促進粵港澳大灣區創新要素跨境流動的動力因素與公共政策的作用機制

談 力，李棟亮，韓莉娜，任志寬

（廣東省科學技術情報研究所，廣東廣州 510033）

創新要素是創新生態系統的重要組成部分，是區域創新能力提升的基礎與保障。創新要素流動是不同地區開展創新合作的必要條件。建設粵港澳大灣區是中央、地方共同開展的體制機制創新和改革試驗工程，由于跨越了“兩種制度、三個關稅區、三種法律體系”，創新要素跨境流動較國內一般地區存在更大的制度性障礙。探討在特定區域內，如何通過政策手段有效提高創新資源的配置效率及促進創新要素自由流動，意義重大。本研究基于創新要素流動的內涵與相關理論，探討粵港澳大灣區的創新要素跨境流動的動力因素，并從公共政策的角度實證分析政府支持創新要素在粵、港、澳三地流動的情況和存在問題，為加強規則銜接、打破制度藩籬、提高要素配置效率，推動粵、港、澳開展科技創新合作及攜手共建國際科技創新中心提出政策建議。

1 理論基礎

1.1 創新要素的內涵與邊界

創新要素的內涵隨著學術界對創新規律認識的發展而不斷深化，一般是指生產要素、生產條件、機會三者的有機結合。具體而言，我們認為可以從廣義和狹義兩個維度去理解。廣義上的創新要素，是指可以促進創新能力提升的主體和客體。Cooke［1］從區域創新體系的角度提出創新要素由創新主體、創新功能、創新環境三大要素組成；盧濤等［2］、Mukim［3］等人認為創新要素由創新主體、創新資源和創新環境構成，其中創新資源要素包括人才、資金、技術等；許慶瑞［4］、郝漢舟等［5］人將創新要素分為創新活動的投入資源和支撐條件，前者包括人才、資金、技術等，后者包括基礎設施、創新環境和宏觀政策等。而狹義的創新要素主要是指人才、資金、技術等，也即廣義內涵中的創新資源。考慮到創新要素的可流動性，學者在探討創新要素流動問題時更多借鑒了其狹義內涵，如馮南平等［6］稱之為“流動創新要素”。鑒于創新要素的可流動性和可測度，本研究涉及的創新要素主要包括人才要素、資金要素、科研物資要素以及相關的支撐條件等。

1.2 創新要素流動的一般規律和作用

創新要素具有稀缺性，要素流動是區域創新體系和外部環境之間進行物質、能量和信息交流的必然需求［7］。彭順昌［8］、孫早［9］等人認為，根據梯度轉移理論，由于區域間存在經濟社會差異、產業結構互補、技術水平代差，創新要素會從創新活動高梯度地區向創新活動低梯度地區轉移，形成創新要素集聚效應。創新要素通過跨區域流動，將使失去比較優勢的地區變成具有比較優勢的地區，推動各地區產業層次和發展水平相互適用［10］。因此，創新要素按照市場規律有序流動，有利于區域創新資源合理配置，是實現創新知識、技術與經濟發展最優匹配的有效途徑，對新興產業培育發展和傳統產業轉型升級，以及提升全要素生產率、創新績效、城市能級等方面具有重要的促進作用［11］。

1.3 創新要素流動的內在動力

創新要素在不同地區流動的方向和速度存在顯著差異，與市場環境、創新政策、社會環境有關。呂拉昌［12］、Bogue［13］、Lee［14］、Zipf［15］、徐清［16］等人研究了創新要素流動的驅動機制，分別提出推拉理論模型、重力理論模型、人才吸引力模型等。馮南平等［6］、龍開元［17］等人提出期望邊際創新要素收入、創新環境、創新投入、創新效率等是創新要素流動的主要影響因素。楊省貴等［7］從區域創新體系的視角出發，提出期望邊際創新要素收入是創新要素流動的決定性因素。根據上述學者的觀點，創新要素的自由流動源于稀缺的創新要素追逐自身價值最大化目標，通過知識溢出、知識擴散和技術轉移等途徑，從邊際貢獻率低的區域向邊際貢獻率高的區域流動，帶動知識與技術在不同區域擴散與傳播。比如，研發人員通過人口遷移流向收入高、更能發揮自身價值的地區；科研資金以科研項目或政府引導基金、風投創投等創新創業基金形式注入創新能力強的創新主體；知識技術通過原材料、工業軟件、科研儀器設備及關鍵元器件、信息網絡等載體流向不同區域。

1.4 粵港澳大灣區創新要素研究

學術界關于粵港澳大灣區創新要素的研究中，如劉增輝等［18］、尹音［19］、賴菲等［20］、陳錫強等［21］、周民良［22］等人的研究分別主要聚焦于人才、資本等要素集聚對大灣區協同創新體系建設和創新能力提升的影響，為后續相關研究工作奠定了良好基礎。比如，賴菲等［20］通過分析2000—2017 年粵港澳大灣區九市的面板數據，得出R&D 人員流動、R&D資本流動與區域創新績效之間存在著顯著的“U”型曲線關系。然而，從當前研究成果看，對于創新要素在粵、港、澳三地跨境流動的動力機制和政策研究仍比較薄弱。因此，本研究結合粵港澳大灣區的發展特征，開展人才、資金等創新要素跨境流動的動力因素和公共政策研究，試圖在理論上進行創新，并為實踐提供參考。

2 粵港澳大灣區創新要素跨境流動的動力因素分析

港澳大灣區是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一。粵、港、澳三地經過多年深入合作發展，在基礎設施、投資貿易、金融服務、科技教育、休閑旅游、生態環保、社會服務等領域形成了多層次、全方位的合作格局。當前，粵港澳大灣區作為一個有機整體，創新基礎扎實，創新能力在國內外初步具有了顯示度，在全球科技集群100 強排名中，“深圳-香港-廣州”科技集群連續3 年排名全球第2 位［23］。

2.1 粵港澳大灣區創新活動的特點

2.1.1 市場需求旺盛

粵港澳大灣區是市場經濟發育較早、較為成熟的地區之一。在全國三大國際科技創新中心里，與北京、上海相比，粵港澳大灣區最突出的特點就是高技術產業優勢顯著，是世界重要的制造業中心。其中，廣東制造業產業配套完整，擁有300 多個特色產業集群［24］，覆蓋傳統制造業、商貿服務業、金融、互聯網、生物科技、智能制造、新能源等領域，對新技術、新產品的市場需求旺盛，在快速承接新產業、新業態發展方面具有優勢。香港作為國際金融中心、國際商貿中心，金融、咨詢、法律服務等知識密集型服務業發展成熟，是服務業主導程度最高的經濟體，可帶動粵港澳大灣區制度和行業發展與國際標準接軌。澳門是我國參與“一帶一路”建設中引入葡語系國家的重要紐帶，在科技研發和高端制造業、中醫藥、現代金融產業發展方面基礎較好。粵、港、澳具有各自的比較優勢，“港澳科研成果—珠三角轉化—港澳服務”模式將有效促進三地協同創新。

2.1.2 創新優勢互補

廣東區域創新能力自2017 年起連續6 年蟬聯全國（未含港澳臺地區）首位，領先優勢集中在企業創新、創新環境和創新績效［25］。廣東企業創新主體作用明顯，形成由重大科研基礎設施、實驗室、科研機構、技術創新平臺、孵化育成載體、科技支撐平臺構成的創新平臺體系，對外開放程度高、體制機制靈活、營商環境優越。香港在基礎研究和科研國際化方面具有顯著優勢。世界頂級大學在香港的密集度較高，科技研究、教學水平得到國際認可，在2022 年QS 全球大學排名中香港5 所大學躋身前100 名［26］，政府對基礎研究的支持力度也高于內地城市。香港還擁有16 家國家重點實驗室、6 家國家工程技術研究中心分中心及22 家中國科學院聯合實驗室［27］，國際科技交流合作頻繁開展，對國際化人才等創新要素吸引力強；澳門的科技創新優勢主要集中在澳門大學、澳門科技大學、澳門理工學院等高校，擁有4 家國家重點實驗室［28］，在某些領域的科研實力達到世界前沿水平。

2.1.3 政策協同有效

粵、港、澳協同發展向來得到國家有關部委的高度關注和支持。2018 年8 月，粵港澳大灣區建設領導小組成立，負責研究解決大灣區建設中政策實施、項目安排、體制機制創新、平臺建設等方面的重大問題。2019 年，中共中央、國務院印發實施了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，將粵港澳大灣區建設提升到國家戰略高度，明確要求三地攜手共建具有全球影響力的國際科技創新中心，基本實現大灣區內市場高水平互聯互通，各類資源要素高效便捷流動，建成全球科技創新高地和新興產業重要策源地。2021 年，黨中央、國務院又先后發布了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》，以科技設施聯通、科技要素暢通、科技創新鏈條融通為主要特征的粵港澳大灣區高水平協同協調發展機制必將得到全方位加強。

2.1.4 文化人緣相近

廣東與香港、澳門文化同源、習俗相近、語言相通、人緣相親，具有建設良好創新文化氛圍的天然優勢。港澳地區自古以來與廣東有深厚的歷史淵源，都具有嶺南文化基因。三地在語言和生活習慣上相近，更容易形成對事物認識的趨同，大大降低了創新文化在創新資源整合中出現分歧和隔閡的可能［18］。“人文灣區”建設和文化融合更為三地創新合作的開展帶來了多元化的資源基礎。

2.2 粵港澳大灣區創新要素跨境流動的動力因素分析

結合梯度轉移理論和粵港澳大灣區區域創新活動的特點，我們認為，粵港澳大灣區創新要素跨境流動主要受市場規律、創新政策、社會環境的影響，詳見圖1。

圖1 粵港澳大灣區創新要素跨境流動的動力因素結構

2.2.1 市場規律

市場規律能驅動創新要素從邊際貢獻率低的區域向邊際貢獻率高的區域流動，尤其是在粵港澳大灣區這樣市場經濟比較發達的地區，市場機制對創新資源配置的主導性作用更加顯著。珠三角、香港、澳門在產業發展、創新資源分布上具有各自的優勢領域，在市場經濟正常發揮作用的情況下，科研人員、科研項目、科研儀器設備等創新要素基于追求自身價值最大化目標，隨著人口遷移、資金轉移和技術轉化在三地合理流動［29］。

2.2.2 創新政策

公共政策對創新要素流動的影響具有雙向性。研究表明，政府適當干預是彌補市場失靈的有效手段，提高R&D 投入水平、增加政府資助等措施對創新資源的流動能產生正向的引導激勵作用；然而，通過設置市場壁壘、產業壁壘等行政手段來集聚創新資源則有可能打亂創新資源流動秩序。國家以及粵港澳三地政府部門制定積極的創新政策，努力打通人才要素、資金要素、科研物資流動渠道，但是，受制于三地基本經濟制度、法律體系和行政體系的天然差異，以及三地的科技協同創新機制不夠完善［21］，創新要素在三地之間順暢流動仍在一定程度上受到制約。

2.2.3 社會環境

社會環境是開展創新活動的支撐保障條件，是影響區域比較優勢和創新要素流動的重要因素，如區域經濟發展水平、薪酬水平、社會保障水平、交通條件、生活環境、文化氛圍等對人才要素流動具有較大影響，經濟狀況、物價水平、物流條件等對科研儀器設備等科研物資流動造成一定影響。

3 公共政策對粵港澳大灣區創新要素跨境流動的作用

3.1 推動粵港澳大灣區創新要素跨境流動的政策實踐

在國家戰略導向下，積極融入粵港澳大灣區建設已經成為粵、港、澳三地的共識。近年來，三地在促進“錢過境、稅平衡、人往來”等方面進行了一些探索實踐，形成較為完善的政策體系（見圖2），有效提高創新要素在三地的配置及流動效率。

圖2 粵港澳大灣區創新要素跨境流動政策框架

3.1.1 人才要素流動

（1）人才出入境。國家層面不斷優化簽證制度，為駐港、駐澳外籍科研人員赴內地創新創業提供了便利的條件（見表1）。“惠港16 項措施”“15 項惠澳政策措施”提出，對持有港澳永久性居民身份證的外國人、外籍高層次人才前往粵港澳大灣區內地九市創新創業、任職工作，可按不同情況簽發2年～5 年以內相應種類的簽證或居留許可，比訪問簽證（F）、商務簽證（M）和工作簽證（Z）的逗留期限更長，相比于高端人才簽證（R）免除了年限內的多次簽證程序（詳見表1）［30-31］。“廣東科創12 條” 提出率先實施更優人才永久居留政策，縮短外籍人才申請永久居留的審批期限，簡化相關簽證程序，并在珠三角九市先行先試技術移民制度。香港特區政府為推動海外和內地科技人才赴港從事研發工作，于2018 年6 月推出了“科技人才入境計劃”，通過延長逗留期限、大幅精簡審批材料和手續的方式對人工智能、生物科技、5G 通信、金融科技等特定領域滿足一定條件的專業人才赴港提供便利條件［32］。

表1 外國人入境各類簽證比較

（2）個人所得稅優惠。由于港澳地區和內地實行不同的個人所得稅稅制，稅率也有較大差異，導致港澳人才為避稅不愿在內地長期逗留。2019 年，財政部、稅務總局出臺優惠政策，對在珠三角九市工作的境外高端人才和緊缺人才可按內地與香港個人所得稅稅負差額給予補貼，減輕在粵工作的港澳人才和外籍高層次人才在內地工資薪金所得稅稅負。深圳前海已先行實施了該項政策，截至2018 年9 月，認定4 批次共447 名境外高端和緊缺人才，累積發放個稅補貼1.62 億元［33］，有效降低了在粵港澳大灣區工作的境外人才的實際稅負水平，大大提高了港澳人才赴內地工作的積極性。

（3）人才待遇。當前，在粵工作且非事業編制的港澳和外籍人才未納入廣東企業職工基本養老保險延繳政策范圍。針對此問題，“廣東科創12 條”提出“雙保障”解決方案。一方面，率先將港澳人才納入廣東企業職工基本養老保險延繳政策受惠范圍，對達到法定退休年齡、累計繳費不足15 年的可以延繳，對男性滿65 周歲、女性滿60 周歲時繳費年限仍不足15 年的可予躉繳。另一方面，面向在粵工作、不能享受社會保險待遇的外籍人才提出兜底政策，允許用人單位使用財政資金為其購買任期內商業養老保險和商業醫療保險。

（4）專業人員職業資格互認。“惠港16 項措施”“15 項惠澳政策措施”擴大資格互認范圍［30-31］，推動具有香港協會（學會）會員資格的香港建筑師、結構工程師與內地相應協會（學會）會員資格互認，并將通過互認或考試取得內地建筑及相關工程等領域專業資格的港澳專業人士在廣東、廣西、福建享受的相關優惠措施擴展至境內全域。廣東省加快推動構建全面開放的粵港澳大灣區職稱評價體系，重點在旅游、醫療衛生、建筑規劃、教育、律師、會計、社工和專利代理等專業領域的職業資格認可方面取得突破，促進粵港澳大灣區人才自由流動［34］。《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》指出，允許具有澳門等境外執業資格的金融、建筑、規劃、設計等領域專業人才在合作區提供服務，其境外從業經歷可視同境內從業經歷；并鼓勵具有澳門等境外資格的醫療領域專業人才依法取得境內執業資格。

3.1.2 資金要素流動

（1）科技計劃項目跨境實施。2018 年，科技部、財政部聯合印發實施《關于鼓勵香港特別行政區、澳門特別行政區高等院校和科研機構參與中央財政科技計劃（專項、基金等）組織實施的若干規定（試行）》，指出港澳特區的高等院校和科研機構可通過競爭擇優方式承擔中央財政科技計劃項目，并獲得項目經費資助，按照國庫集中支付的有關規定和向境外支付的有關要求及時辦理資金支付手續。廣東組織實施粵港澳大灣區科技聯合資助計劃、粵港聯合資助計劃、粵澳科技創新聯合資助計劃等，支持港澳高校、科研機構牽頭或獨立申報廣東省科技計劃項目［35］。為規范跨境科研項目資金全過程管理，廣東建立了省級財政科研資金跨境使用機制和資金撥付綠色通道［36］，近兩年已批出超過4.4 億元支持香港的大學及科研機構實施研發項目或建立實驗室［37］。據香港特別行政區政府創新科技署［38］有關信息，特區政府組織實施“聯合實驗室資助計劃”“粵港科技合作資助計劃”“杰出創科學人計劃”“大灣區青年就業計劃”和“大灣區青年創業資助計劃”等，支持與內地合作開展粵港澳大灣區建設、科研平臺建設、人才發展、創新創業活動開展（詳見表2）。

表2 香港特區政府制定的各類科技創新發展計劃及主要內容

表2（續）

（2）科技金融服務。中國人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局于2020 年5 月印發的《關于金融支持粵港澳大灣區建設的意見》對提升粵港澳大灣區金融服務創新水平開展了部署，指出支持科技發展業務模式，建設科技創新金融支持平臺，支持創投基金的跨境資本流動，為科技創新行業收入的跨境匯兌提供便利；便利港澳居民在內地使用移動電子支付工具進行人民幣支付，推動移動支付工具在粵港澳大灣區互通使用，支持內地非銀行支付機構在港澳擴展業務。同時，有關部委正在研究推動國家科技成果轉化引導基金在澳門設立創業投資子基金。

3.1.3 科研物資流動

（1）共建科研創新平臺。科技部鼓勵支持粵、港、澳三地共建科研機構。一方面，鼓勵國內大院大所在香港、澳門設立分支機。比如，支持中國科學院在香港設立院屬機構，推動中國科學院廣州生物醫藥與健康研究院和廣東省自動化研究所分別落戶于香港科學園建設的醫療科技創新平臺和人工智能及機械人科技創新平臺。另一方面，支持香港、澳門根據自身優勢特色自主設立國家重點實驗室，免除與內地國家重點實驗室建立伙伴關系的條件限制。廣東與港澳共建廣東粵港澳大灣區硬科技創新研究院、粵港澳大灣區腦科學與類腦研究中心等科研創新平臺，在廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴及珠三角其他城市建設港澳青年創新創業基地，形成以粵港澳大灣區（廣東）創新創業孵化基地為龍頭的“1+12+N”孵化平臺載體布局，并將港澳創業者納入當地創業補貼扶持范圍。香港、澳門特區政府支持高校在大灣區辦學和建設各類創新平臺，如香港中文大學深圳分校計劃成立醫學院和直屬醫院，香港科技大學與廣州市人民政府和廣州大學合作籌建分校，香港大學在內地建設香港大學深圳醫院、廣藥大-港大創新平臺等，澳門大學、澳門科技大學等院校將在珠海橫琴建設產學研示范基地。

（2）科研儀器設備和資源過境。“惠港16 項措施”“15 項惠澳政策措施”放寬了藥品和醫療器械準入、內地人類遺傳資源過境港澳的限制［30-31］，并對進境動物源性生物材料實行通關便利，如表3 所示。而根據《科學研究和教學用品免征進口稅收規定》，內地對科研機構和學校符合一定條件的進口科教用品免征進口關稅和進口環節增值稅、消費稅。

表3 我國科研儀器設備資源過境政策及主要內容

（3）重大科技基礎設施開放共享。廣東積極創新粵港澳三地資源共享的體制機制，推動省內重大科技基礎設施、國家重點實驗室、省實驗室、實驗動物平臺、科普基地向港澳開放，為港澳科研機構和研發人員共享使用重大科技基礎設施和大型科研設備開辟渠道，比如，中國（東莞）散裂中子源建設了面向港澳開放的散裂中子源譜儀，國家超級計算中心廣州中心對港澳提供專用機時和服務保障。

3.2 公共政策促進創新要素跨境流動的作用

通過政策分析，我們認為，公共政策促進人才、資本、科研物資等創新要素在粵港澳大灣區跨境流動的積極作用主要體現在3 個方面，如圖3 所示。

圖3 公共政策促進創新要素流動的作用機制

3.2.1 公共政策對人才要素流動的促進作用

公共政策的導向與安排是影響人口要素流動的重要因素。通過高質量的制度安排，可增強區域對外部智力要素尤其是高端人才要素的吸引力。比如，制定開放、便捷的出入境政策，降低人才出入境限制和門檻，可有效降低創新人才跨境交流合作的機會成本；為人才跨境創新創業營造良好的稅收環境、社會福利條件、生產生活環境，可有效推動人才聚集。人才要素的流動，能有效促進區域間科學知識和創新技術相關的信息溝通與傳遞，為知識更新和生產工藝、管理水平的提升帶來溢出效應，從而影響經濟增長速度；同時，人才聚集會產生同群效應，個體異質性特征通過區域內人口的教育背景及專業能力等因素影響區域內人才聚集的形式、結構，對人口質量形成自然篩選。

3.2.2 公共政策對資本要素流動的促進作用

資本回報率決定了資本要素流動的方向與速度，公共政策制定的核心目標在于通過擴大資本投入總量、促進資本要素流動的便利化，推動資本在流動過程中產生更高的收益。主要渠道有三方面：一是直接出資支持科研項目跨境實施，在開展跨境科研合作方面形成導向效應；二是通過金融、稅收優惠、補貼獎勵等政策工具進行激勵，推動高校、科研機構、企業等創新主體加大對跨境研發的資金支持力度，擴大跨境科研經費來源；三是通過采取行政管理手段，減少對資本流動數量及投資領域的限制，提高區域資本要素的流動性。

3.2.3 公共政策對科研物資流動的促進作用

公共政策促進科研物資流動的著力點在于管理和激勵，主要涉及科研平臺的共建共享、儀器設備資源的購買和使用等方面。一方面，完善有關管理制度，降低門檻、暢通渠道、提高激勵，有效推動粵港澳三地共建科研創新平臺，推動科研儀器設備順利過境。另一方面，利用稅收、補貼等政策工具，依托高校、大學科技園、國家高新區、科研院所的有利條件，鼓勵創新平臺和儀器設備資源開放共享，構建便利化、低成本、開放式、全要素的服務模式，有效吸引創新要素流動。

4 粵港澳大灣區創新要素跨境流動政策實施中的突出問題

總體而言，我國針對創新要素跨境流動的公共政策體系逐步健全，人才、資金、科研物資等創新要素在粵港澳三地之間流動得到市場推動、戰略導向和政策激勵的正向影響，但由于粵港澳跨越了“兩種制度、三個關稅區、三種法律體系”，三地管理機制不同具有歷史性原因、是個長久性問題，通過調研發現，在新政策出臺時，一些關聯的舊政策和管理制度并沒有得到及時地修訂完善，造成政策的落實仍存在一些制度性障礙，具體表現在4 個方面。

4.1 科研人員出入境問題

對于人才出入境，雖然內地和香港特區政府都在積極打通關卡，推動高素質科研人員順利過境，但由于相關政策有門檻設置，大部分內地科技人員獲得因公入境簽注和工作許可較難，同時香港一些人才計劃的申請條件較嚴，比如，“科技人才入境計劃”要求必須是香港雇員，內地員工不滿足條件無法申請。內地高校申請因公赴港澳簽注程序復雜時限長，且香港商務簽注申請條件苛刻，對單位有納稅額限制，持商務簽注入境只能逗留7 日，非深圳戶籍人員無法享受創新從業人員“一簽多行”進入香港的簽注政策。澳門《聘用外地雇員法》限制外來雇員的就業崗位，規定短期不得轉崗，并且設立了本地雇員的最低數量限制，內地人士短期因公入澳公干也面臨兩個月一次的簽注限制。另外，不持有香港居民身份證但長期居住,并在香港任教的外籍教師，也難以到珠三角進行學術交流［22］。

4.2 科技人員跨境社會保障問題

個稅方面，境外人才個稅補貼政策目前僅在珠三角九市內試行，且僅面向高端人才和緊缺人才，廣東省內其他地區和其他人才仍面臨個稅差異問題，不利于粵東、粵西、粵北地區作為延伸擴展區域承接粵港澳大灣區的創新成果溢出。社保方面，人力資源和社會保障部發布了《香港澳門臺灣居民在內地（大陸）參加社會保險暫行辦法》，明確港澳居民在內地繳納、領取、轉移社保的制度，但未明確辦理程序，三地跨境社保信息也不共享。醫保方面，三地醫療保障體系和醫藥準入標準不同，港澳居民在內地就醫必須先自費支付再回原籍申請理賠。

4.3 科研經費跨境稅費問題

根據港澳高等院校和科研機構參與中央財政科技計劃的規定，國家財政科研資金可直接撥付港澳機構使用，但是，在財政科研經費跨境撥付的工作實踐中，按照國家外匯管理制度，對外匯款中無財政科研項目匯款科目，因此《國家稅務總局 國家外匯管理局關于服務貿易等項目對外支付稅務備案有關問題的公告》未將財政科研項目匯款納入免于稅務備案的范圍。另外，由于科研項目沒有與其他服務貿易項目進行區分，廣東省企業、科研機構的科研資金過境被作為一般服務貿易支出，需繳納比較高的稅費。

4.4 科研儀器設備出入境稅收問題

粵港澳大灣區內有關機構反映，進口科教用品免征政策實際落地存在困難。一方面，由于香港高校在珠三角設立的研究院被海關認定為境外法人事業單位，并不符合有關政策規定的適用條件，因而不能享受進口科研設備免稅優惠；同時，非科研機構和學校的其他科研單位不在進口科研設備免稅優惠范圍內。另一方面，由于缺乏科研設備跨境使用和捐贈機制，內地分支機構無法接受香港本部設備捐贈，二手科研儀器設備轉移到內地分支機構使用也需要納稅，難以實現科研設備跨境共享。雖然《關于“十三五”期間支持科技創新進口稅收政策的通知》《關于推動珠三角國家自主創新示范區與中國（廣東）自由貿易試驗區聯動發展的實施方案（2016—2020 年）》等文件都提出，要探索對一般企業自用研發設備和進口研發耗材實施稅收優惠，但需要通過電子圍網方式在特殊區域限制實施，覆蓋面不廣、實際操作效用不大。

5 推動粵港澳大灣區創新要素跨境高效流動的對策建議

為推動粵港澳大灣區創新要素跨境高效流動和配置，結合當前亟須解決的問題，提出以下對策建議。

5.1 完善粵港澳大灣區協同創新組織機制

創新要素流動涉及人員過境、財稅、科研等事權，由科技、財政、人社、稅務、公安等多個部門歸口管理，部分問題需要不同部門共同協調解決。對此，要充分發揮粵港澳大灣區建設領導小組的作用，建立科技合作聯席會議制度，推動各部門的協調配合和各類創新主體的利益平衡，形成多部門、多主體共同推動粵港澳大灣區協同發展的共識和合力。充分尊重市場對資源配置的決定性作用，根據人才、資金、科研物資等創新要素流動的需求和特點，系統梳理現有政策和制度，加快配套制度和工作規程的修訂和完善，提高創新政策在大灣區的普適性。

5.2 優化科研人員跨境管理和社會服務制度

完善促進創新人才在大灣區流動的制度安排。對于內地科研人員，尤其對廣東省內高校、科研機構、新型研發機構和高新技術企業人員赴港澳開展交流合作，簡化出入境條件，放寬簽證準入門檻，延長許可逗留時限，允許赴港澳實行“一簽多行”，為人才出入境提供更多便捷化條件。全面實施“港人港稅、澳人澳稅”，將稅收優惠制度適用對象范圍擴大到廣東全省和全部人才，并統一優惠稅率。加強粵港澳三地社會服務對接，完善社保、醫保銜接機制和信息共享機制，明確港澳居民在內地繳納、領取、轉移社保的具體流程，推動港澳居民在粵異地就醫費用直接結算，解決港澳居民在粵醫保定點醫療機構就醫費用墊付問題。

5.3 健全科研資金跨境管理和金融服務

大力實施跨境科技資助計劃，進一步推動內地科技計劃向港澳開放，以更大力度支持港澳高校和科研機構牽頭承擔項目。優化科研資金跨境稅收優惠制度，修訂關于服務貿易等項目對外支付稅務備案的有關規定，將財政科研項目匯款納入免于稅務備案。對珠三角九市高校、企業、科研機構的科研資金過境港澳給予項目承擔單位稅收減免優惠，促進粵港澳三地產學研合作。完善科研資金跨境管理制度，推動跨境資金規范管理，開展資金使用績效評價，提高跨境資金使用效益。充分發揮香港國際金融中心優勢，在粵港澳大灣區建立多層次、多渠道、多元化的投融資體系，加強大灣區城市間金融市場互聯互通和深度合作［39］。設立粵港澳大灣區金融合作引導基金、科技成果轉化基金，發展跨境風投創投、中小企業科技貸款、知識產權質押融資等金融服務，強化金融在科技協同創新中的作用。

5.4 完善科研平臺、儀器設備跨境使用機制

暢通科研物資跨境流動渠道，對科研儀器設備、標本輔材等免稅并開辟過關“綠色通道”。擴大科研儀器設備進口關稅減免適用范圍，將港澳在粵設立高校、研究院所納入《科學研究和教學用品免征進口稅收規定》減免稅范圍，對進口或受捐科教用品免征進口關稅和進口環境增值稅、消費稅，降低一般企業購買自用研發設備和進口研發耗材的稅收額度。簡化高校科研儀器設備進口程序，選取部分高校進行試點，允許高校直接進口科研儀器設備、實驗耗材、儀器零部件等科研用品。便利港澳科研設備跨境使用，允許廣東高校科研機構用科研經費租用港澳機構科研設備并免征關稅。持續支持中國（東莞）散裂中子源等重大基礎設施、廣東省實驗室等科研創新平臺向港澳科研機構開放，打造一批協同創新平臺和科技公共服務平臺。

5.5 完善促進創新要素流動的社會人文環境

加強公共設施建設，完善醫院、學校、城市交通、5G 網絡等建設，為人才、信息等要素流動創造良好環境。建立一體化知識產權保護機制，建立粵港澳大灣區統一互聯的信用體系和社會信用獎懲聯動機制，建立鼓勵創新、統一透明、有序規范的市場環境。大力弘揚嶺南文化求真務實、包容性強的創新精神，推動粵港澳大灣區科技普及和創新文化建設，以更加包容開放的態度推進創新文化對話與交流，優化創新合作交流的環境氛圍。

6 結論

本研究基于理論研究與公共政策分析，形成以下主要結論：第一，創新資源具有稀缺性、可流動性等特征，追求自身價值最大化目標是創新資源跨區域流動的動力來源，創新要素流動是優化創新資源配置的重要手段，也是開展科技合作的重要基礎。第二，粵港澳大灣區創新活動活躍，創新要素跨區流動具有旺盛的需求，也受市場規律、創新政策、社會環境的影響。第三，我國政府公共政策制定高度關注人才要素、資金要素、科研物質在粵港澳三地流通的問題，也對創新要素有效流動產生了積極的作用，但由于三地管理機制的差異、新舊政策的銜接不暢等因素，造成創新要素在三地流通中仍存在一些制度性障礙。第四，從問題和需求導向出發，建議在完善粵港澳大灣區協同創新組織機制、優化科研人員跨境管理和社會服務制度、健全科研資金跨境管理和金融服務、完善科研平臺和儀器設備跨境使用機制、完善促進創新要素流動的社會人文環境等方面，進一步完善推動粵港澳大灣區創新資源要素跨境高效流動的政策舉措。