云南新型城鎮化高質量發展的思考

崔紅茶 楊云舒

改革開放以來，我國城鎮化發展取得巨大進步，城鎮化是我國經濟發展的重要推力，是實現現代化的必由之路，是實現共同富裕的重要途徑，城鎮已經成為我國經濟社會高質量發展的重要載體。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》強調：“要不斷提升城鎮化發展質量”，“深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略”，這為我國城鎮化高質量發展提供了根本遵循。在這一要求下，對云南新型城鎮化高質量發展的必要性、發展現狀、存在問題、目標要求和實踐邏輯進行思考，具有一定的現實意義。

一、云南實現新型城鎮化高質量發展的必要性

（一）城鎮化高質量發展是云南高質量發展的重要支撐

我國已經由高速增長轉向高質量發展，高質量發展包含經濟、社會、生態等方方面面的發展，也包含城鎮和鄉村的高質量發展，而城鎮是承載大量人口、就業、需求的重要載體。與我國發達省份的城鎮化率相比，云南省的城鎮化發展差距還很大，也意味著云南城鎮發展空間巨大。城鎮化的高質量發展將是云南高質量發展的重要支撐，為云南高質量發展提供高端要素供給、高端市場需求。

（二）城鎮化高質量發展是云南深度融入新發展格局的必然選擇

構建新發展格局的關鍵是經濟循環暢通。新型城鎮化一端連著強大的內需市場，一端連著現代化的生產生活方式，是高質量發展供給體系的主要陣地，對暢通經濟循環、構建新發展格局至關重要。因此，城鎮化高質量發展為云南深度融入新發展格局提供了重要通道，通過構建城鄉互通的物流體系，實現城鄉人才、資金、技術等生產要素雙向自由流動，提高城鎮化發展質量，實現城鄉融合、一體化發展。

（三）城鎮化高質量發展是云南實現現代化的必由之路

城鎮化是國家現代化的重要標志。城鎮化是工業化發展的歷史產物，是非農產業在城鎮集聚、非農人口在城鎮集中的歷史過程，是轉變發展方式、擴大內需的戰略重點，是推動區域協調發展的重要動力。即城鎮集聚了現代化產業、先進的生產方式以及現代化的人類生活方式，從一定意義上來說，城鎮是現代文明的重要標志。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，我國要在2035年基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，建成現代化經濟體系。“四化”相互關聯，不可分割，統一于社會主義現代化建設過程。即云南要實現現代化離不開城鎮化的發展，城鎮化是現代化的必由之路，是推動經濟高質量發展的強大引擎。

（四）城鎮化高質量發展是云南實現共同富裕的重要途徑

城鎮承載了大量農村進城務工人口，因此，城鎮化高質量發展不僅關系到城鎮本身的發展，同時也是鄉村實現高質量發展的需要。隨著信息技術、網絡科技的發展，城市與城市、城市與農村、農村與農村之間的交流日趨頻繁，城市網絡外部性對整個社會的發展正發揮著越來越重要的作用，通過城市網絡，提升城鎮輻射力，縮小城鄉差距。2021年，中央財經會議第十次會議提出，要在高質量發展中促進共同富裕，共同富裕就要不斷縮小城鄉差距、區域差距，以城鎮的高質量發展帶動發展水平不足的鄉村，實現以城帶鄉、以工帶農，逐步達到共同富裕。

二、云南新型城鎮化發展現狀及存在問題

1978年，云南常住人口城鎮化率為12%，2020年，達到50.05%。縱向看，云南的城鎮化發展取得了巨大成績，但橫向看，相比全國常住人口城鎮化率63.89%，云南還差13.84%，在推進城鎮化過程中還存在一些突出問題。

一是城鄉二元結構明顯。從統計數據來看，2020年，云南省城鎮常住居民人均可支配收入達到37500元，與2019年相比，增長了3.5個百分點，農村常住居民人均可支配收入12842元，與2019年相比，增長7.9個百分點，城鄉居民人均可支配收入差距較大，同時農村居民人均可支配收入增長速度快于城市。從城鄉人均消費支出看，2020年，全省居民人均消費支出16792元，與2019年相比，增長6.4個百分點，其中城鎮常住居民人均消費支出24569元，增長4.8個百分點，農村常住居民人均消費支出11069元，同比增長7.9個百分點，可以看出鄉村居民的消費增長空間還很大，同時也顯示出城鄉差距較大。

二是農業轉移人口市民化程度低。由于人地掛鉤、人錢掛鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔機制不完善，市、區級地方政府推進農民工市民化的積極性不足。目前，云南還有8.34%的城鎮常住人口未實現落戶，未真正享受城市基本公共服務。推動農業轉移人口充分享受城市基本公共服務是確保農民工進入高收入人群的關鍵，也是吸引人才、留住人才的關鍵。城市充滿吸引力，尤其是對高端人才的吸引，更持久的辦法就是讓人安心，讓人安心就得解決人的后顧之憂，保障市民對教育、醫療、住房等基本公共服務的需求。

三是城鎮同質化現象明顯。一方面，城鎮化空間布局不夠合理，整體規劃未能統籌考慮，未能充分利用各地的資源優勢和未能顧及其資源環境承載力。另一方面，對城市文化挖掘不夠。云南各城市歷史文化、民族文化、紅色文化深厚，但大部分城市未形成自己的“文化地標”，使得“文化地標”在營造公共環境、提升文化品位、塑造城市風貌等方面發揮作用受到限制。此外，城市生態環境保護任務重，云南生態環境脆弱，這些對城市建設提出了更高的要求。

三、云南實現新型城鎮化高質量發展的目標要求

（一）總體要求：以人為核心

以人為核心的新型城鎮化，簡單理解就是從人的需求出發。如果只是實現土地城鎮化、人口城鎮化、經濟城鎮化，而城市的教育、醫療、衛生等設施和服務未能配套，這樣的城鎮化不是以人為核心的新型城鎮化。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。從供需角度看，社會主要矛盾的轉變反映了人民的需求與供給之間的不匹配關系，比如城鎮居民對城市生活的多樣化和個性化的需求與城鎮發展、城鎮供給之間的不匹配，人民的需求得不到很好滿足，城鎮的發展就不是高質量的發展。因此，城鎮的高質量發展從人的需求來看，應該充分考慮到人的生活需要、經濟需要、安全需要、生態需要、文化需要等，真正做到“以人為核心”。

（二）延伸價值：提升城鎮輻射力

《中共云南省委關于制定云南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，云南到2025年面向南亞東南亞輻射中心建設邁出新步伐，2035年要全面建成面向南亞東南亞輻射中心。輻射中心的全面建成離不開大中小城鎮的建設，也就是說城鎮是云南面向南亞東南亞輻射的重要依托。城鎮輻射包含了經濟輻射、產業輻射、科技輻射、金融輻射等，未來云南要注重城鎮輻射力的提升，助推面向南亞東南亞輻射中心的建成。推動形成以昆明區域性國際中心城市為核心、以滇中城市群為主體形態、以縣城為重要載體的新型城鎮化發展格局。

（三）根本目的：實現共同富裕

國家推動新型城鎮化建設以及實施鄉村振興戰略都體現了以人民為中心的發展思想，從廣大人民群眾的需求出發，最終滿足人民對美好生活的向往。實現全體人民共同富裕最難啃的硬骨頭在農村，但是要解決農村問題還得依靠城市，通過城市的高質量發展帶動鄉村發展，通過工業反哺農業以達到城市繁華和農村繁榮，實現共同富裕。不斷縮小云南與全國的差距，實現城鎮高質量發展，逐步實現共同富裕是當下的重要課題。云南城鎮化高質量發展既是對城鎮發展的要求，滿足城市居民的美好生活需求，也是實現鄉村振興的重要途徑。城鎮本身具有產業和人口的集聚性，城鎮產業結構的優化對城鄉就業的拉動和經濟社會發展具有重要作用。

四、云南實現城鎮高質量發展的實踐邏輯

（一）踐行以人為本，關注人民需求

第一，進一步完善城鎮的基本公共服務體系，提高農業轉移人口市民化程度。第二，提升城鎮產業發展規模和質量。一定規模的產業可承載大量就業，城市居民就業解決了，收入有了保障，在一定規模的產業基礎上進一步提升產品質量和附加值，以實現產業的高質量發展，以此促進產值大幅提升，這樣對增加當地財政收入以及居民收入發揮著重要作用。第三，加強城鎮飲食安全、住房安全、交通管理、社會治安管理、城市風險防范，滿足居民的安全需要。第四，積極發展生態城鎮、綠色城鎮。生態需求越來越成為居民的重要需求，做好城鎮綠化、污水管控工作，營造一個綠色、生態、友好的城鎮人居環境，尤其是城中村環境的改善，讓城市凈起來、綠起來、美起來。第五，注重城市文化打造。城市建設過程中注意保護優秀傳統文化，形成獨特的文化底蘊和城市內涵。云南屬于多民族省份，有多彩的民族文化、豐厚的歷史文化，要注重挖掘、打造和宣傳，以文化吸引人。

（二）堅持目標導向，打造韌性城市

聯合國氣候委員會（IPCC）最早提出和界定“韌性”，指出韌性是用來指一個系統能夠吸收干擾，而且可以保持或維持和以前相同基礎結構和功能的能力，也體現了一種適應變化的能力。韌性包含兩層意思：一是彈性，即受到壓力后會反彈并恢復常態；二是適應，即受到壓力過大無法恢復原狀時，能快速調整不至于崩潰。韌性城市指城市能夠憑借自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并合理地調配資源以從災害中快速恢復過來。韌性城市應當以“可抵御風險，從沖擊快速恢復，不斷學習創新”作為規劃建設目標，通過對規劃技術、建設標準等物質層面和社會管治、民眾參與等社會層面相結合的系統構建過程，滿足多樣性、冗余性、魯棒性、恢復力、適應性和學習轉化能力等六項韌性城市基本特征，全面增強城市的結構長期適應性，提升居民生活幸福感和安全感。于云南而言，云南地形結構復雜，土壤瘠薄，山區面積大，自然災害頻發，很多地方的城鎮化實際是山區城鎮化。應采用現代化的技術和綠色建筑節能技術等推進建設緊湊城市、綠色城市和智慧城市，提升城市基礎設施、公共服務設施建設等級、標準、智能化程度、共享化程度和運行效率。加快推進新型基礎設施建設，如5G、云計算、人工智能、大數據等，將新基建與城市規劃、城市建設緊密結合，致力于建設韌性強的城市，能抵御各種自然災害，減少受災損失，提升城市對環境、資源的適應性和承載力水平。此外，通過韌性城市的打造進一步提升城鎮輻射力，加快滇中城市群的發展，盡快發揮龍頭帶動作用，以城市群輻射周邊小城鎮以及口岸城市、沿邊城鎮，促進形成大中小城鎮協調發展，推動云南面向南亞東南亞輻射中心建設。

（三）注重要素支撐，推進城鄉一體化

城鎮高質量發展離不開鄉村的發展，或者說脫離了鄉村談城市，城市也無從談起，城鎮高質量發展應不斷提高城鄉一體化水平，破除城鄉二元結構。推動城鄉一體化，一方面，可以促進鄉村發展，改變農村空心化，解決農村人口老齡化問題，改善農村人居環境，提升鄉村消費水平，進一步推動鄉村振興；另一方面，城鄉一體化在促進鄉村發展的同時，也為城市提供充足的糧食儲備，加之隨著優先發展農業農村以及農村現代化的推進，既需要城市為農村提供技術型人才、資金等，而農村生產力水平的提高，又可以解放一部分農村剩余勞動力助力城市發展。城鄉一體化是縮小城鄉差距，防止大城市過大、鄉村過度衰退的主要途徑。應徹底打破城鄉二元結構，打通城鄉人才、資金、信息、技術等要素順暢流動的渠道，為城鎮化高質量提供要素支撐。

云南要實現現代化，構建新發展格局，走高質量發展之路，達到共同富裕，需依托城鎮高質量發展，始終堅持“以人為核心”，從人的需求出發。以滇中城市群為主要載體，激發中小城鎮發展活力，帶動沿邊城鎮帶發展，打通城鄉之間要素流動通道，推動城鄉一體化發展，與此同時要注意大中小城市的協調發展，縮小城鄉差距，依靠創新驅動，增強城市的環境承載力，打造韌性城市，增強城鎮輻射力和帶動力。