云南打造一流營商環境的調查報告

龔玉榮

云南省《2022年政府工作報告》指出，2021年云南省新登記市場主體75.38萬戶，云南市場主體總數410.97萬戶，年增長達到了12.7%。市場主體增長快、活力強，得益于云南省一系列重要改革舉措。近年來，在嚴峻的國內外經濟發展環境下，云南省打響了“深化‘放管服’改革，打造一流營商環境”的攻堅戰，取得了顯著的發展成效，但“市場主體少小弱，營商環境仍需優化”依舊是制約云南經濟創新轉型發展的主要問題之一。

一、云南省深化“放管服”改革、優化營商環境的發展成效

近年來，云南省全面持續推進“放管服”改革工作，緊扣“辦事不求人、審批不見面、最多跑一次”的目標，聚焦頂層設計，不斷完善政策措施體系。2019年以來，云南省先后出臺了《關于進一步優化營商環境的若干意見》《營商環境提升十大行動》《云南省進一步優化營商環境更好服務市場主體28條措施》《云南省深化“放管服”改革服務“六穩”“六保”實施方案》以及《云南省加快推進政務服務“跨省通辦”實施方案》等一攬子政策文件，基本構建了較為系統完善的政策體系。云南省始終堅持以“數字云南”為抓手，搭建政務服務“一網通辦”總門戶，通過“一部手機辦事通”平臺提升政務服務效能，全力構建“辦事不求人、審批不見面、最多跑一次”的政務服務環境。在加快打造市場化、法治化、國際化一流營商環境方面邁出了新步伐，助推全省實現高質量跨越式發展。

第一，持續深化簡政放權，推動政府職能轉變。為貫徹落實國務院和省人民政府推進“放管服”改革電視電話會議部署精神，云南省加快推進深化“放管服”改革，持續推進政府權力瘦身，優化項目審批，深化商事制度改革。在簡政放權方面，云南省按照“五級十二同”標準重構了從省到村五級政務服務事項，加大向市場放權、向下放權的力度。截至2021年底，全省行政權力事項從1433項精簡到727項，精簡率達48.9%。在項目審批方面，在自貿試驗區昆明、紅河、德宏片區開展“先建后驗”管理新模式改革任務，為企業搶時間，為審批流程再“瘦身”，提高壓減審批的“含金量”。截至2021年底，全省完成了第五次行政審批中介服務事項，公布42項行政審批中介服務事項和50項技術性服務事項目錄，行政審批中介服務事項專項整治成效顯著。在商事制度改革方面，落實“非禁即入”要求，企業開辦“一窗通”服務全面推行，申請人可享受“只進一門、只對一窗、只用一網”的高效便捷服務，大幅度壓縮企業開辦時間。此外，云南省還出臺涉企經營許可事項“證照分離”改革全覆蓋實施方案，直接取消審批51項，審批改為備案10項，優化審批服務250項，同時對云南自由貿易試驗區進一步加大改革試點64項。

第二，加快線上線下融合，政務服務效能顯著提升。隨著“數字云南”建設的推進，全省政務服務“一網通辦”總門戶架構基本完成，全省政務服務事項網上可辦率超96%，全程可辦率超68%。“一部手機辦事通”更新升級至3.0版本。截至2021年底，共有20個辦事主題1379個事項，注冊人數超過2300萬人，辦件量突破1.18億件。除了線上政務服務的推進以外，線下政務服務大廳標準化建設也得到有效推進，全省現有政務服務大廳14922個，86%以上的政務服務大廳已經設置綜合窗口，加快推進“一窗受理、一站服務”，“最多跑一次”事項比例升至96%。為了更好地對政務服務進行監督改進，云南省還建立了政務服務“好差評”制度，實現了對省直各部門和各州（市）政務服務評價全覆蓋，截至2021年底，云南省政務服務好評率達99.9%，差評整改率達100%。

第三，創新監管方式，全面提升監管水平。為有效提升監管水平，云南省“雙隨機，一公開”監管平臺建設有序推進，全面加強重點領域的監管，如食品、藥品、特種設備、危險化學品等領域。另外，云南省也加快推進信用監管體系的初步建構，守信聯合激勵、失信聯合懲戒得到有力推行，省信用信息平臺累計歸集共享涉企信息超過380萬條。同時，監管方式也得到進一步創新，智慧監管水平得到進一步提升。云南省依托網上政務服務平臺，全面整合市場監管局、政府督查等數據資源和系統平臺，統一建成了“互聯網+監管+督查”平臺，建立了以“雙隨機、一公開”和“互聯網+監管”為基本手段、重點監管為補充、信用監管為基礎的新型監管機制。

第四，優化營商環境，有效激發市場主體活力。在要素保障工作方面，全省企業開辦時間平均壓縮至1個工作日以內，一般政府投資項目審批時間壓減至70個工作日以內，一般不動產登記全流程平均4.5個工作日辦結，出口退稅辦理時間不超過7個工作日，企業用水、用電等申請審批時間也得到了壓減。在問題整改方面，云南省進一步完善營商環境投訴舉報回應制度，堅持問題導向，及時受理企業和群眾的投訴，做到件件有交代、事事有回應。在市場主體直接評價營商環境制度建設方面，云南省按照國務院的要求，在規范省對州（市）營商環境評價的基礎上堅持“營商環境好不好，企業說了算”。借助全省一體化政務服務平臺，建設全省統一的營商環境市場主體滿意度問卷調查和投訴舉報專窗，實現了問卷調查、投訴舉報、交辦處理、結果反饋等全過程線上辦理。

二、影響云南營商環境優化的主要困難

通過一系列的改革措施，云南省雖然在推進“放管服”改革，優化營商環境工作上取得了一定的成效，但是從全國范圍來看，全省營商環境總體上處在全國的中游水平，對比先進發達地區還存在明顯差距。

第一，在政務環境方面，體制性、機制性障礙因素依然存在，政務環境不夠優化。在政策制定和落地上，政策文件存在“一刀切”問題，忽略了地方特色，政策針對性和可操作性不強，部分政策之間協調性、匹配性不盡一致，市場主體獲得感不強。在網絡政務服務上，“一網通辦”水平還不高，網上辦理深度還有待提升，全程網辦率仍然比較低，解決了“可用”的問題，但距離“好用、易用”還有差距。在履行政務承諾上，政務信息融合共享不夠，“數據孤島”問題仍舊突出，企業和群眾辦事依然會遇到反復提 供證明材料等問題。行政審批流程、環節、材料還需進一步精簡優化，跨部門事項一體化服務程度不高，部門之間的協作性有待加強，“最多跑一次”的承諾還沒有完全落到實處。

第二，在市場環境方面，市場隱性壁壘沒有完全被打破，“旋轉門” “玻璃門”“彈簧門”等現象仍然存在。在市場準入環節上，市場準入門檻過高的問題沒有得到完全解決，部分中小民營企業被擋在門外，市場準入規則有待優化。在惠企政策上，市場主體對惠企政策知曉度不高，“人找政策”的情況時有發生，優惠政策申請流程繁瑣、門檻過高的情況時有出現，惠企政策落地存在梗阻，“最后一公里”的問題沒有得到解決。在政策執行上，部分工作人員對國家和地方政府政策一知半解，對政策研究不深、把握不精準，不能及時對相關政策及時進行更新，存在執行不到位的情況，甚至仍用老政策、老措施開展工作。

第三，在法治環境方面，法治化營商環境的建設有待推進。當前，云南省制度層面上具有體系性、科學性以及可操作性的營商法規政策體系還沒有完全建立起來，用于中小民營企業發展的地方性法規制定和修訂工作推進不夠及時。在執法層面，執法規范性有待加強，一些部門監管執法隨意性強，存在以罰代管的現象。部分執法部門自由裁量權大，簡單執法、選擇性執法、趨利性執法等情況依舊存在。在維權層面，缺乏企業維權的統一服務平臺，司法機關涉企服務協調機制尚未建立。在信用建設層面，社會信用體系建設較為緩慢，政府政務誠信建設有待加強，政府失信現象依舊存在。部分領導干部“不作為、慢作為、亂作為”“新官不理舊賬”“政策朝令夕改”等問題頻出，部分地方政府以優惠條件吸引企業入駐地方，但無法及時兌現承諾，存在“門好進、臉好看、事難辦”現象。

第四，在人文環境方面，全省人文環境吸引力有待加強。首先，“人人都是營商環境的建設者”的發展氛圍還不夠濃厚，營商環境建設存在“上熱下冷”的現象。具體來說，盡管大部分領導干部對于優化營商環境有著較為清晰和明確的思想認識，但是在一些職能部門和群眾干部中并沒有引起足夠的重視，“營商環境建設沒有局外人，沒有旁觀者”的共識還沒有達成，沒有形成一個齊抓共管的發展氛圍。其次，部分領導干部和相關工作人員缺乏“店小二”服務意識，在推動企業發展工作中缺乏積極性、主動性，更多是站在政府的角度研究問題、制定措施，從市場主體的角度思考不深，傳統思維還沒有打破，主動服務意識不強，“營商環境好不好，市場主體說了算”的工作機制還沒有建立起來。最后，人才隊伍培養激勵機制有待完善，缺乏長期有效的人才招引和培養機制，人才工作在優化營商環境建設中發揮的作用不足。

三、進一步優化云南營商環境的對策和建議

第一，積極推進“作風革命”，打造優化營商環境新氛圍。一是要堅持推進作風革命，積極學習借鑒先進地區優化營商環境的經驗做法，用創新的思維、有效的方式解決老問題、實現經濟發展。二是要強化發展意識、趕超意識，調整優化營商環境的工作思路。不僅要站在政府的角度研究問題，而且要從市場主體的角度思考工作措施，要進一步轉變工作思維，構建“親”“清”新型政商關系。各級領導干部不能做“旁觀者”“局外人”，要牢固樹立“人人都是營商專員，個個都是形象大使”的服務意識，大力推行助企紓困政策，想企業之所想、急企業之所急，進一步營造有利于優化營商環境的社會經濟發展氛圍。三是要完善人才隊伍招引和培養機制，真正把勇于擔當、敢于作為、專業化水平能力強的干部隊伍選進來，用起來，為優化營商環境提供第一資源。

第二，深化“效能革命”，構建高效便捷的政務服務環境。一是要提升政務服務效能，在簡政放權、放管結合、優化服務上取得新突破，在更大范圍、更深層次上以“效能革命”推動“放管服”改革，牢固樹立“今天再晚也是早、明天再早也是晚”的效率意識。著力提高服務企業效能，進一步提高服務效率，及時更新省內通辦、跨省通辦、“最多跑一次”等事項清單。深化行政審批制度改革，持續推進“減環節、減材料、減時限、減費用”四減工作，提高審批效率，實行政府權責清單和證照分離。二是要深化線上線下融合，著力解決“數據孤島”問題，推動政務信息共享。優化全省一體化政務服務平臺和“一部手機辦事通”平臺，提高事項“全程網辦”比例，堅決落實“最多跑一次”承諾。三是要強化政務服務效能監督，嚴格實施市場主體和群眾直接評價營商環境和政務服務“好差評”制度，持續健全評價結果與考核掛鉤機制，推進差評整改落實，強化評價數據分析應用，全面推動以評促改、以評優服。

第三，推行項目工作法、一線工作法、典型引路法，實現市場主體倍增。一是利用項目工作法著力培育市場主體，積極實施各種專項計劃，如“市場主體倍增”計劃和龍頭企業培引計劃，加大招商引資的力度，吸引大企業大項目向云南聚集。另外，云南各州（市）要結合自身不同的環境和資源特點，科學合理制定地方企業項目發展規劃，聚焦重點工作、重點產業、重點企業、重點項目，扎實推進項目落實，建立項目協調落實機制，保障項目實施效果。二是利用一線工作法加強優化營商環境相關政策的宣傳和教育，各級領導干部應深入一線，主動將惠企政策送上門。要進一步暢通政企溝通渠道，通過到一線調研、座談、問卷調查等多元化渠道完善與企業、行業協會的常態化聯系機制，定期聽取大中企業、小微企業、個體工商戶、外來企業的訴求，依法依規幫助其解決困難和問題。了解企業的難點、痛點、堵點，及時解決企業面臨的困難。三是利用典型引路法推廣優化營商環境的典型先進經驗，形成示范引領、比學趕超的良好氛圍。對于在優化營商環境工作中表現突出、成效明顯的地區，應當及時總結具有普適性的實踐經驗，加強宣傳推廣，適時將典型經驗做法上升為制度性措施規定。

第四，強化“法治就是最好的營商環境”理念，為優化營商環境提供服務保障。一是要完善云南營商地方立法，構建平等統一的營商制度以及保障體系可以為優化營商環境跑出“加速度”。二是要全面建立公平競爭審查制度，逐步清理和廢除阻礙統一市場和公平競爭的規定和做法，強化反壟斷和反不正當競爭執法，切實保障市場主體參與的正當性和公平性。三是要加快建立政法機關涉企服務協調機制，嘗試探索“司法機關+工商聯+商會+協調員+各級行政部門”的多部門聯動服務機制。四是要打造誠信政府，建立推進“兩個革命”的制度保障。各級政府應當堅持作風革命、效能革命，嚴格組織實施好黨內法規監督實施工作責任制，各地方政府和各部門在職能區域范圍內組織開展好黨內法規監督實施工作,促進各項黨內法規的貫徹落實。