是將監督矛頭對準部分區域性、系統性腐敗難題，純潔凈化黨內政治生態。從中國共產黨長期執政的實踐來看，黨內政治生態總體向好，但部分地區、單位和個人還存在一些歪風邪氣，如十九屆中央首輪巡視的反饋意見中涉及遼寧、黑龍江、河北、湖南等省份存在政治生態不夠健康的問題，再次給黨內治理敲響警鐘。在腐敗問題上，巡視監督秉持零容忍的態度，巡視組按照干部管理權限和監督執紀“四種形態”對巡視期間或者巡視后的違法亂紀問題進行分類移交，在遏制腐敗增量、減少腐敗存量、重構政治生態方面發揮了重要作用，切實實現黨內監督無禁區，逐漸消除了黨內政治隱患。當然，反腐行動的終點在于“腐敗癥候（symptoms）”，其必經漫長的制度變遷周期，需要巡視組在源頭上消除腐敗的生成條件、過程中壓縮權力尋租空間，結果上斬斷腐敗利益鏈條。此外，良好的政治生態必定是內外部環境協同合作的有機統一。在政治生態內圈，按照黨中央的要求，巡視監督緊盯“關鍵少數”，調查摸排其履職情況、政治擔當情況，仔細查找政治紀律和政治規矩的執行狀況，深入了解所管轄范圍內的腐敗蔓延勢頭的遏制情況及其區域性、系統性腐敗風險的存在情況等;在政治生態外圈，巡視監督還將矛頭直指軍隊、高校、企業等重點單位、領域和行業的黨組，一定程度上能夠切斷權力尋租和利益置換的鏈條，倒逼黨內政治生態的不斷優化。

（三）政治保障功能

對于政權系統而言，得到政治保障是擁有政治合法性的基礎，這種政治合法性是基于黨群關系和諧基礎上政府所實施統治的正當性。作為世界第一大執政黨，中國共產黨黨組織的穩定關乎國家政局的穩定與發展。黨內巡視制度除了具有政治領導、政治監督的功能優勢外還發揮著預防和溝通相結合的政治保障功能。

所謂“預防”即在事發之前通過采取相應的手段來延緩或阻止事情的發生，其重要特征在于發現問題，防微杜漸。在發現問題方面，黨的十八大以來，黨內巡視制度更加聚焦，著重強調黨組織、黨員干部是否存在違反“四風問題”和“六大紀律”，著力發現其是否存在“團團伙伙、拉幫結派”等違反政治紀律和政治規矩的現象，不斷增強巡視在發現問題方面的能力。黨的十九大報告突出巡視工作的問題導向，緊緊圍繞“四個著力”對重點領域、事件和任務進行巡視，不斷明晰巡視工作的職責和定位。在預防腐敗方面，當前，隨著黨內巡視工作的全面推進，將反腐工作的重心不斷從懲治推向預防，注重從事后監督轉向事前和過程監管，將黨內腐敗的傾向和苗頭盡早扼殺在萌芽狀態;為了進一步保證權力在制度管轄和監督范圍內行使，巡視工作還將巡視機構本身囊括進巡視范圍內，大大預防了巡視隊伍的腐敗滋生，彰顯了黨組織的先進性和純潔性。

在避免人情干擾方面，新修訂的《條例》賦予了專門巡視機構更大的獨立行使監督權力的職權，有效預防了上下級間因人情關系而難以展開巡視工作的難題;對巡視組組長的選任采取了“一次授權”的方式，有效避免其通過人為因素對權力運行的干擾;巡視的領域、對象、方式隨時會受巡視任務的開展而發生變化，利于巡視成果的有效轉化，保證黨內巡視工作的獨立性、專業性、公正性、權威性。

所謂“溝通”是人與人抑或人與群體間思想感情的傳遞與反饋過程。溝通功能是巡視監督功能的延伸和外化，是保持央地關系、黨群關系和諧的橋梁和紐帶。在加強央地溝通方面，主要表現在上情下達和下情上達兩方面。在巡視工作開展過程中，巡視機構作為上級黨組織的派遣機構和進行政治審查的“千里眼”，可以將中央的政令、文件快速下達給地方黨組織和成員，確保他們掌握黨的路線方針政策，避免因對政策的誤讀而產生錯誤的舉動。與此同時，巡視機構在巡視工作結束后能夠實時向黨中央匯報地方黨組織存在的各種問題，再將上級黨委的整改意見及時反饋給被巡視地區，有針對性地列出問題清單并督促其盡快整改。在加強黨群溝通方面，作為維系黨群關系的有效舉措，黨內巡視制度的溝通功能除了單向傳達黨中央的思想意識、方針政策外，還能夠及時反饋人民群眾較為關心的熱點問題，適時掌握人民群眾的需求，巡視過程中還注重加強與社會公眾間的溝通，準確獲取公眾的公共服務信息。這既深化了巡視的政治意義，又有力維護了黨的執政基礎。

三、新時代黨內巡視制度優勢的效能轉化

制度的效能在于真用。錢穆先生曾就我國政治制度演繹的傳統作出分析，他指出：“中國的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一個制度出了毛病，再訂一個制度來防制它，于是有些卻變成了病上加病。”[16]有鑒于此，警惕“錢穆制度陷阱”不僅要看各項制度設計的合理規范性、整體協同性，還要看制度效果的科學適用性。進入新時代，黨內巡視制度在總體上已形成相對完備的制度框架及運行體系，在實踐中巡視利劍的震懾效果也較為突出。當前，為更好地發揮黨內巡視制度系統施治、標本兼治的功能優勢，進而不斷推動巡視成果得到有效、充分轉化，需要繼續以堅持和加強黨的全面領導為核心，以筑牢巡視巡察立體監督網為保障，以促進巡視隊伍的組織優化為關鍵，以推動巡視工作的方法創新為基礎。

（一）核心：堅持和加強黨的全面領導

黨的十九屆六中全會明確將“堅持黨的領導”置于中國共產黨百年奮斗歷程十大歷史經驗之首。正如習近平總書記所強調“治理好我們這個世界上最大的政黨和人口最多的國家，必須堅持黨的全面領導特別是黨中央集中統一領導，堅持民主集中制，確保黨始終總攬全局、協調各方”[2]。可以說，中國共產黨領導的全面性和執政的長期性要求其不斷提升領導能力和改進領導方式，堅持和加強黨的全面領導是中國特色社會主義制度的顯著優勢。效能本身是內含方向性的，推進黨內巡視制度優勢不斷向治理效能轉化，必然要在著眼于世界政治，立足于中國國情的基礎上，把握政治方向，站穩政治立場，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導作用，不斷推動巡視工作向縱深發展。

第一，堅持和加強黨的政治領導。其根本的任務和要求是始終堅持中國共產黨治國理政和管黨治黨的原則，堅決維護黨中央的權威和集中統一領導，鞏固和提高黨的政治領導力，遵守黨章黨規，嚴明黨的紀律，貫徹執行黨的路線、方針、政策和各項決策部署，將增強“四個意識”、堅定“四個自信”及做到“兩個維護”融入黨內各項制度中，不斷強化各級黨委的主體責任，明晰巡視領導班子的職責定位，確保黨內巡視制度在符合黨規國法的前提下執行快速有效;深化政治巡視，要精準定位、著力探尋黨內政治性強、涉及面廣的深層次問題，將其置于堅持黨的領導，鞏固黨的執政地位的高度加以理解;將人民群眾的利益、要求和實踐作為制度優劣及效能轉化程度的最終評判標準，有效激發廣大群眾參與黨內巡視的積極性和主動性，求教于民、群策群力，確保黨的執政基礎厚植于心。

第二，堅持和加強黨的思想領導。我國曾是一個擁有兩千多年歷史的封建社會國家，“貪圖享樂”“升官發財”等封建官僚階級腐朽思想一時在少數意志薄弱者頭腦中難以清除。為了避免封建剝削階級、舊社會衙門不良作風的影響，蕩滌和清除黨內政治生態中的不正之風和頑瘴痼疾，必須將堅定理想信念，加強黨性修養作為開展黨內政治生活的首要任務[17]，高度重視用馬克思主義理論凝心聚魂，努力增強巡視干部的黨章黨規黨紀意識，不斷強化共產黨員的思想自覺;通過開展宣傳教育自覺厘清黨內巡視制度的政治定位，純潔黨員思想，培育良好的工作作風。

第三，堅持和加強黨的組織領導。通過建立常態化的選拔、任用、考核、培育及淘汰機制來選優配強黨內巡視隊伍，保障巡視隊伍建設的科學性和創新性;充分發揮黨的領導的組織優勢，增強黨的領導意識，切實提高黨員個體的政治覺悟，形成“黨是領導一切的”政治共識。與此同時，通過建立巡視公開機制、落實巡視經費機制、完善民意表達機制來進一步實現制度體系建設的常態化、順暢化、民主化;通過建立獨立的巡視專員機制、巡視工作人員保障機制以及事后責任追查機制來確保制度體系建設的專業性、客觀性、權威性，有力推動巡視工作高質量發展。

（二）保障：筑牢巡視巡察立體監督網

“構建巡視巡察上下聯動格局”[2]是健全完善黨和國家權力監督體系的關鍵之舉，也是實現黨內監督全覆蓋的必然選擇，能夠為黨內巡視工作高效且有條不紊地開展提供基本保障。為了將巡視巡察觸角向縱深發展延伸，亟待化解制度運行中的現實梗阻，多措并舉提高監督的整體效能。

其一，加強頂層設計，健全巡視巡察領導體制。要認真領會黨中央巡視工作的精神，提高黨內巡視巡察的政治站位，以中央巡視為主導，帶動、引領地方巡察的發展，形成黨中央統一領導，省委巡視工作領導小組具體領導，市縣黨委及巡察領導小組分級負責的制度化規范化領導體制。在巡視巡察工作開展前，擬定、安排好工作計劃，并就可能出現的突發狀況做好應急預案;在工作開展過程中，堅持問題導向，落實責任傳導，及時與上級黨組織做好銜接溝通，強化統籌;完善組織考核制度，建立巡視巡察人才流動機制和考核評估機制，探索構建二者耦合的體制機制。

其二，推進上下聯動，完善巡視巡察工作機制。一是推動巡視巡察工作一體謀劃。依據多層次分工需要，各級巡視巡察機構要加強與其他部門間的協調與溝通，一體謀劃包括黨章、黨內監督條例、巡視工作條例等的制定與修改;一體謀劃黨內監督與黨外監督制度的互動協作，形成多環節、多樣化的統一體。二是推動巡視巡察任務一體部署。加強巡視巡察的任務指導，形成三方主體責任分工：中央在加強頂層設計基礎上統籌協調巡視巡察兩方面的工作，省、自治區、直轄市黨委及巡視領導小組可結合本地區實際情況安排部署地方巡視巡察工作，市縣黨委及巡察組需根據上級黨組織巡視做到無縫對接、同步開展。三是推動巡視巡察力量一體調配。由于各領域、各行業的巡視巡察對象不同，需要組建專業的人才培訓基地，建立科學合理的人員信息數據庫，優化配置專業的巡視巡察人才，以供巡視巡察小組間的一體使用。四是推動巡視巡察成效一體化運用。將巡視巡察的理論成果與實踐成果進行綜合性分析和一體化研判，對需要落實整改和持續深化整改的重點領域、重點事項等信息資料進行匯總整合，以期推動巡視巡察成果的聯動共享，達到以點帶面、面線結合的效果。

其三，注重效能整合，強化巡視巡察組織保障。黨內巡視工作的全面推進既需要依托黨組織，發揮各級黨組織的自身優勢，還需要借助外力提升效能。一是以中央為主導，以省級為樞紐，以市縣為根基，構建定期約談和匯報的制度，推進巡視巡察縱向整合。中央關于巡視巡察的決策部署需要通過省級巡視將其傳達、貫徹到市縣巡察層面，在此基礎上省級巡視還需要將黨的路線方針政策細化落實到基層，市縣巡察組的工作方式可具體參照省級巡視組來開展實施。二是巡視巡察機構可根據任務需要與紀檢、信訪、審計等部門做好協調溝通，推進橫向合作。各級黨委要承擔主體責任，包括對巡視巡察工作的統籌協調、計劃實施、方案選擇、人員配備、教育培訓等。紀檢監察部門要承擔監督責任，包括巡視組長的任命、巡視巡察小組的派遣入駐、巡視報告的撰寫、巡視整改落實的考核問責等。此外，信訪部門可通過建立信訪件聯合辦理機制，審計部門可通過建立問題通報、移交處理機制等，以推動多元協同，增強監督效能。

（三）關鍵：促進巡視隊伍的組織優化

“為政之要，唯在得人”[18]，作為“關鍵少數”，巡視干部引領作用的發揮關系到政黨治理現代化的水平和效能。建設一支高政治素養與高專業技能的巡視隊伍是黨在長期建設中形成的寶貴經驗，也是推進黨內巡視制度高效運行的重要保障。當前，黨內巡視工作的開展需繼續推進巡視隊伍的組織優化。

第一，嚴把“入口關”和“出口關”，做好巡視人員的選用考核。關于“入口關”方面，巡視機構可通過采取單位推薦、組織選調、公開選拔、競爭上崗等方式選配人員。單位推薦是由單位根據巡視任務需要推薦巡視人員的方式;組織選調即干部人事部門通過相應程序直接任命巡視人員的方式;公開選拔即人事部門在黨組織和機關領導下，面向社會組織實施公開招考和選拔人員的方式;競爭上崗即同級紀委或組織部門通過公平公開競爭的方式，在本單位或系統內部選拔巡視組（廳）局級正職以下任職人選的方式。此外，還可充分發揮相關高校和學術機構的作用，通過吸收部分高校黨建專家學者對巡視工作的意見來選用巡視人員。關于“出口關”方面，要嚴把巡視人員退出機制，做好巡視工作人員的監督考核。如適時提拔態度端正、嚴格執紀和公道正派者，及時清退態度不端、違法亂紀和腐化變質者。

第二，突出政治素養和專業技能，組編巡視巡察一體化人才數據庫。建設一支立場堅定、業務精煉且紀律嚴明的高素質人才隊伍是深入推進巡視工作的關鍵，這就內在地要求中央與各省、自治區、直轄市出臺符合不同層級、不同部門需要的人才素養標準體系，常態化、制度化開展巡視干部的學習教育，積極引導其加強政治理論學習，嚴格遵守政治紀律與政治規矩，不斷提高政治素養與鑒別是非能力，增強責任意識，加強自身作風建設，堅決杜絕不作為、亂作為等懶政怠政現象的發生;要鼓勵其加強專業理論的研討學習，有計劃地參加專業培訓，建立包括紀檢監察、財經稅收、檔案信息、組織人事、調查研究等各類專業人才和具備豐富經驗的實務人才信息庫，著重將政治素質高、專業技術強的業務骨干作為巡視人才信息庫的重點人選，不斷優化人才隊伍資源，有效破解“本領恐慌”的難題。

第三，堅持任務導向，健全組織管理制度。當前，由于黨內巡視工作實施“一次一授權”和“三個不固定”，這就決定了在堅持任務導向的基礎上要不斷健全巡視組織管理制度。如關于巡視工作專項任務，巡視機構要根據人才擅長領域靈活配置巡視力量;關于巡視工作重點任務，則要重點編派業務骨干處理完成。與此同時，巡視組要建立組務會制度，認真落實好組長負責制、人員培訓上崗制、人員輪崗交流制、人員表彰獎勵制及其責任追究制度，做好巡視人才培養的上下聯動，確保巡視組織管理制度嚴在日常、落到實處，高效保障巡視任務的完成。

（四）基礎：推動巡視工作的方法創新

新時代黨內巡視制度所形成的良好格局，促使我們黨繼續保持強大的定力，堅決做到不放松尺度、不縮減力度，積極探索具有創新性、針對性和靈活性的巡視工作方式方法，以期適應巡視任務發展的需要，發揮最大效能。

首先，將“明察”與“暗訪”結合起來，提升發現問題的效率。此前，我們黨巡視工作的開展主要是以明察為主，正式巡視的準備工作是由黨中央牽頭進行，為了避免因巡視被提前告知給被巡視對象而增加工作難度，確保巡視信息的真實可靠，則需要在現有常規方法的基礎上，將“明察”與“暗訪”結合起來，即經過黨中央授權后的巡視人員應定期考察被巡視地區，不斷加強與紀檢監察、反貪、信訪等部門單位的協作交流，也可通過不定期的巡視、多小組配合巡視、“下沉一級”巡視、多次巡視等方式，去暗訪調查與被巡視地區相關的單位、部門、個人，深入挖掘有關問題線索，依法依規查處相關問題責任人，在不干擾被巡視對象正常工作的前提下，有力激發巡視利劍的效能。

其次，將“點穴式”“巡查式”“回訪式”結合起來，突出專人專項巡視。當前，實現巡視范圍的全覆蓋需要巡視組在開展巡視工作時以問題為導向，突出重點，圍繞重要領域、重點對象和關鍵環節進行“點穴式”“巡查式”“回訪式”的巡視。“點穴式”即對反映強烈、突出的問題進行巡視;“巡查式”即根據巡視全覆蓋的要求，進行巡行檢查，排查那些較隱蔽、易忽視的巡視難題;“回訪式”即對已經完成巡視的單位進行“回馬槍”式的檢查，以期發現新問題，監督整改成效。突出專人專項巡視旨在把握巡視工作的重點，對存在問題的單位或個人、專項事件進行監督，節約巡視成本。關于單位或個人巡視，要對處于權力運行關鍵環節且擁有決策權的地方領導干部特別是“一把手”進行重點巡視，對權力相對集中、易滋生腐敗現象的單位、部門進行重點監督;關于專項巡視一般多指中央專項巡視，要求對同一時期國家有關重大決策實施、干部任免、項目投資情況進行專項巡視，嚴格關注地方各級領導班子落實“三重一大”情況。如要加強對國有企業的政治巡視，著力監督國企黨建成效;加強對國企金融領域的審計，確保重大資金流動有跡可循;加強對高校在思想政治宣傳和意識形態傳播方面的巡視等。

最后，將“網絡媒體”與“人民群眾”結合起來，貫徹黨的群眾路線，提升巡視震懾力。黨內巡視制度最大效能的發揮不僅要利用好傳統的互動渠道，還需要借助網絡媒體和人民群眾的力量拓寬新型互動渠道。如利用網絡媒體的技術優勢將黨內單一文字以圖片、影像、符號等一體化形態實時推送給巡視人員，快速追蹤其思想動態;利用大數據分析平臺的優勢，用好巡視信息監督管理系統和智能化巡視操作系統，加強對黨內輿情的客觀研判，實現對各項違法亂紀問題的全方位、立體式圍剿。“我們黨來自人民、植根人民、服務人民，一旦脫離群眾就會失去生命力”[2]，基于此，為避免巡視結果失真、杜絕權力腐化，還需建立正式而順暢的民眾參與平臺，充分發揮人民群眾在巡視工作中的主體作用，廣泛聽取群眾觀點，鼓勵其合理參與到黨內監督中來;需要在鼓勵群眾實名舉報的基礎上保障其人身安全，通過建立完善的證人保護制度和回訪制度，讓人民群眾勇于檢舉揭發、敢說真話等，進一步提升巡視震懾力。

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（責任編輯：易曉艷）