宅基地有償使用的實踐探索與法理透視

童 航，周 懋

(浙江農林大學 文法學院，杭州 311300)

一、問題的提出

近年來，部分農村地區出現了大面積超占宅基地、非集體經濟組織成員使用宅基地以及變更宅基地性質為商用等情況，在“我國農村人口減少約2.39億人的情況下，宅基地面積卻累計增加超過3000萬畝”(1)鄒一南：《積極推進農村宅基地制度改革試點》，http：//theory.people.com.cn/n1/2020/ 0812/c40531-31819218.html。。學界普遍認為“現行的宅基地無償使用制度已經不能體現宅基地的資產性，也不利于促進土地集約利用”(2)王崇敏：《我國農村宅基地使用權取得制度的現代化構建》，《當代法學》2012年第5期。。2015年，中共中央辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱《試點意見》)，其中指出“在宅基地制度改革中實行宅基地有償使用制度”。這是在中華人民共和國成立以來宅基地制度改革中，第二次提出對宅基地進行有償使用(3)從20世紀80年代末起，國家與地方層面都對宅基地有償使用展開了相關嘗試。1988年，山東陵縣率先開展了有償使用試點并取得成功，該經驗后續推廣到了山東全省。此后，全國有27個省、自治區、直轄市，600多個縣，近7萬個行政村試行了宅基地有償使用。1993年，中央下發了《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》，將各地進行中的宅基地有償使用制度叫停。。

宅基地的有償使用是“盤活農村建設用地存量和提高利用效率、改善農居條件和環境，為城鄉發展和建設騰挪空間”(4)莊開明、黃敏：《完善農村宅基地退出與補償機制的思考》，《農村經濟》2017年第7期。的重要措施，有利于農村土地資源的優化配置，有利于守住耕地紅線以及實現農村不同土地間的配比優化(5)岳永兵：《宅基地有償使用改革的現實邏輯與檢驗》，《農村經濟》2021年第8期。。在這一背景下，遵循中國宅基地制度的設計邏輯，通過對現有試點地區實踐探索的梳理和分析，并從規范和法理上對實踐探索進行制度透視，以期能對我國宅基地的有償使用制度的構建乃至宅基地“三權分置”的改革有所裨益。

二、宅基地有償使用的實踐探索

對有償使用宅基地試點地區的不同舉措進行剖析總結，契合于制度生成的實踐邏輯。為此，將從歷史維度和現實維度分析宅基地有償使用改革的實踐探索邏輯：歷史維度主要是從第二次宅基地有償使用試點和第一次有償使用試點的對比展開，而現實維度則是對現行試點地區的同頻展開。

(一)歷史維度：兩次宅基地有償使用改革試點的對比實踐

2015年以來，各地有關宅基地有償使用的實踐與第一次試點相比有幾方面的新探索，如表1所示：

表1 第一次與第二次宅基地有償使用試點措施對比

通過對比可以發現，第二次改革與第一次改革主要有如下幾點不同：首先，在適用范圍上，對于可參與宅基地流轉的主體有所放寬，并引入了新的交易競價方式進行嘗試。在有償使用費用的收取范圍上，從上世紀簡單的“一刀切”的全部收費轉變為大部分試點地區對超占部分進行收費，并對收費情形進行了具體細化。某些地區還提出了“宅基地使用性質轉變”這一新的收費依據。其次，在收費標準上，新增了競價選位等新形式，更加凸顯了宅基地的經濟價值，在經濟、社會發展的大背景下，單位面積的收費標準也水漲船高。再次，在費用使用方面，第一次試點中對于相關費用的使用，主要覆蓋了宅基地相關設施建設、鄉村基礎設施與水利設施建設等村莊公益項目。在此基礎上，部分地區第二次試點時新增了管理者年終績效考核獎勵，通過此種措施，推動當地相關舉措的具體落地實行。最后，第二次試點相較于第一次試點，還完善了欠繳有償使用費的懲戒措施，通過對經濟權益和身份權益的限制，為追繳有償使用費的工作打下了堅實基礎。

在目前的宅基地有償使用改革試點中，對于有償使用費用具體分為超占使用費用與競價選擇費用。這一區分是立足于實踐需求的，超占使用費用是各地在處理多占超占宅基地過程中對原有宅基地制度的優化，其主要目的在于優化農村土地資源配置、優化保障農村不同土地間的配比，進而保障村集體組織權益，守住耕地紅線，并為有序推進有償退出宅基地改革奠定基礎。由此可知，超占使用費用的收取在當下更多被當作政策工具使用，其相關收費標準也主要由政府進行考量制定。與此相對，競價選擇費用的市場屬性往往更強，大多是由于村落發展水平較高使得單位宅基地產出效益較高。因此，在市場推動之下，土地可以以超出超占有償使用費用的價格通過競價方式進行成交，較好地體現了宅基地的經濟價值，也進一步提高了村集體收入水準，為進一步優化村莊建設奠定了資金基礎，凸顯了宅基地所蘊含的經濟價值與其資產屬性。

(二)現實維度：現行宅基地有償使用改革試點的同頻展開

2015年2月，中共中央在《試點意見》的基礎上，選取了33個縣(市、區)作為農村土地改革試點，其中天津市薊縣、湖北省宜城市等15個試點將試行宅基地制度改革。上述試點的改革因涉及突破《土地管理法》《城市房地產管理法》中的相關法律條款，國務院特提請由全國人大常委會授權在試點范圍與期間內暫停執行相關法律條款。根據《試點意見》的要求，試點工作須封閉運行、審慎穩妥推進。宅基地有償使用制度運行的內容，決定了在現實維度上對改革試點的對比分析應從適用范圍、收費標準、費用用途和懲戒機制四個方面展開。

1.適用范圍，劃定有償使用宅基地的范圍是宅基地有償使用制度的運行的前提和基礎。不同于20世紀90年代的宅基地有償使用基本上實行全覆蓋的模式，在現階段實踐中，宅基地有償使用的土地范圍大多針對超面積占用以及非本村集體戶口者使用宅基地的情況。除此之外，云南省大理市還增設了改變宅基地用途這一情況(6)楊一介：《大理模式：宅基地制度改革試點的法理探索》，《學術探索》2018年第6期。。

2.收費標準，收費標準的確立應是宅基地有償使用制度運行的核心。為了更加直觀地對比不同地區對于不同類型宅基地的不同層次計價標準，選取位于不同省份的山東省威海市、江西省余江市、云南省大理市、浙江省義烏市以及河南省新鄉市五處試點地區作為對比對象，分別對比其在不同宅基地有償使用類型下的收費標準，以及可收費面積(7)此處“可收費面積”指的是本集體成員占地超過法定面積的宅基地，或者是非本集體成員使用的宅基地全部占地面積。為100、300、500平方米情況下的有償使用費收取情況。

由表2可知：(1)從收費范圍來看，各地對于非本集體經濟組織成員通過繼承房屋及其他方式合法占有、使用宅基地的，與本集體經濟組織成員超占宅基地的起征點普遍設定不同，前者沒有起點，即非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或其他方式合法占有和使用的宅基地全部面積均屬于收費的對象；后者則設置了相應的起點，即達到法定面積后的超占部分要收取有償使用費。(2)從收費數額上來看，各地收費與當地經濟發展情況較為吻合，但值得注意的是，浙江省義烏市對于符合歷史遺留問題處理條件(8)“符合歷史遺留問題處理條件”指的是《義烏市農村住房歷史遺留問題處理細則(試行)》中所規定的“2014年3月27日前，村集體經濟成員違反土地、規劃管理方面法律法規建設的農房”。的宅基地收費額度特別巨大，達到了難以承擔的地步。(3)對于非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或其他方式合法占有和使用宅基地的情況，各地態度有所差異。部分試點地區收費較低，意味著準許此種方式的持續存在，而有些地區則直接督促此種類型的使用者退出。此外，對于有償使用費的收取應當照顧到困難群眾，考慮到一些困難家庭、特殊家庭或者特殊情況，并予以緩繳、減繳或是免繳的制度安排，這體現了宅基地制度本身的福利保障特征。大部分試點地區在實際操作中均考慮到了這一點。例如，在山東省禹城市，五保戶、低保戶和省定貧困戶在“一戶一宅”標準下，超占宅基地應繳納的有償使用費可經過村民會議或村民代表會議集體公議，給予減免。海南省文昌市、浙江省義烏市將緩繳列為優惠方式之一。

表2 各試點地區的不同分類計價模式對比

3.費用用途，規范有償使用費的管理及用途是宅基地有償使用制度的后續保障。首先是收取的主體，大部分試點地區均將村集體作為收取有償使用費的主體。例如，江西省余江縣規定宅基地有償使用費由村民事務理事會負責收取。其次是有償使用費的用途，大部分試點地區均在試點文件中提出該筆費用用于“村莊改造、基礎設施建設、宅基地退出補償、務工補助”，這四者都是對村集體的利益保障。但是，在云南省大理市的試點文件中提出要將“10%用于管理者年終績效考核獎勵”。對于“管理者”是指政府工作人員亦或是村集體成員的問題，在該文件中并未說明，從常理來講，是指村集體經濟組織的工作人員，但如果需要用部分該筆費用對政府工作人員進行獎勵的，其模式有待探究。

4.懲戒機制，對拒絕繳納有償使用費的行為進行懲戒，是對有償使用制度的有力保障。各地的懲戒措施可以分為以下幾種：一是基于村集體成員權利的懲戒，例如，在原計劃分配給宅基地使用人的集體經濟綜合收益資金中部分或全部扣除有償使用費，不予納入村兩委干部和村民理事會成員的候選人等等。二是基于其他身份的懲戒，例如對黨員可視其情節給予黨紀處分。

除此之外，還出現了兩種特殊的懲戒模式。海南省文昌市采取在土地征收補償中只按175平方米進行補償，該宅基地超標準占用部分不納入補償范圍，這一懲戒方式的效力相對偏弱，該懲戒方式只有在集體土地被征收時才能體現其效力。但該懲戒方式又從另一個角度提示村民，繳納有償使用費也是一種對宅基地實際占有的“確權”性行為。此外，值得關注的是河南省新鄉市以及浙江省義烏市均將社會信用評價措施納入到了懲戒的方式中，將宅基地有償使用費的繳納直接與社會信用體系相掛鉤。

三、宅基地有償使用的法理透視

我國自農村土地變為集體所有后，基于農民基本居住權益的保障功能，在宅基地上實行無償、無期限使用。學理上稱為“一戶一宅”，規范基礎體現在《土地管理法》第62條第1款前段“農村村民一戶只能擁有一處宅基地” 。在宅基地無償使用原則之下，對宅基地有償使用的法理基礎進行梳理和探析。

(一)宅基地有償使用的法理基礎

宅基地有償使用并不構成對宅基地無償使用的沖擊與破壞，而是對宅基地無償使用原則的補充。這是宅基地有償使用的功能定位，這一定位的規范基礎體現在《土地管理法》第62條第1款后段“其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，其法理基礎是土地資源的稀缺性與分配的公平性。

在對財產的分配中，首要考慮的問題是分配是公平的還是任意的。現代各國立法表明了任意性被排除在外，公平成為了我們所熟悉的最簡單的分配原則(9)韓清懷：《農村宅基地使用權制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2015年，第66頁。。這一分配原則，在宅基地使用制度中體現為宅基地申請分配環節的無償性，即一戶只能申請一處符合規定面積的宅基地(10)高圣平、劉守英：《宅基地使用權初始取得制度研究》，《中國土地科學》2007年第 2期。。“一戶一宅”就成了宅基地無償使用的題中之義。這也就意味著“一戶多宅”是不符合分配的公平性的，應對“一戶多宅”進行收費或有償退出。而土地資源的稀缺性則決定了“一宅”的面積應有所限制，這種限制首先體現在申請分配環節中宅基地人均面積的初始確定上，其次才是保有環節對超標準占用宅基地或“一戶多宅”等情況的制度安排，如宅基地有償使用(11)李彩紅、劉淼：《山東省城鄉結合部農村宅基地制度改革與設計研究》，《山東行政學院學報》2013年第3期。。這一點也被《試點意見》所確認，即“對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用”。

有學者認為，《試點意見》僅提及宅基地保有環節的有償使用，忽視了申請分配環節的有償使用，實質上是放棄了宅基地有償使用制度可能產生的資源市場化配置趨勢，改革成效不大(12)高圣平、吳昭軍：《宅基地制度改革的試點總結與立法完善——以〈土地管理法〉修訂為對象》，《山東社會科學》2019年第8期。。這一觀點存疑，如要在申請分配環節實行有償使用，這必然會沖擊宅基地無償使用的基本原則——會導致在申請分配環節，有償和無償的標準難以確認，可能會產生權力尋租空間，這些不確定因素都需要予以謹慎評估。所以，在現行法框架內，在農民認為“宅基地當無償取得”，這種根深蒂固觀念的基礎上，宅基地有償使用的改革在宅基地保有環節進行，是一種比較穩妥的改革思路，而且這一改革思路也被2015年以來各地區的實踐所證明。

誠然，宅基地使用權在性質上屬于用益物權，是設定在集體土地所有權上的權利負擔。基于所有權行使主體的意志，確實可以由農村集體通過集體決議方式決定申請分配環節、保有環節和退出環節等是否要收取費用(13)劉圣歡、楊硯池：《農村宅基地有償使用的村民自治路徑研究》，《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2020年第4期。。但這一路徑屬于村民自治范疇中宅基地有償使用的特殊安排，不具有普遍意義。

(二)宅基地有償使用的規則展開

既然宅基地有償使用的法理基礎是土地資源的稀缺性與分配的公平性，那么，宅基地有償使用的一般規則自然應在宅基地保有環節展開。

1.宅基地有償使用的適用范圍應是對“超標占用宅基地、改變宅基地用途以及非集體成員使用宅基地”進行收費。宅基地是為了保障集體成員的居住需要而由集體分配給集體成員(14)韓松：《宅基地立法政策與宅基地使用權制度改革》，《法學研究》2019年第6期。。據此，違反其中任一條件時，即有可能侵害其他成員權利且浪費土地資源。首先，非本集體經濟組織成員顯然無資格被分配宅基地，但是在實踐中非本集體經濟組織成員可以通過受贈、繼承或其他方式取得宅基地上房屋所有權，該所有權實現以附條件行使宅基地使用權為前提。非本集體經濟組織成員享有宅基地使用權時，需要有償使用，盡管可以由集體經濟組織在一定年限內給予免收費用的優惠，但不能因此否定在法理上應當交費的理由。其次，宅基地是為了保障居住需要，如突破該需要，用于非居住途徑，是否應該將被改變用途的宅基地列入有償使用的土地范圍呢？有學者認為，這本身就是違反土地管理制度的行為，因為“宅基地是用于農民住宅的用地，取得宅基地的農民集體成員只能按照為自己居住建造住房的用途使用宅基地，而不得改變宅基地的用途，將宅基地用于非住宅用途”(15)韓松：《宅基地立法政策與宅基地使用權制度改革》，《法學研究》2019年第6期。。但也有學者認為“宅基地使用權具有社會福利性質和社會保障功能，是農民生活基本保障，則其用途上應基本局限于生活必須之用。大體應包括：居住、小面積出租和一般性的從事于鄰居無重大不利影響的商業行為”(16)陳小君、高飛、耿卓、倫海波：《后農業稅時代農地權利體系與運行機理研究論綱——以對我國十省農地問題立法調查為基礎》，《法律科學》(西北政法大學學報)2010年第1期。。換言之，雖然宅基地原則上是局限于生活必需所用，但也可以從事小型的商業行為。從構建完整制度的原則角度來看，農民只有自己用作居住的使用權。若宅基地用于商業經營，則改變了其特定用途，便可以宅基地被作為商業經營所用、超出日常生活之用為由，收取宅基地使用費。

此外，在河南省新鄉市還出現了鼓勵非集體成員退出其占用的宅基地。是否應該準許非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或其他方式合法占有和使用宅基地的情況持續性存在呢？宅基地使用權和房屋所有權雖然是兩個獨立的物權，但由于在物理上的牽連，二者其實密不可分。房屋無法脫離宅基地，宅基地上如果沒有附著房屋也喪失其為宅所設的屬性。繼承人已經取得宅基地上房屋所有權的，依據“房地一體”原則，自然需要享有宅基地使用權。此種方式取得的使用權和集體成員對宅基地的使用權一樣應同等受到保護，因此地方不得要求無償退出此種方式取得的宅基地，而是根據當事人意愿，或有償使用或有償退出。

2.宅基地有償使用的收費標準應為在政府劃定地價合理范圍內由村集體經濟組織通過決議行為設定。各試點地區關于宅基地有償使用的費用標準存在較大差異，主要存在以下四種模式：不同有償使用的情形模式；宅基地區位模式；超標面積大小并按階梯累進收取模式；宅基地使用主體模式(17)高圣平、吳昭軍：《宅基地制度改革的試點總結與立法完善——以〈土地管理法〉修訂為對象》，《山東社會科學》2019年第8期。。

宅基地有償使用制度的核心是宅基地有償使用的收費標準和計價模式。過低的有償使用費難以達成最初設計有償使用制度的目的，也就無法有效規范目前普遍存在的過度占用現象；有償使用費標準過高，嚴重脫離當地經濟發展實際，將直接加重農民經濟負擔，會打擊農民繳納有償使用費的積極性，并阻礙對該制度的準確理解與適用。要確保有償使用的收費標準既能有效制約“多占”行為，又能保護集體利益，如何兼顧這兩方面要求便成為設計宅基地有償使用收費標準的關鍵所在。

在起征點的設定上，應以保有基本住房需要的面積為基礎，進行累進計價。保有基本住房面積，在法定面積內不收費，對超額部分計費。在農村社會保障體系尚不完善的情況下，體現社會福利性的宅基地無償使用仍不能動搖(18)湯文平：《宅基地使用權之法理重塑》，《蘭州學刊》2015年第5期。。在1993年前第一次試點有償使用宅基地改革所留下歷史經驗是：如果對占用的宅基地進行全面計費會顯著增加農民經濟負擔，更丟棄了宅基地制度預設的優勢。因此在保有基本住房面積的前提下，進行累進計價，對超額所占面積的大小分檔制定有償使用標準，并且對不同類型的有償使用模式采用不同層次的計價標準，符合制度初衷與農村現狀。

在計價模式上，有償使用費計價模式應當充分適應當地經濟發展水平，綜合考慮當地物價水平、收入水平等。其收費主體是村集體經濟組織，其征收的費用也直接惠及村集體經濟組織成員。收費標準與計價模式的主要制定者也應當是村集體經濟組織。但是，目前缺乏對使用宅基地進行收費的參照基準，村集體自身局限性導致其缺少對基準地價的明確認識，也難以對地價進行核準，更難以直接提出收費標準。試點地區要在基層政府指導下，盡快建立農村宅基地基準地價制度，作為宅基地有償取得、有償使用和評估的價格參考，并在基準地價以上劃定合理區間，供村集體根據村莊發展狀況自主決策。

在義烏，還出現了超高計價的情況。對于因歷史遺留問題(19)“歷史遺留問題”指的是《義烏市農村住房歷史遺留問題處理細則(試行)》中所規定的“2014年3月27日前，村集體經濟成員違反土地、規劃管理方面法律法規建設的農房”。超標準占用宅基地的，可以參照浙江省義烏市采用的帶有懲罰性質的超高額有償使用標準，倒逼其進入有償退出程序，使該宅基地能被及時收回村集體；對于非本村集體經濟組織成員合法使用或占有宅基地的情形，基于其不具有該村集體經濟組織成員的身份，應當采取較高的收費標準；對于本村集體經濟組織成員在法定面積內節約利用的情形，予以獎勵，超占的，對超占部分進行收費。這是一種有償退出和有償使用相銜接的方式，以高額的有償使用費“倒逼”有償退出目標的實現，在方式上，有利于在村集體內規避強制拆除超占建筑帶來的矛盾爭議，在結果上，為收回不合規占用的宅基地提出了新思路，可以加快實現對宅基地的節約利用。

3.宅基地有償使用所收取的費用應用于集體公共事項。收取費用的主體應當是基于所有權向使用人進行收費的主體，即宅基地所在農村集體經濟組織。對宅基地使用權人收取費用是村集體基于所有權的收益權體現。至于標準內的無償使用，是宅基地福利性的體現，其為了保障農民基本住房，有學者將此視為是村集體經濟組織對其所獲收益的處分(20)楊雅婷：《我國宅基地有償使用制度探索與構建》，《南開學報》(哲學社會科學版)2016年第4期。。在使用基于集體所有權而收取的費用時應該更加體現福利性原則，應當“取之于村，用之于村”，例如用于“村莊改造、基礎設施建設、宅基地退出補償、務工補助”等村集體事項。在云南省大理市的試點文件中提出要“將10%用于管理者年終績效考核獎勵”。如果是政府工作人員參與宅基地有償使用制度中的管理工作的，能否在所收取的有償使用費中取得相應的報酬呢？基于地租視角下，不可否認的是地方政府在對該地區位價值提升方面有貢獻，因此應該獲得相應的收益；但是基于產權理論的視角，政府并不享有宅基地的所有權，更無權獲得宅基地的有償使用費。

4.對應繳納宅基地有償使用費用而不繳納者，村集體可根據實際情況實行相應的懲戒。對不繳納有償使用費的宅基地使用者進行懲戒，既是對宅基地有償使用制度的鞏固，又是對村集體經濟組織利益的維護。對于本集體經濟組織成員不繳納有償使用費的行為，應該以其成員權作為懲戒著力點，可以采取限制其在本集體經濟組織內擔任相關職務的權利、限制其取得村集體收益等方式，將其繳費義務與村集體收益分紅等農戶權益相掛鉤，形成信用約束和經濟約束(21)唐鵬、李建強、馮月：《農村宅基地有償使用制度改革的難點問題剖析與對策》，《上海國土資源》2019年第1期。，督促農戶主動交納有償使用費。對于非本集體經濟組織成員拒絕繳納宅基地有償使用費的行為，因其不具有村集體經濟組織成員資格，無法基于成員權對其進行懲戒，則應借助其他身份屬性進行懲戒。

在河南省新鄉市、浙江省義烏市試點地區出現了將不繳納有償使用費的成員納入征信黑名單的規定，這一做法缺乏相關法律依據。2020年國務院辦公廳印發《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》。該《意見》第一條指出：“如將某一行為信息納入到公共信用信息系統，要實行目錄制管理”，且“該錄入的規制范圍必須嚴格按照法律、法規或者黨中央政策文件為限”。既然拒絕繳納宅基地有償使用費的規則仍處于試點中，并未在法律、法規或者黨中央、國務院政策文件中體現，所以試點規則也不能突破現有的相關法律規定。因此，將拒絕繳納宅基地有償使用費的行為納入社會信用體系缺乏合法的依據。

四、結論

“實踐是制度創新的源泉，也是驗證制度創新的試金石”(22)岳永兵：《宅基地有償使用改革的現實邏輯與檢驗》，《農村經濟》2021年第8期。。第二次宅基地有償使用的改革實踐汲取了第一次試點的經驗和教訓，旨在從宅基地使用權保障功能的實現和閑置宅基地的盤活角度進行現實合理性和理論突破性的探索。研究表明：基于宅基地使用權的身份屬性和福利屬性，兼顧集體成員間的利益平衡，在宅基地申請分配環節，應貫徹無償且無期限原則；在宅基地保有環節，應貫徹“適用范圍”內的有償使用原則。在收費標準的確立上，不應簡單化“一刀切”，而應充分考慮當地經濟發展水平、物價水平、收入水平等因素進行分類管理、科學設定。同時，宅基地有償使用收費標準的四大模式都有相應的適用空間，各地區應結合實際進行綜合性運用。

此外，費用用途的集體公共目的應為宅基地有償使用制度的題中之義，而相應的懲戒機制則是宅基地有償使用制度運行的保障。一方面，任何參與宅基地有償使用工作的人員都不應從宅基地有償使用所收取的費用中謀取報酬或利益，這些費用只能用于集體公共事項。另一方面，宅基地有償使用制度的懲戒機制應立足于村民自治的范疇內，以其成員權作為懲戒著力點，而不應超越村民自治的范疇，直接宣布納入社會信用公共體系之中。