埃及政府“歷史性大轉移”的背后

段九州

2021年12月，根據埃及總統塞西發布的命令，埃及政府將開始遷往位于首都開羅以東45公里沙漠地帶的新行政首都。圖為2021年3月仍在建設中的新行政首都。

2021年12月，根據埃及總統塞西發布的命令，埃及政府將開始遷往位于首都開羅以東45公里沙漠地帶的新行政首都，并進行為期六個月的試運行。雖然，這次“遷都”并不代表埃及法定首都的變更，但卻是埃及在一千多年來第一次將政府核心部門遷離開羅市區。這座新行政首都將容納埃及政府辦公區、外交區、商務區與居民區。埃及政府稱，新行政首都是埃及可持續發展戰略和“2030愿景”的重要部分。到2050年該項目的三個階段都建設完成時，將可容納多達700萬人。在這次歷史性的大轉移中，新行政首都到底承載了何種意義？

回顧歷史，從最早有記錄的公元前2950年定都提尼斯，至公元969年最終定都開羅，埃及的首都大體變遷過28次。早在1970年代，埃及的城市規劃專家就意識到開羅的人口爆炸趨勢，當時的開羅規劃局制定了在郊區建設四個新城以容納100萬人的計劃，該計劃成為包括開羅省、吉薩省和蓋勒尤卜省在內的大開羅地區建設衛星城的原始思路。此外，1978年，時任埃及總統薩達特曾決定在開羅西北方向96公里處的沙漠地帶建設新首都，計劃將所有政府機構遷到新城。這座城市被命名為薩達特城，一些埃及政府部門曾入駐該城八個月，但在薩達特遇刺后又重新搬回開羅。

當前埃及政府再建新行政首都主要有三方面原因。首先是減輕不斷增長的人口壓力。2020年2月，據埃及中央公眾動員和統計局信息，埃及人口正式突破一億大關，成為全球第十四個人口過億國家。據聯合國預估，埃及的生育率還在上升，人口年增長率達1.9%。2020年，開羅也已成為非洲最擁擠城市，有近2000萬居民，占全國總人口的五分之一，預計2050年人口數量會翻一番。此外，擴大埃及的“有人居住土地面積”是另一個驅動因素。埃及雖為中東和北非地區人口最多最密集的國家，但其100萬平方公里的總面積中只有8%的土地有人居住，95%的人口生活在僅占國土面積4%的以尼羅河谷和尼羅河三角洲為主的土地上。到2050年，埃及政府計劃將“有人居住土地面積”增加到14%。

其次是擴大交通網絡。據埃及政府估計，大開羅地區每年增加約20萬輛新車，造成嚴重交通擁堵。據世界銀行估算，交通擁堵使埃及每年損失470億埃及鎊，約占其2020年GDP的2%。雖然大開羅地區的道路交通系統正在進行大規模擴建，但新行政首都提供了創建新型綜合交通系統的機會，可有效管理交通流量。

第三是吸引外國和本地投資。長期以來，吸引大量外國直接投資是埃及的國家發展目標之一，它被視為應對經濟挑戰、發展私營部門、提高外匯流動性、將埃及融入國際市場以及提高其全球經濟競爭力的關鍵。作為一個“從零開始”發展的城市，新行政首都有吸引大量外國投資流入各個領域“開疆拓土”的優勢。

與此同時，搬遷到新行政首都后，開羅市區的原有政府建筑也將為埃及提供巨大資產價值。開羅市區的埃及政府機關分為三類：一是未在埃及旅游和文物部注冊的普通老建筑;二是具有獨特風格的歷史建筑;三是文物建筑，屬于埃及旅游和文物部。這些舊政府建筑將被騰空，建筑物的所有權將以股份形式轉讓給埃及主權財富基金。此后，這些政府建筑物將用于為公民謀福利的服務，或用于生產投資項目，收益歸城市發展和投資公司所有。據埃及首都經濟研究中心發布的《老開羅政府總部在將員工轉移到新行政首都后的命運》報告顯示，僅開羅市中心地區各政府部門大樓的房地產資產價值就可能超過450億美元。

塞西總統曾多次表示，新行政首都的開放將標志著一個“新國家、新共和國的誕生”，它在多個層面體現了埃及現任政府期望的政績表現和歷史定位。首先是或將強化埃及政府提升蘇伊士運河經濟區戰略地位的政策趨勢。因位于當前全球航路和埃及經濟核心地區，蘇伊士運河成為當前埃及與世界經濟接軌的窗口，它也被埃及政府當作未來復興的希望。2015年，埃及政府對蘇伊士運河的擴建正體現了這一思路。新行政首都距離開羅市區45公里，位于開羅-蘇伊士公路和開羅-艾因蘇赫納公路之間，正好處于開羅和蘇伊士運河的中間位置。這座城市將擁有250公里的道路網絡，輕軌線路可將它與開羅和蘇伊士運河連成一線，未來形成互聯互通的城市群體后將為蘇伊士運河走廊開發區帶來巨大經濟機遇。

其次是或將加速埃及政府和城市生活的“數字化轉型”。埃及政府目前正在策劃和建設的第四代智慧型城市總共有20個，新行政首都在其中規模最大，這意味著埃及政府在遷往新行政首都后或將加快數字化辦公的改革進度。據埃及政府消息人士透露，埃及政府將在2022年運行世界上最高保護級別的電子安全應用程序，國家各部領導與雇員之間將使用特殊應用程序進行溝通。

第三是有利于鞏固軍方在埃及政治和經濟中的強勢地位。行政首都城市發展公司負責新行政首都建設項目，其51%股份歸埃及軍方所有，49%歸埃及政府住建部所有。該公司還將負責在新行政首都出售住房。因此，軍方不僅為該項目“買單”，還將從中獲得巨大經濟利益。此外，除非洲第一高樓和大廈林立的中央商務區外，新行政首都最大建筑群當屬埃及國防部的新總部“八角大樓”，其中包括中東地區首個一體化的國家安全指揮部——國家戰略指揮中心。據埃及軍方將領稱，該中心將匯總所有國家部門上呈信息，成為埃及危機管理的核心。

首先，新行政首都需要從高級管理人員到街道清潔工等各個經濟領域的工作人員。但如果沒有適合所有階層的住房選擇，大部分人口將被“拒之門外”。其次，提供足夠的公用設施是搬遷時的重要挑戰，也是該項目延誤的主要原因之一。雖然當前新行政首都的樓房建設已頗具規模，但若私營部門無法良好整合基礎設施項目，例如飲用水、衛生設施及垃圾回收等，工作人員和居民仍可能遲遲無法進駐。事實上，即使在已建成達20年且離開羅更近的其他衛星城，如新開羅城與齋月十日城，勞動力不足和階層缺乏多元化的問題仍未能解決。最后，新行政首都的預計成本在450億到580億美元之間，然而埃及政府的投資主要來自于主權借貸，要完成該項目仍需大量來自海外和私營部門的投資，而能否廣泛吸引融資嚴重依賴于埃及宏觀經濟能否長期良性增長。同時，若埃及國內購買力匱乏，或國外資本流動性弱也可能造成項目資金鏈斷裂。