全球發展倡議及其對全球治理體系變革的意義*

毛瑞鵬

黨的十八大以來，中國參與全球治理達到前所未有的程度。同時，中國在全球治理體系中的角色、目標及影響，也已經引起國際學術界的廣泛討論。然而，不同背景的學者對中國不斷上升的國際影響力之于國際秩序的意義往往得出不同甚至相反的結論。中國也因此被賦予“從‘修正主義者’、改良主義者到建設者”“反對霸權主義的力量”等不同的形象。

美國學者江憶恩（Alastair Iain Johnston）提出，中國對國際秩序的態度并不像很多西方人所認為的那樣，而是需要根據不同的議題領域進行判斷。他提醒美國決策者，對于中國與國際秩序關系的不同認知將產生非常不同的政策含義。①Alastair Iain Johnston,“China in a World of Orders: Rethinking Compliance and Challenge in Beijing’s International Relations,” International Security,Vol.44,No.2,2019,p.12.而在中國學術界的一個廣泛共識是，在既有的國際體系內實現地位提升是最現實和成本最低的一種崛起方式。這也與中國一貫強調的獨立自主的和平外交政策相符合。據此，中國追求通過合作、磋商的方式，進行漸進的、能夠給發展中國家及一些發達國家都帶來效益的變革。②唐世平：《國際秩序變遷與中國的選項》，《中國社會科學》2019年第3 期，第201頁。中國學者陳志敏等提出“協進型領導”的概念，認為中國獲取國際領導權的目的在于通過推動形成國際共識和提供國際公共產品領導和促進國際體系成員實現共同發展。③陳志敏、周國榮：《國際領導與中國協進型領導角色的構建》，《世界經濟與政治》2017年第3 期，第32 頁。

發展問題是中國在聯合國長期的關注焦點，通常也被認為是中國發揮影響力的優勢領域。2021年9月，習近平主席在出席第七十六屆聯合國大會一般性辯論的演講中提出全球發展倡議，這是中國在全球可持續發展領域發揮引領性作用和引導國際秩序正確發展方向的重要行動。本文首先討論作為國際發展理念的國際倡議對于發起國的意義及其成功的基本條件；其次分別從全球發展倡議提出的背景及中國參與全球治理的戰略出發，梳理全球發展倡議的目標和落實路徑；最后探討全球發展倡議的落實路徑，并分析一些障礙對全球發展議程的影響。

一、國際倡議的作用及其成功的條件

冷戰結束后，國際關系進入國際規則和全球治理盛行的時代。然而正如邁克爾·巴尼特（Michael Barnett）等所指出的，“權力是全球治理的核心”①Michael Barnett and Raymond Duvall,“Power in International Politics,” International Organization,Vol.59,No.1,2005,p.57.。霸權國通過國際制度獲得并維持其對世界其他國家的優勢性權力。與此同時，伴隨著經濟實力的上升，崛起國將希望通過調整國際組織內部既有的權力分配結構，影響組織決策和分享組織的合法化功能，以成為全球性大國并為經濟持續增長創造有利條件。全球治理體系變革并不會自動發生。安德里亞斯·克魯克（Andreas Kruck）等關于國際制度調整的研究認為，權力轉移能夠產生制度調整的動力，而成功地實現制度調整則依賴于崛起國采取多種策略。②Andreas Kruck and Bernhard Zangl,“The Adjustment of International Institutions to Global Power Shifts: A Framework for Analysis,” Global Policy,Vol.11,Supplement 3,2020,pp.5-16.此外，根據歷史制度主義的觀點，由于路徑依賴，國際制度轉型通常采取漸進變遷模式，關鍵時間節點對于實現制度變革的突破往往具有重要作用。③Orfeo Fioretos,“Historical Institutionalism in International Relations,” International Organization,Vol.65,No.2,2011,pp.367-369.

過去較長時期，中國在國際組織的外交被認為以被動應對為主要特征，較少提出全球性議題和引領相關討論。盧克·伊斯汀（Luke J.L.Eastin）在2013年的一項研究中指出，中國的全球領導力存在“赤字”。這突出體現在中國在聯合國通常是反應型的；中國在聯合國持續關注地區性利益，但缺少一個全球性的議程。④Luke J.L.Eastin,“Legitimacy Deficit: Chinese Leadership at the United Nations,” Journal of Chinese Political Science, Vol.18,Issue 4,2013,pp.389-402.顯然，提出具有道德感召力的國際理念是大國全面崛起的必要條件，有助于提升國際行動的合法性和爭取廣泛的國際支持。⑤楊潔勉等：《大國崛起的理論準備》，時事出版社2014年版，第322—327 頁。國際倡議反映了倡導者關于全球性政策難題的主張，是一個國家引導國家間互動范式和推動國際議題走向符合全球公益的發展軌道的基本方式。中國在冷戰時期倡導的和平共處五項原則，以及冷戰后提出的和諧世界、構建人類命運共同體、構建新型國際關系等，都屬于國家間互動范式的倡議。

2012年以來，中國致力于以公平、正義為理念引領全球治理體系改革，參與全球和地區治理的能力在中國國家綜合國力和國際定位中的地位愈發重要，并成為新時期突出的外交目標和進取方向。中國已經表明向國際社會提供更多中國理念的意愿，中國傳統文化中積極的處世之道和治理理念被視為促進全球治理理念發展的重要來源。中國國家領導人多次在國內外重要場合表示，將向世界貢獻處理當代國際關系的中國智慧，貢獻完善全球治理的中國方案。①《習近平談治國理政》（第四卷），外文出版社2022年版，第401 頁。在延續之前五年的外交定位的基礎上，國務院2021年3月公布的《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》明確表示將積極搭建國際合作平臺，提出更多中國倡議、中國方案。近年來，中國已經明顯增加了在聯合國安理會、人權理事會等機構發起倡議的數量，包括提交有關多邊主義、新興科技與國際安全、新冠肺炎疫情及疫后復蘇中的技術合作等議題的決議草案。②毛瑞鵬：《中國對聯合國和平安全議程的參與和塑造》，《國際安全研究》2021年第5 期，第46—49 頁。考慮到中國過去在聯合國很少主動發起倡議，這一變化顯示中國將更加積極地參與聯合國的議程設置和相關討論。

國際組織在國際倡議的產生、傳播和實踐的各個階段都能發揮不可或缺的作用。同時，國際倡議可以通過議程和話語兩個渠道影響國際組織的運作。議程設置是制度性權力的核心，國際行為體通過將所關注的議題列入重要議程并推動其優先解決來獲得影響力。議程使一些行為體能夠促進其利益和理念的實現，從而對其他行為體參與集體行動進行控制和限制。③Michael Barnett and Raymond Duvall,“Power in International Politics,” International Organization,Vol.59,No.1,2005,p.58.話語塑造是指通過增強理念共識和加強國際動員提升本國行動的合法性。④凌勝利、王彥飛：《中美國際制度策略取向比較——基于議題領導權視角的分析》，《國際展望》2021年第5 期，第57—88 頁。有研究認為，增強話語塑造能力有助于提升一國在全球治理中的領導權，包括建構國家身份，影響國際議程和國際規則，以及界定特定價值觀的含義等。⑤Yi Edward Yang,“China’s Strategic Narratives in Global Governance Reform under Xi Jinping,” Journal of Contemporary China,Vol.30,No.128,2021,pp.302-303.

因此，成功的國際倡議將有助于引領全球治理體系的發展方向，并提升發起國的聲譽和規范性權力。提出倡議是國際關系中最為常見的活動之一，然而，并不是所有的倡議都能取得成功。加雷思·埃文斯（Gareth Evans）關于國際委員會的作用的研究指出，一個理想的成功的委員會需滿足下列條件：增加知識，提高一個問題的全球形象，找到新的和更有共識的辯論方式，制定一個可信的有衡量指標的政策議程并直接影響具體的政策行動。①Gareth Evans,“Commission Diplomacy,” in Andrew Cooper,Jorge Heine,and Ramesh Thakur,eds.,Oxford Handbook of Modern Diplomacy,Oxford: Oxford University Press,2013,p.2.

對于發起國而言，通過國際倡議引領全球治理體系的發展至少需要考慮以下四個方面的條件。一是倡議是否反映了國際需求。國際倡議的吸引力往往來自與現實問題的緊密聯系。如果倡議所針對的現實問題是急迫的，那么更容易引起其他國家的共鳴。因此，倡議提出的時機對于倡議能否取得成功往往非常關鍵。二是倡議的提出者是否具備良好的聲譽。提出者在該領域的表現決定著其是否可以成為提出倡議的合適對象。良好的聲譽將通過榜樣和示范轉化為力量，進而使倡議具有更大的吸引力。三是倡議者是否具備強有力的組織動員能力。強大的組織和動員能力將有利于為倡議爭取支持，而支持者的數量和代表性則有助于提升倡議的合法性。在現實中，爭取聯合國、G20 等權威性國際組織的認可，以及獲得一些重要人物（如聯合國秘書長）的支持，將對倡議的落實起到積極作用。四是倡議是否以充分的物質資源為基礎。盡管物質資源并非倡議成功的必要條件，但是將使其更容易得到落實。而且，物資資源的供給在發展領域的作用尤為突出。

二、全球發展倡議提出的背景和主要目標

2021年9月，習近平主席在出席第七十六屆聯合國大會一般性辯論的演講中首次提出全球發展倡議，呼吁國際社會實現更加強勁、綠色和健康的全球發展。全球發展倡議以“六個堅持”為主要內容，即堅持發展優先、堅持以人民為中心、堅持普惠包容、堅持創新驅動、堅持人與自然和諧共生、堅持行動導向。全球發展倡議得到國際社會的積極響應，已成為中國在國際發展合作領域最新的統領性方案，也是中國在全球治理中發揮引領性作用的一次重要嘗試。①李志強：《論全球發展倡議的重大意義》，《人民論壇·學術前沿》2022年第7 期，第17—21 頁。黨的二十大報告強調，“構建人類命運共同體是世界各國人民前途所在。……中國提出了全球發展倡議、全球安全倡議，愿同國際社會一道努力落實。”②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第62頁。全球發展倡議體現了中國在國際發展合作和全球經濟秩序方面的主張和行動，與“一帶一路”倡議共同構成了中國在新時期參與全球發展治理的指導性方案。全球發展倡議主張推動建立更加公平、均衡的全球發展伙伴關系，是一個結合多邊、三邊、雙邊及中國與地區合作的綜合體，不限于對外援助，還涉及全球宏觀經濟議程和全球經濟治理體制。提高新興市場和發展中國家在全球治理體系中的代表性和發言權，推動構建開放型世界經濟，是全球發展倡議的重要愿景。從當前國際發展合作面臨的突出挑戰及中國參與全球治理的外部環境來看，全球發展倡議有助于實現三個方面的目標。

第一，推動發展議程重新回歸國際議程核心位置。當今世界面臨大國競爭加劇的挑戰，意識形態因素對國際合作造成嚴重干擾。美國將中國視為“戰略競爭對手”，并試圖以“民主和威權”二分法來重塑國際陣營，導致一些西方國家的對華關系逐步陷入意識形態對抗之中。美國在聯合國試圖進一步構建針對中國的同盟，導致在聯合國框架下的國家間合作氛圍嚴重惡化，也使中國的多邊外交面臨挑戰。這突出體現在特朗普政府將國際政治斗爭置于國際社會合作抗擊新冠肺炎疫情之上，以抹黑和打壓中國取代國際合作。③蒲婧新：《疫情政治化：特朗普政府領導下的美國疫情治理》，《亞太安全與海洋研究》2021年第4 期，第100 頁。推動國際社會更加關注可持續發展問題，而非政治制度和意識形態差異，進而有效應對美國的對華遏制，顯然是當前中國外交的重要任務。

中方明確反對將發展問題政治化和邊緣化，主張讓發展問題回歸國際議程核心位置。習近平主席在2022年6月舉行的全球發展高層對話會上談到，“有的國家將發展議題政治化、邊緣化，搞‘小院高墻’和極限制裁，人為制造分裂和對抗。”①習近平：《構建高質量伙伴關系，共創全球發展新時代——在全球發展高層對話會上的講話》，中國政府網，2022年 6月 24日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-06/24/content_5697592.htm。王毅外長在“全球發展倡議之友小組”高級別會議的致辭中將凝聚加快發展的政治共識列為倡議的首要目標。②《王毅國務委員兼外長在“全球發展倡議之友小組”高級別視頻會議上的致辭》，外交部網站，2022年5月9日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/kjgzbdfyyq_699171/202205/t20220509_10683620.shtml。顯然，全球發展倡議的提出，有助于推動國際關系的焦點從大國競爭轉向發展合作，也有助于引導國際秩序向正確的方向發展。

第二，提升中國作為關鍵國際發展伙伴和多邊主義支持者的聲譽。把握全球發展的趨勢和廣大發展中國家的迫切需求是行動合法性的基礎，而掌握合適的時機則使倡議易于引起國際社會的共鳴。全球發展倡議提出的重要背景是聯合國可持續發展議程面臨著巨大挑戰。2022年7月，聯合國發布的《2022年可持續發展報告》指出，氣候危機、新冠肺炎疫情和世界各地越來越多的沖突使17 項可持續發展目標處于危險之中。③United Nations,“The Sustainable Development Goals Report 2022,” July 7,2022,https://unstats.un.org/sdgs/report/2022/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2022.pdf.在全球貧困狀況急劇惡化、發展籌資面臨巨大缺口以及國際衛生合作、數字經濟、綠色發展提出巨大需求的背景下，中國提出全球發展倡議體現了負責任大國的擔當。全球發展倡議有助于中國通過提出合法化話語來獲得他者的認可。④Emilian Kavalski,“The Struggle for Recognition of Normative Powers: Normative Power Europe and Normative Power China in Context,” Cooperation and Conflict,Vol.48,No.2,2013,pp.247-267.在中方看來，當前國際秩序正遭受強權政治和壟斷資本的破壞。⑤Yao Yao,“China’s Concept of New International Order and the Post-War System,” China International Studies, No.85,November/December 2020,pp.5-23.因此，中國始終強調堅持世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者的自我定位。通過使這一定位獲得廣泛的國際認可，中國將逐漸被其他國際行為體視為一個規范性力量。

第三，促進發展經驗和知識的交流，引導形成有利于發展中國家的國際發展觀。發展仍是當今世界的主題，但關于發展的內涵和實現途徑則存在廣泛爭論。比如，發達國家更強調人權等問題的重要性，而發展中國家更關心改善民生和促進經濟可持續增長。長期以來，北方國家和南方國家在聯合國發展系統改革問題上始終存在分歧。①M.-O.Baumann,“Forever North-South? The Political Challenges of Reforming the UN Development System,” Third World Quarterly,Vol.39,No.4,2018,pp.626-641.伴隨著“全球南方”在國際發展合作中的貢獻和地位顯著提升，南方援助國提出了一種新的發展合作敘事，質疑傳統的自上而下、附加條件的援助方式。②Fahimul Quadir,“Rising Donors and the New Narrative of ‘South–South’ Cooperation:What Prospects for Changing the Landscape of Development Assistance Programmes?” Third World Quarterly,Vol.34,No.2,2013,p.334.為此，邁克爾·巴尼特等學者就認為，作為一種生產性權力，關于發展的敘事將會把社會活動引向特定方向，從而界定何為合法的知識及誰的知識更重要。③Michael Barnett and Raymond Duvall,“Power in Global Governance,” pp.3-4.

促進國際發展知識的交流與互鑒是全球發展倡議的重要目標之一。中國明確表示，全球發展倡議“旨在支持各種發展經驗的分享和交流，助力各國探索符合本國國情、發揮自身優勢的發展道路，最終實現共同發展”④《王毅國務委員兼外長在“全球發展倡議之友小組”高級別視頻會議上的致辭》，2022年5月9日。。在中國主辦的全球發展高層對話會上所確立的32 項成果清單中，關于發展知識的交流占據重要地位。其中包括成立全球減貧與發展伙伴聯盟、成立國際民間減貧合作網絡、開展發展經驗交流系列對話、設立全球發展促進中心、設立全球發展知識網絡、發布《全球發展報告》等新的機制，以及為發展中國家提供10 萬個研修、研討名額，與聯合國南南合作辦公室共同實施“發展中國家青年跨境電商扶貧和可持續發展能力建設研修項目”，并舉辦發展領域的論壇等。⑤《全球發展高層對話會主席聲明》，外交部網站，2022年 6月 24日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202206/t20220624_10709803.shtml。

總體而言，全球發展倡議在發展知識領域的主張主要包括以下三方面。一是發展是全人類共同價值。如何理解發展與人權的關系是發達國家和發展中國家立場分歧的關鍵。中國認為不應脫離經濟發展而泛論人權。中國在聯合國發展峰會等一系列國際場合都強調，唯有發展，才能消除沖突的根源；唯有發展，才能保障人民的基本權利；唯有發展，才能滿足人民對美好生活的熱切向往。這一觀點闡述了中國關于發展與安全、發展與人權、發展與民生關系的基本看法。在強調保障所有國家發展權的基礎上，中國提出和平、發展、公平、正義、民主、自由是全人類共同價值。二是強調每個國家都有權選擇符合自身國情和民眾需要的發展道路。針對西方主導的國際發展合作體系，中國提出要構建平等、均衡的全球發展伙伴關系愿景。這一愿景包括維護各國人民自主選擇發展道路的權利，尊重各國平等參與、平等發展的權利，反對干涉別國內政，反對沒有國際法依據的單邊制裁等具體主張。三是將民生和經濟問題作為重點領域。中國主張努力如期實現17 項可持續發展目標，同時主張優先解決發展中國家面臨的嚴峻的民生問題和實現經濟的可持續發展。全球發展倡議將減貧、糧食安全、抗疫和疫苗、發展籌資、氣候變化和綠色發展、工業化、數字經濟、互聯互通八個領域作為優先領域，這八個領域反映了發展中國家普遍關注的問題和最為迫切的需要。事實上，中國對民生和經濟問題的強調，已經體現在南南合作基金、中國—聯合國和平發展基金的資金分配等一系列具體行動上。

三、全球發展倡議的落實路徑

全球發展倡議既是中國推動國際秩序轉型的重要舉措，也是其不斷深度參與國際發展合作的重要成果。中國著重從四個方面籌劃和推進倡議的落實，并取得一系列積極成效。

第一，在可持續發展領域樹立了良好聲譽。全球發展倡議的國內基礎在于中國在落實聯合國2030年可持續發展議程方面取得的巨大成就。首先，中國將可持續發展目標融入國家中長期發展戰略，在減貧、教育、醫療等民生領域作出巨大努力，尤其是在改善最貧困和最脆弱人群的境況方面取得了重要成果。2020年，中國提前10年實現2030年議程的減貧目標，還建成了世界上最大的社會醫療保障體系。其次，中國將2030年議程作為指導其參與全球發展合作的重要內容。中國在國際發展領域的活動與國際公認的框架和全球實踐緊密結合。①UNDP,“Brief on White Paper on China’s International Development Cooperation in the New Era,” No.7,January 2021,https://www.cn.undp.org/content/china/en/home/library/south-south-cooperation/issue-brief---brief-on-white-paper-on-china-s-international-deve.html.2021年，“十四五”規劃和2035年遠景目標明確提出，中國將積極落實聯合國2030年可持續發展議程。②《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，中國政府網，2021年3月13日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。同年發布的《新時代的中國國際發展合作》白皮書強調，“中國將繼續毫無保留地分享治理經驗和適宜技術，增加全球公共產品供給，引導更多資源用于發展中國家經濟社會可持續發展，支持廣大發展中國家破除發展瓶頸。”③《新時代的中國國際發展合作》白皮書，國務院新聞辦公室網站，2021年1月，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1696685/1696685.htm。再次，中國與聯合國機構的發展合作日益緊密。聯合國駐華系統與中國政府合作完成的《2021—2025年聯合國對華可持續發展合作框架》將國際發展伙伴關系列為三大戰略優先目標之一。根據這一合作框架，聯合國將提供支持以充分發揮中國提出的國際倡議的潛力，從而促進全球實現2030年議程的目標。④UN Sustainable Development Group,“United Nations Sustainable Development Cooperation Framework for the People’s Republic of China (2021-2025),” June 2020,pp.16-17,https://unsdg.un.org/sites/default/files/2021-06/UNSDCF-China-2021-2025.pdf.

第二，持續加強發展伙伴關系建設。推動國際倡議落地需要發揮發起國的組織動員能力，以爭取足夠多的國際力量的支持。中國國際影響力的基礎首先在于發展中國家的支持，加強發展中國家的團結合作是中國推動國際秩序轉型的重要路徑。盡管世界銀行、世界貿易組織等國際組織往往以經濟指標來界定發展中國家，但是發展中國家的政治含義也不應被忽視。中國外交通常從政治層面來界定發展中國家，強調發展中國家具有共同的歷史遭遇和在國際政治經濟秩序中處于弱勢地位。近年來，中國主動加強與發展中國家在聯合國的政策協調。例如，中國與非洲國家在人權理事會共同舉辦主題邊會，倡導“在發展中促進和保護人權”的理念；在中國擔任聯合國安理會輪值主席國期間，持續舉辦有關非洲和平與安全的專題會議。在經濟、社會、發展議題上，中國通過“G77+中國”機制使本國的聲音得以放大。在聯大關于“促進持續經濟增長和可持續發展”項目下議題的表決中，中國與發展中國家形成了團結的整體。

在全球發展倡議提出幾個月后，中國加快了構建發展伙伴關系網絡的步伐。2022年1月，中國在聯合國推動成立了“全球發展倡議之友小組”。出席該小組創始會議的國家有36 個，之后小組成員不斷增加，截至2022年9月已經有60 多個國家。2022年5月，“全球發展倡議之友小組”高級別會議舉行，60 多個國家的150 多位代表及聯合國主要發展機構負責人參會。中國還推動將全球發展倡議作為中國與非洲、東盟、拉共體、中亞及太平洋島國等地區國家合作的指導原則。2022年6月，全球發展高層對話會成功舉行，包括金磚國家在內的18 個來自亞洲、非洲、美洲的發展中國家的領導人出席會議。其中，多個國家是國際組織和地區組織的輪值主席國，包括G20 輪值主席國印度尼西亞、APEC 輪值主席國泰國、獨聯體輪值主席國哈薩克斯坦、東盟輪值主席國柬埔寨、太平洋島國論壇東道國斐濟、拉共體輪值主席國阿根廷、非盟輪值主席國塞內加爾、上海合作組織輪值主席國烏茲別克斯坦、阿盟候任輪值主席國阿爾及利亞等。

第三，爭取聯合國等國際組織的支持。中國將聯合國視為國際體系的核心，爭取聯合國各層面的支持及與聯合國機構合作開展項目，是增強全球發展倡議影響力的重要舉措。在“全球發展倡議之友小組”會議和全球發展高層對話會上，中國明確表示支持聯合國在實現2030年可持續發展目標中充分發揮統籌協調作用，支持聯合國秘書長將發展作為優先任務。聯合國秘書長古特雷斯出席了“全球發展倡議之友小組”的高級別視頻會議，對全球發展倡議給予高度評價。除了與聯合國駐華機構就落實全球發展倡議展開對話外，中國還通過簽署合作備忘錄等形式與聯合國機構共同推動落實倡議。2021年10月，中國國際發展合作署與國際原子能機構（IAEA）簽署《關于交流與合作的諒解備忘錄》，將全球發展倡議作為雙方合作的行動指南。這是首次由成員國的國際發展主管部門與國際原子能機構簽署交流合作文件。同月，中國國際發展合作署又與聯合國工業發展組織（UNIDO）簽署備忘錄，決定加強在全球發展倡議框架下的南南合作和三邊合作，以推動發展中國家實現可持續發展目標。

第四，持續增加發展援助。大國不僅要有治理本國的能力，還要在全球或地區治理方面承擔相應的義務和責任，甚至發揮引領作用。①楊潔勉：《當代大國相互定位及時代特征分析》，《國際展望》2020年第3 期，第4頁。在過去十年中，增加國際公共產品供給已經成為中國外交轉型的重要特征和提升在全球治理中的地位的重要路徑。2015年，楊潔篪曾在《人民日報》撰文闡釋這一觀點的特殊含義：“積極承擔國際責任和義務，體現了中國外交的基本宗旨，揭示了新形勢下中國外交的進取方向。”②楊潔篪：《積極承擔國際責任和義務》，《人民日報》2015年11月23日，第6 版。以2015年習近平主席在聯合國大會上宣布的一系列中國倡議為標志，中國參與全球治理進入一個新的階段。其中包括設立中國—聯合國和平與發展基金和南南合作援助基金，加入聯合國維和能力準備系統。當前，中國對聯合國常規預算和維和預算的貢獻率分別達到12.005%和15.22%，僅次于美國，居世界第二位。不僅如此，中國還持續增加對聯合國系統機構的自愿捐款，2020年會費和捐款總額近20 億美元，居世界第五位。③UN System Chief Executive Board for Coordination,“Revenue by Government Donor,”https://unsceb.org/ fs-revenue-government-donor.中國對聯合國發展業務活動的資助總額從2011年的0.835 億美元增加至2020年的4.51 億美元。④UN Economic and Social Council,“The 2022 Operational Activities for Development Segment,” May 17-19,2022,https://www.un.org/ecosoc/en/2022-Operational-Activities-for-Development-Segment.中國在國際公共產品供給方面成功塑造了一個不同于美國等傳統大國的全球大國形象。⑤Salvador Santino F.Regilme,Jr.and Obert Hodzi,“Comparing U.S.and Chinese Foreign Aid in the Era of Rising Powers,” International Spectator,Vol.56,No.2,2021,pp.114-131.

在全球發展高層對話會上，中國宣布了新的計劃以加大對全球發展合作的資源投入。其中包括把南南合作援助基金升級為全球發展和南南合作基金，在30 億美元的基礎上增資10 億美元；加大對中國—聯合國和平與發展基金的投入；啟動總額為5 000 萬美元的中國—聯合國糧農組織第三期南南合作信托基金。中國表示將加大對中國—聯合國和平與發展基金的投入，充分利用有關基金同聯合國發展機構在發展中國家開展務實項目。自2016年中國—聯合國和平與發展基金創立以來，中國承諾在十年內向該基金自愿捐款兩億美元，其中和平與安全子基金和2030年可持續發展議程子基金各占一半。2020年9月，習近平主席宣布基金到期后延期五年。聯合國秘書長辦公室主任、主管經濟和社會事務的副秘書長與中國駐聯合國大使、中國外交部和財政部的代表共同組成該基金的指導委員會。

四、全球發展倡議面臨的挑戰和努力方向

理念貢獻是中國推動全球治理體系改革的核心戰略之一。過去十年，中國積極引導國際秩序向正確的方向發展，成功推動人類命運共同體、“一帶一路”、合作共贏等理念和倡議寫入聯合國有關文件之中。全球發展倡議是中國在國際發展合作領域發揮引領作用的重要嘗試，這一倡議順應了國際社會對加快落實2030年可持續發展議程的期望，彰顯了中國作為國際發展促進者的身份。

目前，全球發展倡議正處于從理念深化轉向項目落實的關鍵階段。在這一進程中，中國必然繼續加大對聯合國發展系統的資金投入，并與聯合國機構開展更多的項目合作，以及爭取聯合國各層面的支持。中國也將通過“全球發展倡議之友小組”和其他合作網絡加強發展伙伴關系建設，更積極地參與聯大處理國際經濟議題的第二委員會、經社理事會等機制下的議題磋商。

然而，中國的國際理念傳播也受到守成國和崛起國內在緊張關系的制約。在大國競爭持續升級的背景下，積極提升全球發展倡議的國際影響力是中國面臨的重要課題。當前，美國等一些西方國家在國際機制層面加大對華遏制力度，這成為中國理念在國際上傳播的主要阻力。美國政府和國會提出要對“中國在國際組織擴大影響的目標、范圍和手段”保持高度警惕。美國駐聯合國代表團明確將對抗中國在聯合國的影響力作為其主要任務和目標之一。①United States Mission to the United Nations,“Fact Sheet: Restoring America’s Leadership at the United Nations in President Biden’s First Year,” January 20,2022,https://usun.usmission.gov/fact-sheet-restoring-americas-leadership-at-the-united-nations-in-president-bidens-first-year/.美國還設立專門機構，負責審查聯合國決議和文件，并協調盟友對中國籍候選人出任聯合國專門機構負責人進行抵制。中國需要打破西方國家的聯合施壓，不斷提升本國的制度性權力。

聯合國大會關于“非洲發展新伙伴關系：執行進展情況和國際支持”（以下簡稱“非洲發展新伙伴關系”）和“非洲境內沖突起因和促進持久和平與可持續發展”兩項決議中有關“合作共贏”表述的分歧，一定程度上反映了需要打破的局面。從第七十一屆聯大到第七十五屆聯大，在中國推動下，“合作共贏”成功寫入由“G77+中國”起草的決議，作為在可持續發展道路上國際共同體致力于實現的目標之一。鑒于“合作共贏”已經是聯合國2030年可持續發展議程中的正式表述，中方認為這一表述作為一個共識性語言寫入相關決議是合適的。①UNGA,A/75/PV.104,September 13,2021,p.7 (Mr.Liu Liqun,China).然而，西方國家則設置重重障礙。②美國在2018年對決議投了反對票，之后歐洲國家在2019年也有類似動作。參見UNGA,A/73/PV.105,September 10,2019,p.2 (Mr.Tanner,Finland),p.5 (Ms.Nemroff,United States of America); UNGA,A/74/PV.62,September 3,2019,p.17 (Ms.Goebel,Germany),p.21(Mr.Allen,United Kingdom),p.21 (Mr.Kakanur,India),p.22 (Ms.Norman-Chalet,United States of America)。相關分歧導致“非洲發展新伙伴關系”和“非洲境內沖突起因和促進持久和平與可持續發展”這兩項年度決議在第七十五屆聯大之前不得不以記錄表決的形式獲得通過。為使這兩項決議能夠以協商一致的方式獲得通過，在2021年第七十五屆聯大會議上，作為提案方的“G77+中國”決定采用替代性措辭。至此，南北國家之間圍繞這兩項議題的爭論才得以暫時平息。中國認為這是個別國家將發展理念政治化的表現，將“嚴重損害會員國的團結合作”③UNGA,A/75/PV.104.。中國的立場得到發展中國家的認可。“G77+中國”代表幾內亞和非洲代表摩洛哥在聯大審議相關決議時均發言表示，秉持互利（mutual benefit）精神的國際合作對于包括非洲國家在內的發展中國家具有重大意義。④UNGA,A/75/PV.102,September 9,2021,p.3 (Mr.Diane,Guinea),p.4 (Ms.Hamdouni,Morocco).

展望未來，中國可以通過兩方面努力使全球發展倡議走深、走實。一是通過可持續的援助項目和活動，促進“全球發展倡議之友小組”的機制化建設，同時使倡議真正提升中國在全球發展治理領域的話語權，并提升中國作為國際發展貢獻者的形象。二是在大國競爭日益加劇的背景下，努力使全球發展倡議成為一個凝聚共識的國際合作平臺。其中也包括爭取那些有遠見的西方國家加入“全球發展倡議之友小組”及其會議，加入全球發展高層對話會的行列。努力解決信任赤字，創建一個開放、有利于促進共識的國際合作平臺，應成為全球發展倡議的建設方向。

同時，在大國競爭的環境下，全球發展倡議也可能產生促進國際發展合作的“鯰魚效應”。中國加大對聯合國的財政貢獻也會對其他大國產生一種壓力，迫使其應對，從而出現所謂“競爭性多邊主義”在總體上促成一種有利于聯合國的積極變化。特朗普政府時期，部分支持聯合國的美國人從對華競爭的角度呼吁美國政府加大對聯合國的投入。美國國務院和美國國際發展署出臺的《聯合戰略計劃：2018—2022 財年》也指出，其他國家增加對多邊平臺的參與和財政貢獻，可能會削弱美國實現關鍵政策目標的影響力。①U.S.Department of State,U.S.Agency for International Development,“Joint Strategic Plan,FY 2018-2022,” February 2018,p.47,https://www.state.gov/documents/organization/277156.pdf.拜登政府執政后，一些智庫持續要求美國政府增加對國際組織的投入。美國史汀生研究中心（Stimson Center）的報告就提出，隨著中國在聯合國預算中的份額不斷增加，為了重振國際領導地位，美國需要改進對聯合國的資助情況。②Andrew Hyde,“China’s Emerging Financial Influence at the UN Poses a Challenge to the U.S.,” Stimson Center,April 4,2022,https://www.stimson.org/2022/chinas-emerging-financial-influence -at-the-un/.另外，“鯰魚效應”在基礎設施建設方面可以發現更多證據。2019年以來，為與“一帶一路”倡議競爭，西方國家相繼提出“藍點網絡”（Blue Dot Network）、“重建更美好世界”（Build Back Better World）、“全球門戶”（Global Gateway）等計劃。2022年6月，美國在G7 峰會上提出打造“全球基礎設施和投資伙伴關系”（PGII），計劃在未來五年籌集6 000 億美元，為發展中國家提供基礎設施建設的資金。國際社會普遍認為，一場圍繞基礎設施建設的國際競爭已經開始。顯然，在大國戰略競爭逐步加劇的背景下，全球發展倡議將激發國際發展合作和發展籌資領域的有益競爭，這將為處于低谷的國際發展合作帶來積極影響。