鄉村振興背景下縣域治理的實踐困境與對策分析
——基于實施農村飲水安全工程項目的考察

夏 冬

(武漢大學 社會學院，武漢 430072)

一、問題的提出

我國“十四五”規劃提出全面推進鄉村振興，實施鄉村建設行動，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，健全城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護機制，進一步提升農村基礎設施和公共服務水平。鄉村振興背景下，國家的資源轉移力度加大，對基層治理能力提出了更高的要求。農村飲水安全工程是重要的民生工程，是鄉村建設的主要目標之一，也是國家項目資源輸入的重要內容。

關于鄉村建設的一個重要研究視角是項目制。稅費改革后，國家資源大量下鄉，項目制成為主要的自上而下資金配置渠道與機制(1)周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》2015年第2期。。從國家治理視角來看，項目制成為新的國家治理體制，形成中央與地方政府之間的分級治理機制(2)渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。，其中財政資金的專項化特征增強了中央到地方的職能部門力量，但也產生與項目運作目標相悖的后果(3)周飛舟：《財政資金的專項化及其問題 兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期。；從基層治理視角來看，基層通過借力、拓展關聯等策略將事本邏輯的項目轉化為村莊發展的機會(4)應小麗：《“項目進村”中村莊自主性的擴展與借力效應——基于浙江J村的考察》，《浙江社會科學》2013年第10期。。大量項目下鄉現象表明，基層組織具有較強的自利性和能動性，其背后蘊含的制度前提是項目作為不確定和偶然性的體制資源是“選擇性供給”(5)曹海林、俞輝：《“項目進村”鄉鎮政府選擇性供給的后果及其矯正》，《中國行政管理》2018年第3期。。

有研究指出，在項目資源下鄉的基層實踐中發生了一些變化，即項目資源正在從“政策紅利”變為“政策負擔”。一方面，基層組織對資源下鄉的態度發生了改變，即從積極搶項目到消極接受項目的轉變；另一方面，資源下鄉并沒有降低鄉村建設的難度和建設成本，反而增加了基層治理的負擔。這源于隨著自上而下的資金規模擴大，項目管理成為地方政府的主要治理體制(6)渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。。已有關于項目制的研究為本文提供了基本的研究框架。項目制成為資源下鄉供給公共品的主要方式，也成為基層治理體制的一部分。隨著基層治理日益規范化，基層治理日益成為國家治理的一部分，反映國家治理的意志。從對項目制實踐的研究來看，針對鄉村兩級基層組織的治理困境較多，對縣級政權組織面臨的治理困境研究較少。在自上而下的項目制實踐中，越來越多的項目由縣級政權組織實施，鄉村兩級在縣域實施項目中處于配合地位，縣級政權承擔了非常大的壓力。僅僅研究項目制及項目制條件下的鄉村，已經不能揭示項目制下的基層治理困境。基于此，本文通過對一個縣域實施農村飲水安全工程項目的考察，研究鄉村振興背景下鄉村建設的縣域治理困境。縣域治理是對縣域公共事務的治理，縣級政府部門是縣域治理最主要的主體(7)楊華：《縣域治理中的黨政體制：結構與功能》，《政治學研究》2018年第5期。。中央出臺的大多數政策，通過分級負責制將責任層層壓實到地方和基層，縣級政府部門處于政策執行的最后一個環節，承擔著政策執行和轉換的重要責任(8)仇葉：《縣級政策轉換與有效治理——對中國公共政策過程的反思》，《經濟社會體制比較》2021年第3期。。因此，縣域構成綜合的完整的治理場域，項目資源下鄉不僅僅具有項目制實踐的邏輯，還是縣域治理目標達成的過程。縣一級需要對中央和省負責，并接受上級部門監督，同時也需要統籌縣域內鄉村兩級基層組織，再分解和落實項目任務。縣域治理是國家政權體系中最為完整的基層結構，“處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。”(9)習近平：《習近平談治國理政》(第二卷)，北京：外文出版社，2017年，第140頁。另外，資源下鄉過程中，學界關于農村飲水的研究多出于公共衛生、工程管理和制度建設等視角，治理視域下的研究相對較少(10)陳敏：《農村飲水有效供給的結構性矛盾與制度創新》，《探索》2020年第4期。(11)李伯華、劉傳明、曾菊新：《基于公共物品理論的農村飲水安全問題研究——以江漢平原為例》，《農業經濟問題》2007年第4期。；而基于實地調研，本文發現農村飲水安全工程項目存在的主要問題更多地存在于地方政府的治理體制方面。

二、飲水安全工程項目及民生性質

長期以來，農村飲水作為一項農民自我組織供給的生活資源，國家政策關注不足。隨著農業稅費制度改革，國家提出以工哺農、城鄉統籌的發展決策，農村飲水安全的責任逐漸由國家來承擔。在進一步脫貧攻堅和鄉村振興的發展背景下，農村飲水中的國家與農民的關系轉型基本上形成，國家承擔著民生工程的重大治理責任。經過“十一五”規劃以來的三個“五年規劃”的發展，全國農村自來水普及率達81%，我國農村飲水安全工作取得重大成就。

(一)個案縣基本情況

本次調研資料來源于中部Y縣，總人口107萬，其中農村人口89萬，縣域境內主要是丘陵山區地形。2019年經過國檢，正式從國家貧困縣脫貧出列。在國家大力保障農村飲水安全政策下，Y縣農村飲水供給經歷了從村級自給自足到國家供給的轉型。農村飲水安全工程包括兩個部分：建設和運營。在工程建設資金投入方面，中央和省級政府是責任主體，縣級政府配套較少。2005年到2018年，Y縣共完成農村飲水安全工程建設總投資2.6億元，其中中央資金2.2億元，省級配套資金0.4億元。截至2020年5月，Y縣接入自來水的農戶比例達到80%，基本解決了農村飲水安全問題。

在工程運營上，根據飲水工程的資產所有權和經營主體類型，主要有三種經營模式：一是公建私營的飲水工程。由于飲水工程資產所有權屬于國家，公建私營模式是私人承包后按照自負盈虧的方式經營。公建私營模式是縣域所有水廠中采用比例最高的供水模式，所占比例近70%。鎮政府引進市場主體，按照合同約定將水廠發包，承包者自負盈虧。Y縣目前運營情況較好的黃口水廠即采用該模式。黃口水廠由國家于2011年投資2000萬元建設，承包給私人團隊經營后，每年的利潤率約10%—20%。二是私建私營的飲水工程。這種經營模式是通過引進市場經營主體來承擔水廠的運營責任，并實行自負盈虧經營方式，其特殊點在于經營者同時作為完全的資產私有者出現。由于飲水工程建設成本高，私建私營模式比較少。全縣只有一個水廠采用這種經營模式，即2009年Y縣某鎮招商引資建設的安康水廠，該水廠投入1000多萬元資金，但是目前只能勉強維持運轉。三是公建公營的飲水工程。公建公營模式是在飲水安全工程經營主體缺位，或者市場主體經營失敗的情況下，由政府或者村集體暫時代管的模式。政府(集體)作為公共服務的責任主體，承擔飲水安全任務最后的兜底責任。王英水廠是其中較為典型的例子，該水廠連年虧損，目前由城建站干部代管，虧損部分由政府補貼，此類水廠的比例達到30%。此外，許多小微飲水工程目前由村集體委托給村干部或者村民代表管理。

表1 Y縣規模以上飲水工程的運營情況

(二)飲水安全工程的民生性質

民生工程是政府為保障公民基本權利、提高生活水平、重點關心弱勢群體而采取的一系列積極政策舉措。同時，民生工程建設也是現階段各級政府加強社會建設的重要手段(12)宋蓓：《社會建設視角下的民生工程——試論民生工程的長效機制》，《江西社會科學》2011年第7期。。其中，農村飲水安全工程是國家為改善民生的一項重要部署，也是鄉村建設的重要內容。

自2004 年以來，幾乎每年中央一號文件和政府工作報告中都要專門部署農村飲水工作，以保障農民的飲水安全。飲水資源是農民生活所必需的生存資源，是不可或缺的生活資料，安全便捷的飲水供給是關系億萬農民的重大民生工程。一方面，飲水資源是民生保障物品，國家不允許私人壟斷，工程對任何人不具有排他性，其供給價格由政府統一管制，目的就是為了保證每一個人都負擔得起，其結果就是農村水價較為低廉，在付費的基礎上所有人都能平等地得到飲水資源；另一方面，自然資源的綜合性與整體性決定了其開發、利用、保護過程具有極強的“外部性”(13)李勝蘭、王維平：《我國自然資源行政管理體制需要改革》，《中國行政管理》1998年第8期。，包括飲水安全工程的建設和管理責任的落實、水性地方病的防治、水源地保護等。這種外部性的存在使得自然資源的價值很難在價格機制中得到體現(14)陳秋紅：《自然資源可持續管理的制度選擇——理論與實踐述評》，《中國農村觀察》2008年第6期。。因此，農村飲水作為農村民生性的基礎公共品，國家通過資源輸入自上而下供給，尤其是在精準扶貧和鄉村振興背景下，農村飲水安全被作為“兩不愁三保障”的重點內容。

民生工程中的政府責任體現了中國特色社會主義制度的優越性。與飲水安全工程項目一樣，在脫貧攻堅和鄉村振興戰略中，農村道路、農田水利、人居環境整治、危房改造都具有強烈的民生屬性。作為農村社會的公共基礎設施，這類民生工程具有三個特點：一是項目化的國家資金投入。國家承擔了民生工程的大部分建設成本，地方配套比例較少，降低了農村民生服務供給的經濟成本。二是政府高度介入性。由于是重大民生工程，國家在資金投入的過程中配套有相應的自上而下的監督管理制度，以確保民生工程目標的有效實現，賦予了民生工程強烈的政治屬性。三是較強的實踐性。這類民生工程需要與分散農戶打交道，也需要結合地方社會的差異性條件而實施，因此無法制定標準化的執行標準，需要基層政府在執行過程中因地制宜靈活轉換，尤其是在保障工程運營過程中，基層政府負有建設民生工程長效運轉機制的責任，以避免出現工程建設完成后民生目標無法達成的問題。

三、飲水工程項目實施的治理體系

在中國層級化的政策體系中，中央出臺的公共政策，必須經過層級化的科層體系才能落地到地方場域。政策下沉到縣一級，縣級政府需要針對政策目標、手段和資源配置進行再規劃(15)仇葉：《縣級政策轉換與有效治理——對中國公共政策過程的反思》，《經濟社會體制比較》2021年第3期。。在實施農村飲水安全工程的政策執行過程中，中央和省政府為項目配套了財政資源和技術支持，地方政府將農村飲水安全工作納入發展規劃，將任務指標逐級分解到基層，并按照指標化體系對基層政府部門進行考核。在這個過程中，縣級政府(主要是水利部門)面臨著多重、復雜的治理困境。農村飲水安全項目的建設依靠巨額的投資及行政壓力可以完成，而項目的經營、管理則給地方政府帶來了巨大的挑戰。相對于農田水利、江河防汛等傳統的治理事務，飲水安全工程的日常經營管理成為水利部門治理的主要難點。

(一)縣級政府：分解指標與配置資源

在實施過程中，飲水工程資金主要以中央和省市為主，縣級政府部門主要負責工程規劃、資金管理和監督考核，業務主管部門是水利局，具體責任科室是飲水辦。在縣域內部，由于各鄉村的實際情況差異較大，縣級部門需要因地制宜實現政策落地過程中的有效轉換，然后將政策目標分解并下沉到鄉村兩級。一是分解指標。省政府對縣的要求是農村安全飲水要“一戶不落”，同時針對飲水工程進行鞏固提升，以確保實現基本覆蓋。根據供水規模、水廠水源、供水條件、管理水平等因素綜合考慮，縣政府需要完成多項目標任務，包括對口精準扶貧攻堅指標任務、配備水質檢測化驗室、信息化鞏固提升、改造聯網合并水廠等。二是完成常規業務工作。行政科室飲水辦需要做好水質監測、污染治理、水廠監管、群眾訴求回應等工作。在這個過程中，縣級政府部門為下級政府和供水單位提供業務指導和技術服務工作。三是向鄉鎮政府發包任務并實施考核。縣級政府向鄉鎮發包的主要任務是負責引入水廠經營主體，把飲水工程運轉起來，并規定以政府或村組作為主導，其余各方都有權利和義務就水廠日常運行出現的問題進行監督，向水廠的管理主體以及政府或村組進行投訴，以確保水廠穩定運行。該項工作納入政府績效考核內容。

(二)鄉鎮政府：落實經營主體

根據Y縣制定的農村飲水分級管理負責制，縣與鎮、鎮與村層層簽訂責任書，將任務和責任落實到具體單位和責任人。飲水工程建設完成后，縣級部門將其移交給鄉鎮政府或者村級組織，目標是完成既定的供水指標任務。就此而言，鄉鎮這個末端基層政權是打通最后一公里、向農戶供應安全飲用水的重要主體。一是落實水廠經營主體。由于農村飲水工程規模不一，且較為分散，政府無法通過統一管理和資金投入來保障水廠的穩定運營，需要基層政府落實水廠經營主體。鄉鎮政府比較青睞“公建私營”這種模式，即將所有權為國有的水廠通過市場發包的形式交給市場經營主體，以規范的合同約束雙方的權利義務。由于水廠經營無法盈利甚至虧損導致承包經營主體積極性不高，難以找到優質的經營團隊這一問題成為農村飲水供給的梗阻點。二是協調與監督。農村飲水工程是政府主導的，鄉鎮政府還需要協調水廠與農戶之間的矛盾以及監督水廠的不合規經營行為，如亂收費、停止供水等。

(三)村級組織：協調服務

村級組織在實施飲水安全工程過程中，是直面群眾需求的責任主體。飲水入戶是農村飲水安全工程對接農戶需求的最后一個環節，村級組織需要發揮協調服務的職責。一是管材質量較差引起群眾不滿的，需要做協調工作。二是日常監督。村級組織需要在日常生活中監督飲水基礎設施的使用情況，及時發現因自然災害、車輛通行、農民挖地等造成的管道破損問題。三是協助收取水費。接入管網需要農戶支付一部分開戶費，但卻面臨農戶交費困難的局面。一方面，有的農戶因為長期以來習慣于使用井水或者山泉水，不愿意接入管網；另一方面，部分農戶認為飲水本來就是來源于自己祖祖輩輩吃的水庫，甚至認為是“天上掉下的”，因而不愿意交水費。村干部需要對其進行動員和宣傳，甚至利用人情、面子等方式做通群眾的工作。四是及時溝通信息。水廠在運營過程中會遇到自然和人為原因導致的暫停供水情況，類似的情況水廠難以直接與一家一戶對接信息，村級組織和村干部就可以直接與農戶溝通，由此減少矛盾的產生。五是按照地方性章程，一些單村飲水安全工程，在水利部門和鎮政府的指導下，由工程受益范圍內的村民委員會或村民小組負責管理。因此，長期經營不善和缺乏盈利空間的單村水廠往往由鄉鎮干部、村干部或者村民代表代為管理。村級組織對這個過程要擔負公共職責。

(四)水廠經營主體：飲水生產與供給

水廠是安全飲水的直接生產主體。這里的水廠泛指各類規模的集中供水和分散供水工程運營主體，其職能在于向個體農戶供給維持農民生活所必需的有安全保障的飲用水。由于農村飲水安全工程具有保障民生的公共品屬性，那么水資源經營就不能是純市場行為，不能以追求超額利潤為目標。因此，在合理的利潤空間內，水廠的經營活動只能是一種準市場行為。一是企業化管理。以承包制為例，按照合同約定，水廠需要自負盈虧。因為水價受到政府管制，水廠只能通過企業化的精細管理降低經營成本，包括控制“跑冒滴漏”等基礎設施管護問題以及員工監督和激勵問題，從而獲得一定的盈利空間。Y縣黃口水廠是經營良好且實現盈利的水廠之一。黃口水廠是國家于2011年投資2000萬元建設、由鎮政府承包給私人團隊經營的水廠。當前水廠用水戶規模有7000戶，基本實現自來水全鎮覆蓋。水廠每年生產成本約120萬元，提水電費、人員工資、消毒成本、日常維修等成本由水廠自己負擔。根據1.8元/噸的水價，以及6噸/月的基本消費，每個用戶一年大約消費200元，水廠一年收入能達到140萬元，其利潤率約10%—20%。這是運營比較良好且政府期望達到的水廠經營狀態。二是建立群眾意見回應制度。政府通過收集群眾的反饋意見，根據屬地管理責任和有關公有資產經營的合同義務，可以對水廠經營者提出整改要求。同時，水廠通過提高員工專業化水平以及管理經驗以增強回應群眾訴求的能力。作為本地市場主體，員工大部分也是本地人，因此他們與本地農民打交道具有地方性優勢，如農戶主動及時告知某處的水管破裂，能夠減少水廠損失。三是接受上級部門業務指導和監管。各水廠經營主體負責日常管理，涉及水質檢測、消毒記錄等多項指標化考核，需要接受飲水辦、衛生、環保、物價等部門的管理。這方面水廠與鄉鎮政府共同負有責任。當市場主體由于多方原因退出經營時，鄉鎮政府或村集體需要兜底飲水工程的運營，以保障飲水穩定供給。

四、項目實施中的縣域治理困境

農村飲水安全工程項目的實施是由政府主導的，且政府負有為農民提供安全飲水服務的責任。但政府的職能和服務是有邊界的，不可能包辦一切。在當前農村飲水安全工程項目實施過程中，政府面臨的困境不在于項目資源不足，而是縣域治理下飲水安全工程長效管理和可持續運營的多種困境。

(一)飲水安全工程項目經營利潤空間有限

農村飲水安全工程的基層主要責任主體是基層政府和水廠經營主體，政府是價格制定者，水廠是供給者，受益群眾是消費者。由于未形成規范的收費秩序等原因，水廠經營的利潤空間有限，使得農村飲水安全工程的長效運營機制難以建立。一是農戶用水量不大、水源條件差異大及農村人口的流出，導致農村飲水的用戶規模較小，水廠難以收回運營成本。在留守老人在村的情況下，大部分水廠的用戶規模不超過500戶，而電費、提水費、員工工資等都是固定的，水廠利潤空間受限。為了保障公共服務供給的可持續性，一部分飲水供給成為“福利水”，即農戶不交水費，政府為了保證完成政策目標，不允許市場采取停水的方式催交水費。無差別的供水服務的同時也產生了搭便車問題，如Y縣木岡水廠就面臨農戶偷水的困境。很多農民認為，“水是天上掉下來的水，水廠就是往水里加點藥，水不是私人股東的，也不是水廠的，而是國家的，是大家的”。二是分散布局下的供水規模也是限制水廠經營主體利潤空間的重要因素。與城市供水不同，受自然條件和農村居住格局影響，農村自來水廠布局分散，用水人口超過萬人就算是農村的“大”水廠。這導致用水戶數量規模很小，自來水消費規模有限，因此維持穩定飲水供給，需要較大的成本投入。大多數自來水廠只能維持運轉，盈利有限，虧損是常見的，政府或市場都需要承擔供水的成本。農村飲水工程長效運營機制需要建立在“收回成本—實現微利”的平衡秩序中，因此一定的利潤空間是必要的。

(二)經營主體難以落實

農村飲水安全是涉及重大民生的公共服務，當市場主體缺位時，政府部門即使在虧本的情況下也需要為農民提供低價的安全飲水，鄉鎮政府部門因而不得不承擔兜底責任，代管水廠。經營主體難以落實，政府兜底的情況比較普遍。例如，Y縣王英水廠于2011年由國家投資建成，設計供水量為6000噸。2012年至2019年由第三方市場主體承包經營，但由于經營虧損，2019年將自來水廠交還政府。目前實際日供水量只有1000噸，而且能夠收起來水費的農戶只占一半。目前該水廠由政府委托城建站干部代管，其經營持續處于虧損狀態。水廠每年的固定支出達50—60萬元，但是實際的水費收入只有十幾萬元。不僅如此，鄉鎮在代管水廠的同時，還需要接受省縣兩級部門嚴格的程序規范化和飲水供給滿意率的考核；而縣級部門也存在“上級調子起得高，農民期望也高，我們作為中間層級，時間精力都不足，無法落實所有工作”的壓力。

(三)農村涉水矛盾增加

在提供飲水安全公共服務的過程中，縣鄉政府部門和農村水廠都面臨著較大的壓力。這在一定程度上表現在政府忽視地方性的飲水供需規律，打破了政策的層級落實秩序，模糊了項目實施各主體之間的責任邊界。因涉水矛盾而產生的農民涉水投訴是主要的壓力來源。據統計，縣飲水辦一年需要正式處置的各類投訴事件在50起以上，各種現場處置、解釋、回復不計其數。上級要求必須與當事人見面回應訴求，并對調查處理過程拍照留痕。從內容來看，其中95%以上是瑣碎的、雞毛蒜皮的小事，如自來水偶然變渾、停水漏水、閥門損壞等。由于缺乏對大量無理投訴的甄別手段，在當前較大考核壓力下，需要政府和職能部門投入諸多的精力和資源去應對，但是處理效果一般。目前執法部門對少數農民不交水費的行為并沒有強硬的制裁措施，縣鄉政府沒有相應的辦法，水廠也無法通過強制停水制約農戶行為。

五、縣域治理的困境分析

飲水工程項目經營存在的問題既和農村飲水工程的性質有關，又與縣域治理存在的困境有關。由于農村飲水事務溢出個體和鄉村邊界，縣一級尤其要發揮規劃和指導功能，以統籌鄉鎮完成任務。也正是由于農村飲水安全工程是民生保障工程，自上而下的頂格化管理(16)房寧：《“頂格管理”逼得基層搞形式主義》，《政工學刊》2021年第2期。、跨層級監督和自下而上的矛盾上移等諸多壓力導致了縣域治理的困境。

(一)頂格化管理：政策高標準執行

農村飲水安全是鄉村振興背景下上級督查的重點工作，因此，上級部門將政策執行標準“調子”定得高，頂格化管理趨勢明顯。頂格化的管理方式下，公共服務供給標準過高增加縣域治理的成本，容易導致農村飲水公共服務的不可持續性。一是完成水廠建設指標，提高引水工程的覆蓋率。在實際情況下，縣級政府部門為了提高任務指標完成率，往往會存在供需錯配的情況。典型的表現是超高指標的規劃和最高規模的工程建設。一方面，飲水工程建設數量與實際需求和地方資源條件不匹配。Y縣丘陵地區的水源條件不穩定，許多水廠建設完成后由于缺乏水源而導致長期閑置。2015年至2018年，M鎮陸續由國家投資建設了8個聯村(單村)水廠(每座建設成本多達100萬元)，大部分處于閑置狀態。另一方面，在單個水廠的建設標準中，基層政府往往按照最高標準來設計水廠規模，導致供給能力嚴重過剩。Y縣是典型的中西部人口外流型的鄉村社會，按照人口最高峰值建設的水廠，大多面臨著供水服務規模過小的問題。二是“規范化”運營水廠，以提高民生工程的示范效應和供給標準。規范化管理的目標是通過指標體系考核來提升水廠的服務質量，意指用城市水廠的供水標準來要求農村水廠。但是在農村飲水政策執行的實踐中，忽略了農村飲水供給的主要梗阻點。水廠管理實踐中，指標化的考核體系并沒有帶來水廠運營效率的提高，反而增加基層組織的供水成本。以水質檢測為例，原來省對縣的要求是一個季度要檢測一次，現在提升安全標準，要求一個月檢測一次。對于大多數聯村和單村水廠來說，高密度的行政化任務顯著增加了水廠的人力和資金等運轉成本。

(二)跨層級監督：政策轉換空間壓縮

考核和監督是部門推動政策執行的重要方式，也是調動基層干部積極性的制度手段。在政策執行的過程中，中央和省級政府部門的介入，形成了跨層級監督，即中央和省市監督力量直接下鄉。這種跨層級監督壓縮了縣域治理的政策轉換空間，導致基層政策執行越來越缺乏調整空間。一是督查下鄉。跨層級監督的主要表現形式是中央和省督查組下鄉以及開放多種技術化投訴渠道。督查組下鄉監督包括直接進村入戶和電話查訪等多種形式。督查組直接進村入戶能夠快速發現問題并監督基層政府行為，但是由于信息不對稱，督查組反映的問題往往與事實差距較大。調研發現，在檢驗水質時，督查組發現的落葉未及時清理、水質渾濁等問題，往往是受天氣、臨時維修等因素的影響，并不是基層干部政策執行不力所導致。技術化投訴渠道包括開放各相關部門的投訴電話、建設“12345”熱線平臺、網上留言板等，農民可以利用這些渠道低成本地向上反映各種有理或無理訴求。在上級考核壓力下，縣級政府部門也不得不事無巨細地回應。二是干部避責。省水利廳通過跨層級互動直接介入基層治理事務之中，獲取來源于鄉村社會中群眾反饋的政策執行信息，然后通過科層系統下派給縣水利局。這種跨層級考核和監督的方式本質上是對基層干部工作的不信任，基層干部得不到真正的工作激勵，反而逐漸習得了一套自我保護的避責邏輯，即通過對任務指標的嚴格執行和對材料工作的規范化來避免部分風險。跨層級監督的壓力倒逼基層干部對群眾訴求“有求必應”，結果必然導致基層干部積極行政與消極治理的行為(17)雷望紅：《被圍困的社會：國家基層治理中主體互動與服務異化——來自江蘇省N市L區12345政府熱線的鄉村實踐經驗》，《公共管理學報》2018年第2期。。

(三)小微矛盾上移：縣域公共服務困境

為了提高群眾滿意度，上級政府部門督促下級政府部門切實回應農民的需求，并建立“上訪”和投訴體制倒逼基層干部為農民解決一切問題。結果導致基層小微事務擴大化和高頻率化，甚至直接跨層級涌入行政科層系統，而不是逐級化解。大量瑣碎的社會事務通過“上訪”和投訴制度跨過基層組織，不加篩選地進入科層系統，導致縣域公共服務面臨困境。一是政府的大包大攬。隨著服務型政府建設的理念轉型，農民行為也從義務本位轉向權利本位，村干部不能說得罪老百姓的話，縣鄉政府為了避免上級考核壓力，往往會不計成本地去回應農民的訴求。在權利義務不平衡條件下，少數農戶把個人應當解決的問題，如修水閥等農民自己的事務也通過投訴的方式交給政府，形成凡是群眾反映到水利部門的涉水事務都要求水利局作出及時、有效回應的現狀。由于基層干部“疲于奔命”，基層治理中的形式主義邏輯則越來越普遍。二是業務部門陷入“綜合協調”困境。農民反饋問題后，基層飲水事務不分大小溢出基層治理范圍；直接從省和市一級派單下來的事務，層層壓到縣飲水辦，并要求后者“件件有回復，事事有回應”；飲水辦干部對下、對上都要認真負責，被要求親赴現場、調查取證、撰寫調查報告、回復意見等，這客觀上導致部門業務量暴漲，業務干部的精力和時間耗費在應對各類瑣事上，影響了本職業務工作的開展，作為業務科室的水利部門成為了解釋政策、調解矛盾、直接面對群眾的綜合協調部門。這一過程是伴隨基層組織解釋政策、調解矛盾的責任推卸而發生的，基層執行部門成為協調配合上級調查取證的部門，而不是積極治理的責任主體。

六、優化縣域治理的對策分析

隨著公共財政擔負起民生工程的建設和保障責任，國家用于支持“三農”的資源在持續增加。項目資源下鄉和政策執行均需要發揮縣域治理的體制優勢。筆者以農村飲水安全工程為例，在闡釋項目資源下鄉所面臨的縣域治理困境的基礎上，進一步分析縣域治理的優化對策。在長期的治理實踐中，我國形成了關于縣域治理的豐富經驗，以下分別從縣域治理的黨政體制、組織體系和層級秩序提出相應對策。

(一)發揮縣域治理的黨政體制優勢

項目資源下鄉和政策執行需要賦予縣域治理一定的自主性，營造縣域治理靈活轉換的空間。我國多層級領導核心是實現政策執行靈活轉換的強有力核心，各級黨委分別是各層級政治生活和治理范圍內的領導核心，從而形成我國“多層級核心政治體制”(18)張雪霖：《多層級核心政治體制與“統分結合”雙層治理》，《教學與研究》2020年第6期。。盡管在 “下管一級”的人事任命制度下，下級是服從于上級領導核心的(19)張雪霖：《多層級核心政治體制與“統分結合”雙層治理》，《教學與研究》2020年第6期。，但是，每一級領導核心又是一個相對自主的治理主體。在縣域治理實踐中，縣級黨委是縣域治理的領導核心，綜合管理全縣各項事務，形成了自主行動和資源配置的能力與空間，這是縣域黨政體制的優勢(20)楊華：《縣域治理中的黨政體制：結構與功能》，《政治學研究》2018年第5期。。

縣域治理的自主性是在各層級領導核心之間動態化的統分結合機制中實現。一是重視縣一級在黨的組織結構和政權結構中“承上啟下”的關鍵環節地位。縣域治理是綜合治理，各條線部門的工作需要在黨委政府的統一領導下完成，能夠通過決策自主、多部門聯合、成立工作小組等方式結合地方治理資源和條件，因地制宜地合理轉化上級政府部門的政策意圖，并針對基層事務分類治理，明確各類事務的本質屬性。二是在黨政體制下，充分發揮統分結合的彈性治理機制，上級對下級既是放權主體，也是約束主體。黨政部門承接的上級任務屬于政治任務，一般通過“發包”與“承包”的形式下放事權，對于下級部門主要領導而言是硬任務和強激勵，而對于上級部門而言僅保留剩余控制權，這有利于發揮黨政體制的領導核心優勢。

(二)全面審視縣域治理的層級秩序

根據社會情境合理地下放和上收各項政策事務權，能夠在一定程度上抑制治理目標的偏離，并為各級治理主體提供政治激勵和治理空間。層級權力配置的過度不對等往往導致鄉村基礎性治理能力式微(21)楊華：《鄉村治權與基層治理能力建設》，《湖湘論壇》2018年第5期。，進而導致了基層組織權威與合法性的流失。在農村飲水工作中，地方首長負責制下，省級政府部門主要負責發布命令、指導、監督和考核下級政府，不直接面對地方民眾，也不負責項目的具體實施，項目落地主要由基層政府(區/縣、鄉鎮/街道)完成；但由于省級政府部門具有任務落實的剩余控制權，因而能夠通過制定指標化管理體系對下級進行考核，從而產生“大包大攬”、跨層級介入、提高考核標準的問題，進而導致基層政府缺乏根據實際情況調整和轉換治理實踐的空間。

應當全面審視和尊重縣域治理的層級秩序。一是減少指標化任務體系和考核體系“一竿子插到底”的狀況。基層情況具有復雜性和綜合性，自上而下的標準化指標體系難以適應基層實際情況。在任務的指標化分解和考核的指標化落實壓力下，基層各級政府之間的層級分解和轉換的治理實踐被項目和政策的指標化體系所吸納。應當恢復層級治理的實質功能，即立足基層治理的主體性，避免上級政府過度干預。二是向街鄉賦權。增強街鄉治理能力，能夠增強政策執行和項目實踐在基層場域中的本地化程度。縣委縣政府將一定比例的行政權力賦予基層，能夠讓任務落實有主體(22)夏柱智: 《“條塊互嵌”和基層治理法治化——縣域治理創新的角度》，《天津行政學院學報》2019年第5期。。縣飲水辦目前正面臨著大量飲水事務進入縣級科室的壓力，這源于在鄉鎮缺乏可以內部調解矛盾和向上反饋信息的中堅力量，縣級干部不得不直面農民個體，從而產生政策和項目機械化實施的困境。

(三)激活縣域治理的組織動員體系

項目資源落地和政策實施需要激活縣域治理的組織動員體系，其關鍵在于利用資源輸入激發基層內生治理能力。基層治理具有不規則性，資源輸入過程中需要應對許多不規則的事務，這就需要理清縣域組織動員體系中各主體之間的關系結構。在來自國家、上級政府部門和農民的多重壓力下，基層政府的治理行為受到劇烈擠壓，其回應農民訴求的方式往往變得更加剛性化和形式主義。在農村飲水安全工程項目中，國家強調保障農民權益，政策目標通過宣傳和具體執行進入鄉村社會，重塑了農民的權利義務觀念體系，農民覺得基層干部的作為是理所應當的。同時，上級政府部門不加甄別地將農戶訴求轉派給下級政府部門，就不再是一件小事，農民在這個過程中習得了表達訴求的“技能”。因此，基層治理的規則逐漸發生改變，動員和組織農民越來越難。

事實上，縣域治理通過發揮鄉村兩級基層干部在熟人社會中的治理優勢，能夠低成本且高效率地識別農民訴求的具體情況。“小事不出村，大事不出鎮”，將矛盾化解在基層，這是我國基層治理最重要的經驗。保證一些能夠在鄉村社會內部化解的矛盾能夠不溢出鄉村兩級，而對在鄉村兩級內部化機制解決不了的矛盾，再上移到縣一級，這能夠極大地節約治理資源和政策資源，提高政策和項目落地的效率和效益。與此同時，上級政府應當避免通過嚴格指標化考核的形式推動行政任務，避免忽視農民主體地位以及弱化縣鄉村三級組織動員體系的內生治理能力。通過資源下鄉賦權基層組織，能夠激發農民參與的積極性，提升基層組織的內生動員能力(23)桂華：《邁向強國家時代的農村基層治理——鄉村治理現代化的現狀、問題與未來》，《人文雜志》2021年第4期。。此外，在回應群眾訴求和加強政策宣傳的同時，基層政府需要發揮解釋政策、明確農民個體的權利義務邊界的主體性，避免激進的農民維權話語形成對基層治理主體的反向支配。