海外基建競爭與歐盟“全球門戶”計劃*

李 遠 鞏浩宇

隨著“一帶一路”建設的成功推進，一些發達國家也先后提出了大規模海外基礎設施投資計劃，海外基建領域成為大國之間新的角力場。2019年，美國特朗普政府與日本、澳大利亞聯合推出了“藍點網絡”（Blue Dot Network）基礎設施計劃。2020年底，日本第49 次“經濟協作與基礎設施戰略會議”通過了《基礎設施海外推進戰略2025》（Infrastructure System Overseas Promotion Strategy 2025）。2021年七國集團（G7）峰會以來，美國拜登政府提出一項名為“重建美好世界：滿足中低收入國家巨大基礎設施需求的積極倡議”（Build Back Better World,B3W）的全球基建倡議。英國也主導了一項承諾提供30 億英鎊的“清潔綠色倡議”（Clean Green Initiative）。歐盟在2018年發布了《連接歐洲和亞洲——對歐盟戰略的設想》（Connecting Europe and Asia: Building Blocks for an EU Strategy，簡稱“歐亞互聯互通戰略構想”）戰略文件，并于2021年12月宣布啟動其最新的全球基礎設施投資戰略——“全球門戶”（Global Gateway）計劃。這一計劃未來可能的發展方向如何，其對大國博弈會產生何種影響，本文將圍繞相關問題展開討論。

一、大國參與海外基建的動因

冷戰結束以來，世界逐漸向扁平形態的民族國家轉型發展，在主權制度基礎上推動國家間實現公平有序的“互聯互通”成為全球化時代的全新議題與標志。具體而言，“互聯互通”概念在社會科學范疇可以劃分為硬件、軟件兩大領域的聯通，即國家間能源、交通、網絡等的“硬聯通”，以及制度與規則、機制與治理、市場與標準等方面的“軟聯通”?；A設施互聯互通涉及的范圍包括物理聯通、數字信息聯通、金融與市場的聯通以及人與人之間流動網絡的互聯互通等?；A設施又可分為經濟基礎設施和社會基礎設施。①World Bank,“World Development Report 1994: Infrustructure for Development,” New York: Oxford University Press,1994,https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/5977/WDR%201994%20-%20English.pdf?sequence=2&isAllowed=y.基礎設施和互聯互通在本文中被視為密切相關的概念，前者側重于在創建鏈接的輸入方面，后者側重這些鏈接的結果。

（一）基礎設施的經濟增長效應

從需求端而言，基礎設施在經濟增長中所起的重要作用已經被充分認識，因此各國對基礎設施投資的需求巨大。結合發達國家和發展中國家的經驗，大量文獻從理論模型和實證分析等不同層面解析了基礎設施對提高經濟效率、降低交易成本，進而促進經濟增長的意義。①Robert J.Barro,“Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth,”Journal of Political Economy,Vol.98,No.5,1990,pp.103-125.此外，基礎設施可以促進區域和全球貿易流動。來自拉丁美洲和亞洲等發展中國家的經驗表明，貿易自由化可以降低成本、增加貿易量，并強化生產活動的規模經濟運行。②T.R.Lakshmanan,Peter Nijkamp,E.T.Verhoef and Pieter Rietveld,“Benefits and Costs of Transport Classification,Methodologies and Policies,” Papers in Regional Science,Vol.80,No.2,2001,pp.139-164.基礎設施還可以提升就業，從而增進居民福利?；A設施投資是創造就業機會的高效引擎，相關就業機會既可以通過傳統的支出渠道直接創造，也可以通過乘數效應間接產生。③Adam Brenneman and Michel Kerf,“Infrastructure and Poverty Linkages: A Literature Review,” World Bank,December 18,2002,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---emp_policy/---invest/documents/publication/wcms_asist_8281.pdf.此外，基礎設施發展帶來的互聯互通還有助于彌合全球發展不均衡形成的發展鴻溝。④César Calderón and Alberto Chong,“Volume and Quality of Infrastructure and the Distribution of Income: An Empirical Investigation,” Review of Income and Wealth,Vol.50,No.1,2004,pp.87-106.作為全球發展的核心概念，基礎設施互聯互通被納入聯合國17 個可持續發展目標之中。亞洲開發銀行發布的研究報告指出，亞洲貿易的競爭力取決于高效、快速、可靠并完善的基礎設施聯通；⑤ADB and ADBI,“Infrastructure for a Seamless Asia,” Asian Development Bank and Asian Development Bank Institute,September 2009,https://www.adb.org/sites/default/files/publication/159348/adbi-infrastructure-seamless-asia.pdf.并預計在2030年前的需求總量將達到23 萬億美元。⑥ADB,“Meeting Asia’s Infrastructure Needs,” Asian Development Bank,February 2017,https://www.adb.org/sites/default/files/publication/227496/special-report-infrastructure.pdf.

2008年國際金融危機之后，世界經濟的持續低迷和西方大國“內顧傾向加重”⑦習近平：《深化互利合作促進共同發展——在新興市場國家與發展中國家對話會上的發言》，《人民日報》2017年9月6日，第3 版。，造成全球基礎設施投資嚴重不足。在此背景下，中國率先提出“一帶一路”倡議，成為全球基礎設施互聯互通的良好范本，自然受到國際社會的熱烈響應。美國特朗普政府執政以來，貿易保護主義的抬頭沖擊了全球化的進程，但全球基礎設施投資需求依然保持增長。特別是后疫情時代，因為具有創造就業、拉動經濟增長的效應，基礎設施投資是幫助各國走出經濟衰退的重要政策工具，其作用更加突出。

（二）基礎設施的公共產品效應

基礎設施本質上屬于公共產品，具有一定的消費和生產的非排他性和非競爭性。不僅如此，基礎設施投資還具有前期投入大、回報周期長、合同復雜、不確定性高的特點，因而盡管在經濟上需要更多的基礎設施投資，但市場上的投資意愿卻往往不足，需要政府在基礎設施投資中扮演重要的出資人角色。同樣，國家間的基礎設施互聯互通具有跨國公共產品特征。因為出資建設國不能排斥他國的使用，所涉及的國家都可以享受互聯互通的收益，很容易產生“搭便車”問題。與國內公共產品供給不同，在國際社會中，由于國家間可能存在互信不足、協調難度大、地緣政治復雜等原因，海外基礎設施作為國際公共產品的穩定供給將比國內基礎設施更難以得到保障。

目前，西方發達國家解決全球基礎設施供給難題的主要模式仍然局限于建立在以霸權穩定論和自由制度主義學說為指引的供給模式上。前一種模式是指通過霸權國提供國際公共產品來維護世界秩序的穩定，但霸權國這么做的動力是確?！皬妵痛髧偸抢娴姆窒碚摺雹倥衢L洪：《全球經濟治理、公共產品與擴大開放》，《經濟研究》2014 第3 期，第4—19 頁。，這些利益可能包括相關國際規則的設置權、國際影響力，以及霸權地位的鞏固等。另一種以自由制度主義為指引的供給模式將國際公共產品的供給和構建與體現西方價值理念的國際秩序相關聯，堅持用一把在發達國家打造的萬能鑰匙可以打開貧窮國家的千萬把鎖的錯誤認識，在提供國際公共產品的行動中過度強調西方模式。②蔡昉：《金德爾伯陷阱還是伊斯特利悲??？——全球公共品及其提供方式和中國方案》，《世界經濟與政治》2017年第10 期，第4—22 頁。實踐證明，以上兩種西方發達國家主導的國際公共產品供給模式并未有效解決全球基礎設施的供給難題，要從根本上解決國際公共產品供給的難題，還有賴于國際社會的廣泛參與和超越“小圈子”的真正的多邊主義合作。“一帶一路”倡議立足于“共商、共建、共享”的全球治理觀，充分發揮中國作為負責任大國在全球公共產品供給中的引領作用，同時秉承“正確的義利觀”，推進中國與沿線國家在“一帶一路”建設中實現互利共贏。這使“一帶一路”倡議增加了全球基礎設施作為國際公共產品的有效供給，彰顯了中國理念和中國方案的重要貢獻。

（三）基礎設施的競爭性

基礎設施投資的資產具有沉淀性與專用性，基礎設施行業也具有一定的自然壟斷性。從經濟效率上看，某些海外互聯互通項目在局部地區只需一個即足夠。例如，一個地區只需要一個輸電網、一條鐵路線、一條天然氣管道系統，超出必要數量就是浪費。這樣的市場結構造成了跨國基礎設施市場具有先動優勢。這主要體現在先進入市場的國家在網絡資源掌控、標準制定等方面都具有很強的競爭優勢，成為自然壟斷者。這一方面為其他國家進入該市場提高了門檻；另一方面市場壟斷者也會和新入市場者進行激烈競爭，以鞏固自身的壟斷地位。西方大國長期掌握著全球基礎設施投資供給和相關國際規則的制定，也主導著世界銀行等國際組織和相關國際合作機制的決策權。長期以來，發展中國家無法平等參與全球基礎設施市場，更多是以投資接受國的身份出現。近十年來，中國開始成為新興的國際公共產品供給者，積極參與全球基礎設施投資。但新入市場者往往會遇到已有壟斷者的排斥行為。這也可在一定程度上解釋為何在中國提出“一帶一路”倡議并推動設立亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）之后，美、歐、日等傳統全球基礎設施投資者紛紛提出其海外基建計劃。

二、“全球門戶”計劃的主要內容和特征

“全球門戶”計劃被視為歐盟在前期多項地區計劃的基礎上提出的基礎設施投資的總集成，旨在減少因行動分散帶來的計劃重疊、效率低下、在地緣政治上缺少明確立場等問題。但是，該計劃的形成并非一蹴而就，其形成具有清晰的持續脈絡。歐盟委員會自2014年開始推進“歐洲設施互聯計劃（2014—2020）”，聚焦于交通、能源、信息網絡的現代基礎設施投資，以形成一個連接所有成員國和其他歐洲國家的“泛歐洲”網絡。①《歐盟擬實施“連接歐洲設施”計劃 加強基礎設施互聯互通》，商務部網站，2013年6月29日，http://be.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201306/20130600180338.shtml。2017年，歐洲可持續發展基金（European Fund for Sustainable Development,EFSD）成立，服務于對非洲和歐盟鄰國的交通和可持續能源投資。②European Commission,“Regulation Establishing the European Fund for Sustainable Development (EFSD),the EFSD Guarantee and the EFSD Guarantee Fund,” September 26,2017,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2017.249.01.0001.01.ENG.2018年歐盟委員會出臺“歐亞互聯互通戰略構想”，其中明確歐盟將加強同亞洲國家間緊密聯系，通過加強投資實現歐亞互聯互通。③European Commission,“Connecting Europe and Asia: Building Blocks for an EU Strategy,” September 19,2018,https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf.在此基礎之上，2019年歐盟與日本建立了“可持續互聯互通和高質量基礎設施伙伴關系”④“The Partnership on Sustainable Connectivity and Quality Infrastructure between the European Union and Japan,” European External Action Service,September 27,2019,https://www.eeas.europa.eu/eeas/partnership-sustainable-connectivity-and-quality-infrastructure-bet ween-european-union-and_en.（Partnership on Sustainable Connectivity and Quality Infrastructure between the European Union and Japan），2021年與印度建立了“互聯互通伙伴計劃”⑤European Council,“EU-India Connectivity Partnership,” May 8,2021,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2021/05/08/eu-india-connectivity-partners hip-8-may-2021/.（EU-India Connectivity Partnership），此外還在非洲、拉丁美洲、中亞、黑海等地區達成了一些地區合作規劃。這些都說明，歐盟早已認識到基礎設施建設在其全球戰略中的重要地位，將全球范圍的基建合作視作其全球影響力的新增長點。然而，“聯通歐亞戰略”出臺后的實施并不順利，其政策主張與制度設計近乎停滯，而僅被視作在歐盟更加廣泛的對外政策框架下為發展對外關系提供了較為宏觀的政策指南。⑥Li Qiaoyi and Cui Fandi,“EU’s Global Gateway ‘Another Rubber Check’ from West,”Global Times,December 1,2021,https://www.globaltimes.cn/page/202112/1240432.shtml；房樂憲、殷佳章：《歐亞互聯互通戰略內涵及其對中歐關系的含義》，《教學與研究》2019年第5 期，第68 頁。2021年7月，歐盟理事會全票通過一項決議，表示將推出一項“全球聯通的歐洲”基礎設施建設計劃，加強歐盟對全球基礎設施建設的參與。⑦Council of the EU,“A Globally Connected Europe: Council Approves Conclusions,” July 12,2021,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2021/07/12/a-globally -connected-europe-council-approves-conclusions/.同年12月，歐盟正式發布“全球門戶”計劃。這一計劃主要包括五個方面的特點或內容。

第一，強化價值觀驅動和規則輸出。和“聯通歐亞戰略”相比，“全球門戶”計劃的政治化程度進一步加深，不僅承襲了歐盟多年來對外發展援助的所謂“民主價值觀驅動”，還更加強調技術標準之爭，意在以所謂“價值觀驅動，符合法治、個人權利保護以及國際規范的方式”進行投融資。歐盟希望在此過程中推廣歐盟的技術、社會、環境和競爭標準，推動歐盟主導的全球基建方案在世界各地區得到承認。比如，歐盟提出要將其“5G 網絡安全工具箱”與《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation,GDPR）運用在“全球門戶”計劃的相關項目中。

第二，強調公共與私營部門的共同投資。歐盟宣稱，“全球門戶”計劃將在2021—2027年的規劃期內共動員3 000 億歐元投資。在具體實施過程中，“全球門戶”計劃通過“歐洲團隊倡議”（Team Europe Initiative）的方式進行融資，匯集來自歐盟機構、成員國及多邊開發性金融機構的資金，向歐盟確認的受支持項目增加公共投資，從而帶動私營部門的投資。在資金組成上，首先，由歐盟與第三國的金融合作倡議“鄰國、發展與國際合作工具”（Neighborhood,Development and International Cooperation Instrument,NDICI）下新設置的“歐洲可持續發展+”基金（EFSD+）提供400 億歐元擔保，計劃帶動1 350 億歐元投資，其中包括歐洲投資銀行（EIB）額外追加的250 億歐元投資。其次，歐盟對外援助項目將提供180 億歐元贈款。再次，由歐洲復興開發銀行（EBRD）等開發性金融機構以擔保和低息貸款等方式共動員1 450 億歐元投資。此外，歐盟還在籌建統一的出口信貸工具，加強對歐盟企業在第三國市場經營的支持。

第三，加強數字和實體基礎設施投資?！叭蜷T戶”計劃強調加強數字基礎設施建設，將通過部署海底電纜、陸上光纖、天基安全通信系統以及云數據基礎設施等滿足數據交換、高性能計算等方面的需求。同時計劃在發展中國家投資交通基礎設施，形成所謂可持續、智能、彈性、包容和安全的交通運輸網絡。比如，歐盟將拓展現有的“建立歐洲拉丁美洲互聯”計劃（Building the Europe Link with Latin America,BELLA），在拉美地區建設海底電纜和陸上光纖項目，支持北極圈地區的5G 網絡部署，推動泛歐交通網絡向西巴爾干地區和東部伙伴國延伸等。

第四，加強綠色能源投資。“全球門戶”計劃強調通過有效的基礎設施投資和監管措施幫助伙伴國實現清潔能源轉型。該計劃將推廣沿海地區海上風電場互聯項目，支持建設智能電網以促進區域能源一體化，提高能源效率，形成多樣化的清潔能源供應及發展可持續和有彈性的原材料價值鏈；還將推動清潔能源市場的規則改革，通過與有潛力的伙伴國合作，發展可再生氫能源生產，使非歐盟國家的氫能源能夠自由地開展國際貿易。歐盟還計劃加快推進“非洲—歐盟綠色能源倡議”（Africa-EU Green Energy Initiative），支持非洲發展可持續能源并推動地方價值鏈的綠色化。

第五，加強衛生、教育投資。全球新冠肺炎疫情流行暴露了部分國家和地區醫療系統和藥品供應鏈的脆弱性，“全球門戶”因而更加強調幫助發展中國家建立基本的醫療產品生產和分銷能力，并提供醫療產業與研發的相關基礎設施支持。比如，歐洲疾病預防控制中心（ECDC）將為非洲提供援助，提升其危機應對能力?！叭蜷T戶”計劃還宣示幫助發展中國家建設公平、包容、高質量的教育體系，重視數字教育弱勢群體，希望通過教育投資來增強性別平等和提升教育系統公平的能力與韌性。

總體而言，“全球門戶”計劃較為全面地覆蓋了當前技術與產業革命、氣候變化、以及新冠肺炎疫情帶來的全球挑戰。該計劃既涉及交通、能源等實體基礎設施的投資，也涵蓋健康衛生、數字技術、教育科研等領域的合作。此外，“全球門戶”計劃還強調規則標準競爭，突出制定國際規則和新興產業標準的目的，并欲以其價值敘事塑造歐盟競爭力。

三、美、日、歐海外基建計劃的聯動與特點

在全球化時代的大國戰略競爭中，基礎設施被視作國家間能力競爭的重要戰略資源。西方發達國家相繼推出一系列海外基建投資計劃，美國、日本、歐盟三方是其中頗具代表性的發起者。三方的基建計劃不斷加快協調步調，并在計劃設計、目標定位、比較優勢等方面協同、勾連，強化了國際基建合作中戰略博弈的色彩。

（一）美、日基建計劃

2021年，拜登政府推動七國集團發起B3W 海外基建計劃，動員美國商務部、能源部以及包括美國國際開發金融公司（U.S.International Development Finance Corporation,DFC）、國際開發署（United States Agency for International Development,USAID）在內的全部政府發展融資機構的力量參與。①President Biden and G7 Leaders Launch Build Back Better World (B3W) Partnership,White House,June 12,2021.B3W 提出背后的動因首先是服務于其對華全面戰略競爭。拜登政府明確提出“贏得與中國的競爭”的全球戰略目標，希望利用B3W 提供所謂基于“共同價值觀”的高質量替代方案。②Background Press Call by Senior Administration Officials Previewing the Second Day of the G7 Summit,White House,June 11,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/06/12/background-press-call-by-senior-administration-officials-previewing-th e-second-day-of-the-g7-summit/.2021年4月，美國參議院審議通過《2021年戰略競爭法案》（Strategic Competition Act of 2021），將推動國際基建合作列為在開展對華競爭中“增強未來競爭力”的關鍵途徑。③Congress of the United States,S.1169-Strategic Competition Act of 2021,April 21,2021,https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1169/text.同時，B3W 將成為拜登政府開展“價值觀外交”和重塑美國全球領導力的重要手段，并服務于其振興中產階級的內政目標。④President Biden and G7 Leaders Launch Build Back Better World (B3W) Partnership,White House,June 12,2021,.B3W 在地緣上展現出明顯的全球布局，將覆蓋世界各地所有的中低收入國家，包括拉丁美洲、非洲和“印太地區”等，⑤Ibid.并已經取得了一定的初步進展。⑥“Statement by NSC Spokesperson Emily Horne on Deputy National Security Advisor Daleep Singh’s Travel to Colombia,Ecuador,and Panama,” White House,October 1,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/01/statement-by-nsc-spoke sperson-emily-horne-on-deputy-national-security-advisor-daleep-singhs-travel-to-colombia-ecuado r-and-panama/; “Statement by NSC Spokesperson Emily Horne on Deputy National Security Advisor Daleep Singh’s Travel to Ghana and Senegal,” White House,November 08,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/08/statement-by-nsc-spoke sperson-emily-horne-on-deputy-national-security-advisor-daleep-singhs-travel-to-ghana-and-seneg al/.美方聲稱，“印太太地區”作為中美博弈的前沿，①2022年的美國“印太”戰略文件聲稱，美國在地區內正面臨越來越多來自中國的挑戰。中國正綜合經濟、外交、軍事、技術力量，在“印太地區”謀求構建勢力范圍，并尋求成為全球最具影響力的大國。將成為B3W 的重點布局場域。2022年2月，拜登政府發布全新的《美國“印太戰略”》（Indo-Pacific Strategy of the United States）報告，宣稱將聯合地區內盟友與伙伴國家在B3W 框架下合作，縮小域內基礎設施赤字，重點強調對5G 等技術的投資與部署。②“Indo-Pacific Strategy of the United States,” White House,February 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.

自二戰結束以來，日本通過提供政府開發援助（Official Development Assistance,ODA）塑造了亞洲基建秩序主導者的角色。安倍晉三第二次執政后，對日本原有的基建計劃進行了系統性整合與升級，啟動了總額達1 100億美元的“高質量基礎設施伙伴關系計劃”（Partnership for Quality Infrastructure,PQI）和2 000 億美元的“擴大高質量基礎設施伙伴關系計劃”（Expanded Partnership for Quality Infrastructure,EPQI），提出要調動日本國際協力機構（JCIA）、日本國際協力銀行（JBIC）、日本貿易保險（NEXI）、日本海外基礎設施投資公司（Japan Overseas Infrastructure Investment Corporation for Transport and Urban Development,JOIN）等機構的力量全面提供高質量的基礎設施。③Ministry of Foreign Affairs of Japan,“Expanded Partnership for Quality Infrastructure,”May 2016,https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000241008.pdf.

日本海外基建合作首先服務于其對外戰略。建設所謂符合國際標準的“高質量基礎設施”是日本推動“印太戰略”的支柱之一。④Ministry of Foreign Affairs of Japan,“Towards Free and Open Indo-Pacific,” November 2019,https://www.mofa.go.jp/files/000407643.pdf.基建援助合作為日本推進“價值觀外交”，謀求戰略利益形成了支撐條件。隨著“一帶一路”建設取得令人矚目的成就，日本對于亞洲基建合作秩序的主導權歸屬深感憂慮，因此不斷調整策略，積極配合美國“藍點網絡”、B3W 等。此外，海外基建合作在日本的經濟戰略中具有重要位置，是日本確保供應鏈安全、支持跨國公司經營布局以及維持經濟發展的重要手段。

從PQI 到EPQI，日本海外基建計劃的地緣布局經歷了從亞洲走向世界的變化過程。但毋庸置疑，亞太地區（特別是東南亞地區）仍將是日本海外基建的焦點。在2013年5月日本政府公布的《基礎設施系統出口戰略》（Infrastructure System Export Strategy）中，東南亞地區被稱作“不容有失”的地區。①第4回経協インフラ戦略會議テーマ2:『インフラシステム輸出戦略』，首相官邸，2013年3月，https://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizaisaisei/skkkaigi/dai9/siryou8.pdf。這一地區與日本長期保持密切的經貿合作關系，是日本產業鏈布局以及擴大海外市場的重點地區。同時，東南亞地區連接太平洋和印度洋的地理位置對于日本維護其所稱的海上通道安全也有著突出意義。

（二）美、日、歐海外基建計劃的聯動

第一，在計劃內容的設計上，美、日、歐的優先領域保持協同，均重視“軟性”基建。為謀求新的經濟增長點，形成對“一帶一路”倡議的差異化競爭優勢，美、日、歐的基建計劃在倡導交通、能源、通信等傳統硬性基建合作的同時，試圖重點打造新興“軟性”基礎設施的合作議程。當前全球處于數字、綠色雙轉型與新冠肺炎疫情影響交織的時期，三方試圖在新興基建領域爭奪標準制定權，弱化中國在基礎設施轉型中的引領作用與話語權。

第二，在計劃的價值體系上，美、日、歐基建計劃均以西方的所謂“民主價值”體系為底色。三方強調基于規則和價值觀的合作，強調東道國的民主、人權、透明度、環境等標準和“民主價值觀”是合作的前提，支持赤道原則（Equator Principles）、巴黎俱樂部原則（Paris Club）等投資標準。然而，三方的基建合作計劃并非開放性多邊主義合作倡議，反而包含濃重的對抗色彩。中國不但被排除在戰略合作圈外，還被塑造成戰略制衡的對象。

第三，在計劃的融資方式上，美、日、歐代表了發達國家海外基建合作的普遍模式。由于美、歐財力不足，難以填補發展中國家龐大的基建資金缺口，需要公共與私營部門共同努力，特別是發揮市場的主導作用，采取以政府等公共部門的投資與援助為先導，引導私人資本和專業技術投入，與受援國的政府、私營部門共同落實投資項目的辦法。而日本的新計劃也從大量投入ODA 轉向更為綜合的融資模式，計劃以資金技術援助和低息貸款方式參與基建項目，同時重視民間資本的力量，著力培植公私合營項目（Public-Private Partnership,PPP）在基建計劃中的重要角色。然而，在新冠肺炎疫情下，全球民粹主義與“逆全球化”思潮迭起，國際投資風險驟升，嚴重抑制了私營部門的參與動力，三方能否兌現其所謂的資金規模承諾，仍具有很大的不確定性。

第四，在計劃動因上，美、日、歐三方突出了對基建秩序主導權的爭奪，這深嵌于其大國博弈的戰略議程中。三方合作倡議的戰略競爭色彩更為濃厚，體現在包括企圖聯合遏制中國與有關國家的基礎設施建設合作等方面。尤其是歐盟作為在國際基建合作起步較晚的后來者，為了地緣競爭目的急于出臺整體性的戰略框架，與世界其他地區建立持續的相關聯系，以便在大國戰略博弈中增強自身實力，維護其主導的地區秩序并塑造戰略自主性。此外，新冠肺炎疫情的爆發凸顯了全球供應鏈的脆弱性，美、日、歐的產業發展深受供應鏈問題的困擾。因此，三方將國際基建合作確定為重要的經濟外交手段，以拓展能源、原材料供應及貿易渠道，從而維護其所謂的供應鏈安全，優化產業結構，強化產業競爭力。

第五，在基建計劃的地緣布局上，美、日、歐呈現全球布局與區域分工并行的特點。三方的基建計劃均宣稱將積極尋求在全球范圍內擴展互聯互通伙伴關系。B3W 是美國原有地區發展倡議的整合與升級，提出了遠超其他各方倡議的融資規模，旨在為全球所謂民主國家的基建合作制定路線圖。而日、歐的愿景則具有明顯的地理側重。作為美國“印太”版圖中的重要一環，日本在亞洲設施投資領域長期保持強勢存在，憑借在地區內長期進行基建合作積累的經驗、渠道等優勢，成為配合美國深度介入地區基建競爭不可或缺的伙伴。“全球門戶”計劃的投資則將主要流向非洲及歐盟周邊的西巴爾干地區、東部及南部鄰國等主要合作目標，①在2022年2月舉行的歐非峰會上，歐盟宣布了一項總額達1500 億歐元的對非投資計劃，涉及加速綠色與數字化轉型、可持續增長和創造體面就業，強化衛生系統，改善教育和培訓等方面，是“全球門戶”提出以來的首個區域計劃，投資規模達到了“全球門戶”計劃總額的一半。European Commission,“EU-Africa: Global Gateway Investment Package,” February 18,2022,https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/stronger-europe-world/global-gateway/eu-africa-global-gateway-investment-package_en；歐盟睦鄰和擴大事務專員奧利弗·瓦爾赫利（OlivérVárhelyi）指出，“全球門戶”將為其周邊地區的新能源、數字、交通基礎設施建設提供近800 億歐元的投資與贈款。European Commission,“Remarks by Commissioner Várhelyi at the Global Gateway Press Conference,” December 1,2021,https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/varhelyi/announcements/remarks-commissioner-varhelyi-gl obal-gateway-press-conference_en.同時兼顧亞太和拉美等地區的基建合作伙伴，將有限的資金安排于最重要的地緣關切上，①Ugo Armaniniand Mario Esteban,“Digital and Development Cooperation: the Global Gateway and a Future EU-Japan Digital Partnership,” The Elcano Royal Institute,March 29,2022,https://www.realinstitutoelcano.org/en/analyses/digital-and-development-cooperation-the-global-ga teway-and-a-future-eu-japan-digital-partnership/.最終形成以美國愿景為主體，主要地區伙伴相互協調呼應的基建合作秩序。

第六，在各方的比較優勢上，三方呈現相互勾連、“優勢”互補的態勢。美國不斷提升基建合作在其國際戰略中的位置，力圖升級全球基建攻勢，其將發揮龐大的盟友優勢，借“四方安全對話”（Quadrilateral Security Dialogue,QUAD）集結美、日、澳、印在基建合作領域的專業知識、能力和影響力，啟動四方基礎設施協調小組，②“Quad Leaders’ Summit,” White House,September 24,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/24/fact-sheet-quad-leaders-summit/.并引導跨大西洋盟友參與，構建重疊、嵌套的合作機制，形成對華競爭的多層次“基建合作聯盟”③“Indo-Pacific Strategy of the United States,” White House.。其中，日本基建計劃的突出優勢在于以先進的知識與專業技術提供所謂“高質量”的基礎設施。由于諸多方面原因，日本在國際基建合作中具有“軟性競爭力”。而歐盟強調推進內部一體化的互聯互通經驗將構成其主要競爭優勢，④Council of the European Union,“Connecting Europe and Asia -Building Blocks for an EU Strategy,” October 15,2018,https://www.eeas.europa.eu/delegations/kazakhstan/connecting-europe-and-asia-%E2%80%93-building-blocks-eu-strategy_en.歐盟憑借其統一大市場的體量優勢與主要合作對象建立了密切的經貿聯系及產業分工關系，為“全球門戶”計劃目標落地提供了合作基礎。此外，三方長期以來憑借在信息生產，新聞媒介等領域掌控的壟斷優勢不斷對中國的基建國際合作施加話語霸權，不斷炮制“債務陷阱論”“環境污染論”“不透明論”等，企圖干擾“一帶一路”建設的順利推進。可以說，三方作為發達國家基建合作計劃的代表，有著加緊勾連、協調優勢的傾向，試圖進一步打造西方陣營的戰略合作網絡。

顯然，當前一些大國在海外基建領域呈現日趨激烈的競爭態勢。發達國家的基建方案普遍為項目設置高標準和所謂“民主價值觀”門檻，以意識形態劃線。從本質上來看，這突出了對華競爭性。同時，考慮到全球基建面臨極大的融資赤字，個別國家無力提供足夠的資金支持，亟須全球主要經濟體共同參與，①全球基礎設施中心（GIH）與牛津經濟研究院（Oxford Economics）發布的研究報告顯示，2016—2040年間全球基礎設施投資需求將達到94 萬億美元?！癎lobal Infrastructure Outlook,” Global Infrastructure Hub and Oxford Economics,July 2017,https://cdn.gihub.org/outlook/live/methodology/Global+Infrastructure+Outlook+-+July+2017.pdf.而中國成熟的建設和運營經驗以及先進的施工技術占據顯著優勢。因此，主觀的對華競爭無法排除客觀的對華需求，這也為發達國家創造了巨大的第三方市場合作空間。而且，中國大力推動多元參與的融資體系建設，鼓勵民間企業投資沿線基礎設施建設項目，中國民間企業的積極參與無疑將使私營部門的合作與互動更為頻繁。此外，中國作為負責任大國，致力于在應對氣候變化、新冠肺炎疫情流行等全球性危機中發揮建設性作用以及在綠色低碳、公共衛生等關鍵領域展開合作，以確保全球層面的互聯互通符合國家間的共同利益?；谶@些原因，與中國開展務實合作，才能真正破解全球發展赤字難題。當然，這需要那些國家或地區機構真正摒棄以意識形態劃線的“小圈子外交”。

四、“全球門戶”計劃的未來圖景

“全球門戶”計劃既涉及基建伙伴關系的制度性構建，又涉及具體項目選定、設計、融資、建設、交付的解決方案。歐盟通過將基建倡議與其地區和全球戰略互嵌，在全球搭建互聯互通伙伴關系，強化融資機構間的合作水平，在制度化層面取得一定成果。

然而，在項目的具體實施中，歐盟仍將面臨諸多挑戰。首先，歐盟的投資計劃高度依賴私人資本，而私人資本一般具有規避政治和經濟風險的強烈偏好，對海外投資周期長、風險高、收益慢的基建項目普遍意愿不強，新冠肺炎疫情的不確定性又放大了投資風險，能否調動足夠的私人資本是歐盟無法回避的難題。其次，歐盟成員國投資的意愿和能力令人懷疑。新冠疫情暴發以來，眾多發達國家政府面臨財政赤字大幅上升及債臺高筑的風險，而歐元區主要國家尤為嚴重。德國總理奧拉夫·朔爾茨（Olaf Scholz）與德國央行前行長延斯·魏德曼（Jens Weidmann）分別向歐洲央行發出強烈信號，要求“將采取措施穩定市場價格作為優先事項，而非專注于推行向債務國提供資金的政策”①Li Qiaoyi and Cui Fandi,“EU’s Global Gateway ‘Another Rubber Check’ from West.”。再次，歐盟的援助計劃中過分強調西方價值觀與意識形態，可能被更多發展中國家視作破壞市場穩定與干預內政的標志。最后，“全球門戶”計劃與B3W 間可能面臨融資上的潛在分歧。目前美歐之間尚未給出具體的融資協調方案，法、德、意三國均為七國集團成員，可能更傾向于支持“全球門戶”計劃，從而形成對B3W 的“擠出”效應。

在當前以大國戰略競爭、全球危機交織以及經濟發展轉型為特征的時期，歐盟日益凸顯的地緣雄心以及美歐跨大西洋關系的變動都將對“全球門戶”計劃的未來走向產生深刻影響。在“全球門戶”計劃未來面對的多元圖景中，“追隨”（Bandwagoning）、“對沖”（Hedging）、“借力”（Power Borrowing）構成了歐盟推進“全球門戶”計劃的潛在戰略選項?！白冯S”是指主動或被動地進入大國的勢力范圍或利益集團，從而在政治、外交等方面形成對大國的從屬性關系。當國際體系中出現“潛在的新霸權”時，“追隨”往往更容易被采納，以實現自我利益的擴展。②Stephen Walt,“Alliance Formation and the Balance of Power,” International Security,Vol.9,No.4,1985,p.9; and Randall L.Schweller,“Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back in,” International Security,Vol.19,No.1,1994,p.74.“對沖”常見于力量對比變動的體系中，是指在大國間采取相互抵沖的外交策略，保持利益的模糊性，降低體系不確定性帶來的風險。③Darrent J.Lim and Zack Cooper,“Reassessing Hedging: The Logic of Alignment in East Asia,” Security Studies,Vol.24,No.4,2015,pp.696-727; and Kuik Cheng-Chwee,“The Essence of Hedging: Malaysia and Singapore’s Response to a Rising China,” Contemporary Southeast Asia,Vol.30,No.2,2008,p.163.“借力”則是在所掌握的實力資源間建立聯系，建立資源間的組合，增強自身的力量。④張曉通：《歐盟在中美歐經貿大三角中的“借力型戰略”》，《歐洲研究》2021年第3 期，第17—42 頁。

（一）跨大西洋主義下的追隨戰略

美國將歐盟視作其與中國競爭的重要籌碼，⑤Andrew Small,“Transatlantic Cooperation on Asia and the Trump Administration,”German Marshall Fund of the United States,October 30,2019,https://www.gmfus.org/news/transatlantic-cooperation-asia-and-trump-administration.而跨大西洋關系的逐漸回暖會加大歐盟深度參與由美國主導的基建俱樂部的可能性。大國戰略競爭使國際體系中的對抗性增加，歐盟在中美之間選邊站隊的空間被極大壓縮。特別是拜登政府在外交上重拾盟友間合作，2021年6月，美歐雙方在《美歐峰會聲明》中強調就對華戰略進行密切磋商和合作。①“U.S.-EU Summit Statement,” White House,June 15,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/15/u-s-eu-summit-statement/.加之俄烏沖突下歐美間以“共同價值觀”為基石的安全同盟關系將更加緊密，這使歐盟的對外戰略倒向美國的可能性增大，②參見焦莉、嚴驍驍：《理解中美博弈下的歐洲戰略自主：限度、立場與行為邏輯》，《國際關系研究》2021年第5 期，第49 頁。歐盟追隨美國遏制中國的選項正在浮出水面。

在美國試圖再度主導的跨大西洋關系下，歐盟可能將采取對美國的追隨戰略。③有關“追隨戰略”與“崛起霸權”的探討參見Stephen Walt,“Alliance Formation and the Balance of Power,” p.9。如果這樣，B3W 與“全球門戶”將以所謂的“民主價值觀”和“基于規則的國際秩序”為連接合作的基石，突出與中國競爭的戰略和對抗。美歐雙方將在促進私營部門投資、產業政策、數字化轉型、供應鏈安全等方面確立基本一致的行動目標，特別是雙方將強化數字治理的“去中國化”合作，構建以意識形態為基礎的標準體系。④劉作奎：《歐盟互聯互通政策的“泛安全化”及中歐合作》，《理論學刊》2022年第1 期，第72—81 頁。同時，追隨戰略下的“全球門戶”計劃將在B3W 的宏大框架下明確自身區域分工的地理定位，配合美國加強西方主導的硬件與規則的聯通。

（二）戰略自主下的對沖戰略

即便拜登將美歐協調作為遏制中國的主要外交方向，但美國戰略重心的轉移為美歐雙邊關系的回轉帶來了結構性障礙，跨大西洋聯盟仍無法回到過去的狀態。⑤賀之杲：《后疫情時代的歐洲戰略自主對歐美關系的影響》，《當代世界與社會主義》2021年第6 期，第49 頁。面對中美博弈的不確定性，歐盟也可能采取一種對沖戰略，即采取多元化外交政策對沖中美戰略博弈帶來的外部風險。歐盟由此會不斷強調戰略自主在處理中美歐三邊關系中的作用。謀求歐洲主權是戰略自主理念發展深化的邏輯內核，這要求歐盟在大國戰略競爭的世界政治經濟格局中維護身份與行動的自主性，擺脫歐盟在經濟、安全、技術等方面受其他西方大國挾持的被動局面。中國仍然是歐盟追求經濟利益不可或缺的合作伙伴，歐盟也重視中國在全球治理中的角色，雙方仍具有充分的合作空間。在這種情況下，在中美間兩面下注是歐盟確保與其他大國進行平等、互惠合作的理性選擇。正如歐盟外交事務與安全政策高級代表博雷利所表示，“歐盟應以‘歐洲方式’來應對中美戰略競爭，與中美在具有共同利益的領域展開合作，避免被迫選邊站隊”①嚴少華：《歐盟戰略自主與中國對歐戰略新思維》，《復旦學報(社會科學版)》2021年第6 期，第130 頁。。如果選擇對沖戰略，歐盟將不會拒絕“全球門戶”計劃與“一帶一路”建設的協調與對接；積極開放的姿態有助于歐盟避免在中美間選邊站隊而喪失自主性。中國具有的資金、技術以及項目推進經驗優勢將有助于中歐在基建合作中促進具體項目的落地實施，能為歐盟創造更多貿易機會和就業崗位，同時還可增強歐盟產業轉型的韌性與可持續性。

（三）地緣取向下的借力戰略

歐盟作為國際社會中具有強大經濟實力的行為體，一直努力在各類國際議程中發揮引領作用，塑造其全球治理領袖的國際身份。然而，在內外多重危機的沖擊下，歐盟對在全球議程的引領難以為繼。同時，其戰略文化也隨國際格局的變化不斷調整，日益提升作為地緣戰略力量進行大國博弈的訴求。②Li Yuan and He Zhigao,“The Remaking of China-Europe Relations in the New Era of US-China Antagonism,” Journal of Chinese Political Science,2022,https://doi.org/10.1007/s11366-022-09792-5.加強海外基建投資恰成為連接歐盟地區與全球戰略體系的重要依托。

考慮到歐盟在全球海外基建議題上的目標，歐盟有可能采取一種“借力型戰略”，發揮歐盟在經貿合作領域的資源與政治影響力，聯系和爭取更多的利益攸關方加入其計劃，增強自身在國際基建領域的話語權與影響力。此外，歐盟還可利用靈活的外交手段對中美均保持若即若離的競合狀態，通過適度合作向中美以及其他地區力量借力，擴展合作聯盟，提高自身地位。借力戰略下的“全球門戶”計劃將作為歐盟重要的政策工具，應用到謀求地區權力空間和推進地區戰略中。通過建設基建領域的合作支點，集中各個領域的優勢資源和市場網絡，歐盟將與地區各行為體在雙邊倡議和第三方合作等多邊平臺深化基建合作的協同，進而在產業轉型與互聯、供應鏈部署多元化等方面獲得更多收益，系統性塑造自身競爭力。采取借力戰略的“全球門戶”計劃將為歐盟對外輸出規范與價值觀、投射地緣影響力開辟新的窗口。借力多元化的合作網絡也將有助于歐盟提高其在中美兩國間的戰略地位，避免在中美博弈中淪為棋子或犧牲品。

結束語

隨著國際關系中的不穩定性與不確定性增強，歐盟也可能會綜合采取追隨、對沖、借力等不同的戰略姿態，在不同的時空下凸顯不同的戰略選擇，使全球海外基建表現出更為復雜的對抗、競爭、合作等動態特征。作為國際社會中的重要行為體，中歐雙方擁有廣泛的共同利益。保持雙邊關系的穩定，進行務實開放合作是雙方的客觀需要。中歐雙方有責任、有義務在多邊主義框架下加強合作，實現彼此間的良性競爭，為后疫情時代彌合國際基建赤字、破解世界發展難題、引領全球經濟發展模式可持續轉型發揮建設性作用。就歐盟而言，應明確“全球門戶”計劃定位，客觀看待競爭與合作。例如，“全球門戶”計劃在實際推進過程中所面臨的私營部門投資動力不足、規則標準在東道國水土不服等問題仍為中歐合作留有空間。同時，歐盟也期待與中國在綠色可持續發展、公共衛生與健康等領域進行合作。針對各種可能，中歐雙方可嘗試在促進發展中國家經濟增長、融資模式創新與可持續性等方面形成良性互動態勢。特別是雙方可以嘗試向全球提供發展型公共產品，共同構建持續穩定的中歐互聯互通伙伴關系。