省屬鐵路建設企業構建項目自主建設管理體系研究

鄭海樂

（江蘇省鐵路集團，江蘇 南京 210000）

1 鐵路工程建設管理現狀

1.1 發展和規劃

根據2021 年交通運輸行業發展公報統計，到2021年末，我國鐵路運營里程達15 萬公里，其中高鐵營業里程達4 萬公里，是全球高鐵運營里程最長的國家，已超過世界各國高鐵運營里程的綜合，且高鐵運營里程數依然在增長。鐵路復線率為59.5%，電化率為73.3%，全國鐵路路網密度達156.7 公里/萬平方公里，鐵路已覆蓋全國81%的縣，高鐵通達93%的50 萬人口以上城市，目前基本形成了布局合理、覆蓋廣泛、層次分明、安全高效的鐵路網絡。根據國家制定的交通強國戰略規劃，預計到2035 年，我國的鐵路網總規模將達到20 萬公里。其中，高速鐵路包含部分城際鐵路，將達到7 萬公里左右，建設“八縱八橫”高速鐵路主通道，以及區域性高速鐵路，形成高效的現代化高速鐵路網；普速鐵路包含部分市域鐵路，將達到13 萬公里。

未來十年中國鐵路將繼續迅猛發展，高速鐵路方面以“八縱八橫”的總體戰略布局重點推動西部、中部、東北部高速鐵路發展，主要是川藏鐵路、沿江鐵路的建設；城際鐵路方面主要是珠三角、長三角、粵港澳大灣區、黃河入海區域等經濟發達地區的自主建設。與此同時，隨著信息技術、數字技術的迅猛發展，鐵路建設在維持傳統技術要求的同時，將融合5G、6G 技術推動規劃、建設、運營的數字化發展，打造智能建設、運營、服務的全新模式。

1.2 目前鐵路建設管理的主要模式和主要問題

鐵路是關系國家戰略、經濟、民生的重要基礎設施，因其極具重要性，加之建設規模龐大，故我國的鐵路建設一般由國家層面統一規劃，國家鐵路集團等大型國企主導建設、統一運營管理，地方政府和個人極少能參與鐵路建設。

近年來，隨著我國經濟實力的增強，鐵路建設事業蓬勃發展。此外，人口密度的增大和地方經濟的發展，推動了發達地區省、市對軌道交通的需求，尤其是珠三角、長三角、長江沿岸等地區。目前，很多省份成立了省級鐵路建設平臺，如江蘇省鐵路集團、重慶鐵路投資集團、廣東省鐵路集團、山東省鐵路集團等，專門負責加快落實本省鐵路等軌道交通建設。這種國鐵集團和各省鐵路建設投資企業并存的局面，導致省級鐵路建設需求和國家整體建設規劃在時間、空間上存在一定的沖突，并且存在管理主體、投資主體、產權主體、利益主體相互交錯的局面，國鐵集團和各省鐵路建設投資企業甚至互相成為管理阻力，這也在一定程度上影響了我國鐵路的整體建設效率。

2 研究的意義

要解決上述問題，促進鐵路建設事業和諧、高效發展，就先要解決國家總體規劃與地方建設需求之間的矛盾；解決國鐵集團主導建設和省方主導建設之間的矛盾。因此，研究、構建、規范新時期適合省方投資建設的鐵路建設管理體系意義重大[1]。

3 三種模式分析

就省級地方政府參與鐵路建設的建設形式、管理模式進行研究，并通過總體構架、各主體間責任界限、管理目標設定流程、日常溝通及問題解決機制、實施過程管理方式、省級鐵路企業數字化建設等方面，對新時期的三種鐵路建設管理模式進行研究，尋找最適合省方投資建設的鐵路建設管理模式。

3.1 新時期鐵路建設管理模式分析

影響鐵路建設管理模式的根本因素主要有兩個方面：一是投資主體和投資份額，其中投資多的占主導地位。二是行業審批管理和屬地管理。鐵路有明確的行業規范，包括立項審批、設計勘察、項目實施、項目運營等，并網接軌管理的所有鐵路項目都必須按照國鐵集團發布的行業規范來推進，如接軌申請、建設經濟補償協議等，需要國鐵集團審核批準，在這些方面國鐵集團有絕對的行業管轄權。

結合以上因素，新時期鐵路建設管理模式主要有三種：國鐵集團主導省方參與模式；省方主導委托國鐵集團或其下屬公司代建模式；省方投資自主建設模式。

3.1.1 國鐵集團主導省方參與模式

這種模式也可以說是傳統模式，這種模式下主要是由國家層面投資，國鐵集團實施，負責立項、設計、實施、運營等工作，地方只配合征地拆遷等方面的工作，所支付的征地拆遷資金可算作項目投資，在整個項目投資中的占比極小。隨著經濟的發展，生活工作節奏的加快，公眾對高效出行的需求進一步提高。近些年也出現了一些發達地區地方政府主動投資，推動當地鐵路建設的情況，除承擔征地拆遷工作外，也對主體工程進行投資，相應的投資占比較以往更多。但因鐵路往往貫通多個省份，國鐵集團在整條線路中的投資占比依然是最大的，省方投資總和比重可能大于國鐵，但單個省份的投資占比小于國鐵集團，依然是國鐵集團主導省方參與。這種模式主要適用于國家長遠規劃的鐵路干線，如構成“八縱八橫”鐵路規劃的主網。

目前開工建設的滬渝蓉高速鐵路就極具代表性，滬渝蓉高速鐵路也稱“沿江高速鐵路”，起訖上海市境內的寶山站，途經江蘇省、安徽省、湖北省、重慶市，止于四川省成都市境內的成都站，就總線路投資而言，國鐵集團資本金占比比每個省份都大，但具體到滬渝蓉高速鐵路途徑的各省，國鐵集團資本金投入均小于省方投入。例如：就江蘇省而言，滬渝蓉高速鐵路江蘇段中江蘇省的投資雖大于國鐵集團，但國鐵集團下屬的沿江鐵路建設集團是負責全線的，依然是最大股東，占據建設主導地位。其對滬渝蓉高速鐵路全線的資本金投入也最大。

3.1.2 省方主導委托國鐵集團或其下屬公司代建模式

這種模式是省方在鐵路建設管理中，尤其是在項目實施階段的管理中存在短板的情況下產生的。這種模式能夠補充省方的管理短板，也能充分利用國鐵集團、鐵路局集團的項目管理優勢，推進地方鐵路建設。這種模式是省方自主投資建設鐵路早期最主要的形式，能夠有效解決省方需求和能力不匹配的問題。目前，很多省市（包括山東、江蘇、廣東、重慶等）在建的省方投資項目，或者以省方投資為主的項目，大都采取這種模式。如重慶的重黔高鐵，省方投資占比80%，國鐵投資占比20%，由重慶鐵路投資集團委托中國鐵路成都局集團下屬項目公司代建。

3.1.3 省方投資自主建設模式

這種模式是各省自主建設區域內鐵路、城際鐵路等項目的主要發展方向。這種模式能更好地保護投資主體的利益，更好地實現投資主體對投資成本的自主管理，能使其更公平地享受運營收益。

但目前這種模式亟須補強幾個短板：一是打造專業的人才隊伍，并建立健全管理體制；二是與國鐵集團之間建立科學、公平的行業審批、管理關系，建立科學、合理的并網鐵路資產劃分和運營效益劃分機制。

3.2 各主體間責任界限分析

3.2.1 國鐵集團主導省方參與模式

在這種模式下，主體是國鐵集團，省方主要起輔助作用。這種模式的特點是責任主體清晰，責任界限清晰。國鐵集團負責立項可研、勘察設計、項目實施、竣工驗收、運營管理等，省方僅負責施工用地手續辦理的相關工作。

3.2.2 省方主導委托國鐵集團或其下屬公司代建模式

在這種模式下，省方作為投資主體，在項目全周期中占主導地位，但是在建設審批等關鍵環節和項目實施階段，國鐵集團或其下屬公司占主導地位。這種模式的特點是合作、行業隸屬、項目管理隸屬三種關系交錯存在，管理協調難度大，省方對投資成本的管控力小。在項目主要投資階段，即項目實施階段，省方往往因為管理能力、層級隸屬管理等原因，難以實現對投資成本的全方位管理，簽訂的委托代建協議中的一些條款也很難完全實現，在某些層面上省方利益難以得到保障。

3.2.3 省方投資自主建設模式

這種模式的主要特點是主體清晰、責任清晰。省方可以對投資建設進行全過程、全周期監管，可以最大范圍地對資產、成本、效益進行管理。該模式或許是省方投資鐵路未來的發展方向。

3.3 鐵路建設實施階段目標制定流程研究

項目實施階段是鐵路項目建設的主要階段，也是項目投資最多的階段和管理難度最大的階段，制定出科學、合理的總體管理目標和節點管理目標極為重要。其中主要包括工期目標、投資目標、安全質量目標等。

3.3.1 國鐵集團主導省方參與模式

在該模式下的實施階段，需要根據建設投資總體目標、設計文件、指導性施組、重難點工程等情況，綜合制定目標計劃[2]。該項工作主要由項目公司牽頭，設計單位共同確定，同時根據建設用地使用計劃，制定征地拆遷工作目標，由地方政府實施。在該模式下，目標制定的責任主體比較清晰。

3.3.2 省方主導委托國鐵集團或其下屬公司代建模式

這種模式下，項目建設實施階段的目標制定較為復雜。委托代建的范圍是項目實施階段，即從項目施工圖審核完成到項目竣工結算。其間項目管理目標的設定主要是以建設投資總體目標、設計文件、指導性施組、重難點工程等為基礎，并統一國鐵集團和省方的管理意見。先由項目公司制定目標計劃，再報鐵路局集團和省方鐵路投資建設集團審核，雙方將意見反饋到項目公司，由項目公司修改管理目標，之后雙方還要進行多次溝通，達成一致意見，最終形成能夠滿足各方訴求的目標計劃。征地拆遷工作目標則主要由省方根據設計拆遷任務和實際可能發生的費用制定目標計劃。

3.3.3 省方投資自主建設模式

該模式是相對自主的建設模式，且目標制定的責任主體比較清晰。由省方鐵路建設投資集團或下屬項目公司，根據建設投資總體目標、設計文件、指導性施組、重難點工程等情況，綜合確定目標計劃，根據建設用地使用計劃，制定征地拆遷工作目標，并由地方政府實施。

3.4 三種模式共存給省方鐵路投資集團帶來的主要問題

第一，不同管理模式共存，各項目公司的專業化水平不同、利益主體不同，導致省方鐵路建設集團監督、管理難度大。

第二，項目建設關鍵階段委托管理，導致省方對投資的成本、效益管理監控能力降低[3]。

要解決以上問題必須投入巨大的人力、物力，并且要做到以下幾個方面：一是明確影響省方建設集團決策的關鍵數據，建立科學的項目建設統計報表制度，由工程技術部負責收集、分析、處理基礎數據，及時發現存在的問題，分類預警上報。二是對三種模式分類管理，對于國鐵集團主導的項目，放手管理；對于委托代建項目，應做到監管上抓大放小，節點上抓關鍵，效益目標上抓結果，在信息暢通、目標可控的前提下，適當下放監管權限，把控管理底線，建立管理紅線預警機制；對于自主建設項目，應進一步建立健全管理體系，科學合理地配備管理資源，強化投資、進度、成本、安全、質量、水保、環保等方面的管控能力，提高集團，尤其是二級單位、項目公司的管理能力和精細化管理水平。三是根據省方集團公司及其部門、二級公司、項目公司（代建公司）的職能需要，建立科學、高效的溝通、監管、服務機制，建立健全管理制度，加強規范化、程序化管理。

通過以上幾個方面的對比分析，最適合省方投資建設的鐵路項目管理體系就是省方投資自主建設模式。而想要實現對投資全過程的監督管理，就必須實現建設周期內各個階段自主決策、自主管理。

4 實施省方鐵路建設企業自主建設模式急需解決的問題

第一，解決“人”的問題。目前，多數省方鐵路建設企業是近幾年剛剛組建的，由于鐵路建設的專業性比較強，因此需要配齊配全各專業人才。

第二，解決“制度”問題。應建立科學有效的橫、縱向管理體系、溝通體系，尤其要建立與鐵路局集團、地方政府等的溝通體系。

第三，解決“銜接”問題。充分考慮從立項到可研、勘察設計、建設實施、竣工驗收、開通運營、運營維護等各個階段的銜接管理，同時明確資產核對和資產交接管理。

第四，疏通“外部通道”。主要是打通鐵路建設需要國鐵集團工管中心等單位審批的行業管理通道，避免因相關報批報建手續辦理不暢影響項目建設和運營管理。

5 結語

對比三種鐵路建設管理模式可以發現，在國鐵集團主導省方參與模式下，省方主要起輔助作用，無法全面參與項目管理；在省方主導委托國鐵集團或其下屬公司代建模式下，省方難以實現對投資成本的全方位管理；而在省方投資自主建設模式下，省方可以對投資建設進行全過程、全周期監管，能夠最大限度地對資產、成本、效益等進行管理。并且，近年來地方越來越有能力自主建設由省方主導的鐵路項目，若能妥善解決省方投資自主建設模式中的一些不足，該模式或將成為中國鐵路未來建設的主要方向。