城市基礎設施綜合養護模式探索

張逸琳，唐術熙，王文彪

[上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司，上海市200092]

0 引言

城市基礎設施是城市的重要組成部分，與人民生活息息相關。城市基礎設施的運維和養護是市政行業“規建管養”的最后一環，也是市政設施全生命周期的重要組成部分，其水平關系到人民幸福感和城市運行安全，是城市治理能力的重要體現。而城市基礎設施的綜合養護，則是將市政養護中各專業的部分或全部工作內容進行整合和打包，是打破行業條塊分割、統籌各類資源、提高利用效率的有效方式。

1 綜合養護推進的必要性

1.1 養護資金緊縮

目前財政資金整體呈現逐年下調的趨勢，而隨著城市精細化管理的要求不斷提升，市政養護的整體要求并不會降低。傳統養護工作條線多，管理各自為政，資源投入大，但是質量效果卻不甚理想。

綜合養護推進過程中，由于責任單位明確，職責分明，綜合養護企業在具體實施中作業面廣，作業要求高，相關設施設備配備齊全，不等不靠不要，形成良性循環體系，解決問題的主動性增強；通過養護管理資源的優化配置與合理協調，實現了市政設施養護和市容環境管理的全方位覆蓋。此外，得益于市場化運作的競爭性優勢，促進并激勵了養護和管理企業的履責意識，加大了預防性養護力度，在諸如制止毀綠、占綠、市政設施維護等問題上獲得較高的提升，降低了后續處置環節的資金投入。因此，推進綜合養護，有助于形成資源配置優化的良性循環體系。

1.2 托底費用不足

城市基礎設施從權屬到監管模式都具有很強的多樣性與復雜性，有時甚至涉及二級或者三級的管理[1]。而管理范圍的交叉在帶來監管重合的同時也帶來監管的空白與盲區。實際操作上，各街鎮區域范圍內往往存在所屬不明或管理職責不清的設施，或者由于重大活動、突擊檢查等非常態工作而造成的短時、集中的整治工作量。該部分設施或工作量通常由街鎮層級的相關養護機構對其進行托底，但由于很多時候會脫離招標范圍，無法在招標文件中具體體現，因而相關養護機構對該部分主動性不強。

而在綜合養護推進過程中，執行單位整合了各類市政設施的養護和保潔工作，統籌考慮了區域范圍內權屬不明或管理職責不清的設施養護，使及時發現和處置成為常態。因此，通過推進綜合養護，有助于形成養護常態化發現和處置的制度。

1.3 專業界面不清

鄉鎮作為最基層一級的政府，是“多規合一”廣泛開展中最直接的沖突承接平臺[2]，因此在城鄉統籌發展和推進新型城鎮化的過程中，存在基礎數據不準確、時間截面不一致、相關規劃銜接不夠等問題，導致在規劃紅線、藍線、綠線內等空間上遺留了不同專業養護之間的界面沖突或盲點。

而在綜合養護推進過程中，養護模式完善以街道或鎮政府為牽頭的管理職能綜合和管理資源集約化投放，對標城市精細化管理的現實要求，在區域綜合管理中，應進一步分層明責、壓實責任，以網格化中心為平臺，以市容、市政、防疫、環保、技監、消防、交警、治安、專業養護等機構以及管理服務對象，在同一平臺上主動提交信息、響應需求、相互配合的事件處置和聯勤聯動機制。因此，推進綜合養護，有助于形成精細化區域綜合管理聯動機制。

1.4 資源利用率低

隨著我國經濟的高速發展和城市化水平的不斷提高，城市市政設施的設施量也呈幾何級增長。這其中，無論是養護設施規模總量的提升，還是養護設施的種類大類的增加，都為管理的有效性提出了挑戰。同時，強勢推進的現代化商務區超大工程建設，對城市管理能力和服務水平提出了更高要求，原有以行業細分為主的條線化管理養護，因存在分工過細，橫向協調難，應急響應處置慢，養護上的顧此失彼、效率低下、人材機利用率不高等弊端，已難以適應現代化管理的優質、高效要求。

為破解城市發展中的管理養護瓶頸，形成綜合養護的新模式迫在眉睫。通過建立一體化養護機制，帶動城市管理各部門的整體聯動，較好地實現了城市管理的精細化，將管理資源細分并配置到管理的整個流程、每個環節，全體養護人員，定人、定點、定崗、定責“對號入座”納入養護管理網格；網格內發生問題分工不分家，實現“一職多能”的權責處置，以及“一地多用，一人多用，一物多用，一網統管”的資源配置。同時，建立事件、物件的巡視、發現、提交、分發、處置、反饋、跟蹤流程的機制，發揮第三方監督職能和網格（城運）中心平臺運作機制，改變了以往發現問題不及時、處置速度不高效、存在問題相互推諉等管理短板，提升了設施服務水平。因此，推進綜合養護，有助于形成一體多用的高效網格養護機制。

1.5 條線互相影響

市政設施的養護工作具有系統性和專業性強的特點，在具體操作中，道路、水務、綠化、環衛等不同專業工作之間存在明顯的工作界面，導致界面上不同專業各自為伍，容易產生管理盲點或扯皮情況，條塊分割、協調乏力。比如道路紅線空間內，路面窨井損壞未及時修復導致路面破損，或是路面病害導致窨井損壞等情況出現，對養護工作產生不利影響。

綜合養護模式是在組織內部各單元之間相互協同、相互強化，形成整體合力的管理體系和機制。它打破了以往設施分開養護、各自為政的傳統養護管理模式，充分發揮一體化養護單位統籌協調職能，在日常養護工作中實施系統化和專業化操作。在完成緊急、重要養護任務時，綜合養護單位按照輕重緩急，可以集中調配內部資源，實現了內部資源效用集約化、最大化，有利于完成突擊任務。

綜合養護模式加強了工種間的協同管理，提高了發現問題、及時協調和督促整改的工作效率。養護單位也改變了以往“各掃門前雪”的習慣，做到了“養護想著掃路人，掃路甘當巡視員”，形成了各負其責、相互配合、信息互通、資源共享的良好局面。因此，推進綜合養護，有助于形成組織協調管理合力的管理體系[3]。

2 典型模式代表

為實現上述目標，上海近年來在多區域進行了相關市政設施的綜合養護試點，探索城市基礎設施養護的可行模式，積累了大量實踐經驗。經過對相關部門的調研和走訪，以下各案例均為上海市內已經進行過一定時間試點的區域性的綜合養護模式，希望為城市基礎設施的運維與養護提供依據和思路。

2.1 模式A：一體化養護保潔

模式A中，為推行區域內的一體化養護保潔，該區域針對綜合養護工作單獨設立了主管機構并新增相關行政職權，負責綜合養護工作的牽頭、經費測算及整體管理。具體工作內容涵蓋道路保潔、綠化養護、水域保潔、設施保潔和垃圾清運5個大項，市政道路、水系的養護工作仍按照傳統條線模式進行。該模式以市場化方式確定單獨的一體化服務企業，其經費由區財政和街鎮共同承擔。

在監管方式上，主要有3個方面的優勢。首先，合作巡查，即與行政區的城運中心合作，將一體化保潔納入日常巡查的覆蓋范圍，提高問題的發現效率，并督促整改。其次，定期評估，即由所涉及專業的市級主管部門牽頭，由區域的專業條線部門配合，對區域內的綜合養護成果進行質量檢查和評估，并形成周期性的檢查報告。最后，掛鉤績效，即建立綜合養護的周期性檢查結果與作業經費撥付比例直接掛鉤的體系，并在分數低于一定區間后落實懲戒性措施。該模式在區域內試點兩至三年后，整體取得良好成效，當前擬逐步向全行政區域進行推廣。

總體來說，該模式形成了責任歸口、質量提標、三級監管、整合資源等一系列的高效管理模式，擴展了城市基礎設施綜合養護模式的內涵和外延，既是全面提升城市環境質量的重要途徑，也是推進城市精細化管理的重要基礎。

2.2 模式B：一體重組

模式B中，某區政府順應區域合并的歷史契機，新成立一家國資企業，將原市政、綠化、環衛、市容等本地市政相關專業的養護公司進行歸并重組，采取環衛、綠化和市政“三位一體”的模式，主要實現的是操作層面的一體化。

該模式中，提出了“一體化標準”“一體化作業”“一體化管理”3個綜合理念。其中，“一體化標準”主要是指針對原各區域內部都存在不同的養護標準，在企業內部制定了一整套相對完整的企業標準，要求內部作業嚴格執行。“一體化作業”的初衷主要在于多專業的養護整合作業存在很多客觀障礙，各條線的作業時間不一致，作業特點也不一致。例如，綠化作業多在白天，市政道路作業多在深夜，環衛作業則一般在凌晨。因此，統籌協調的基礎是各專業間需要減少互相影響，良好銜接。此外，還采取以環衛為基礎，其他各專業可剝離的相關工作（如附屬設施保潔等）均整合到環衛條線的方式來增強綜合性?！耙惑w化管理”是指針對目前區域內的實際操作中，外部的監管和考核仍是分條線操作的現狀，成立了專管部門，進行一體化管理，綜合協調多個專業的養護工作，包括各類人材機的調度和統籌等。

質量監管方面，服務質量的監管主要分成外部考評和內部督查兩個方面。其中，外部考評分為市級、區級和條線3個層面。市級層面主要由市局組織第三方進行公眾滿意度等全市測評。區級層面主要由區綠容局組織第三方針對作業中的某些項目或者整體情況進行定期測評。條線層面主要指專業測評，由市局下屬質檢中心進行主導。內部督查分為集團、部門、班組3個層面。集團專管部門內有專門的督查小組。按照地理片區劃分的3個作業部有相應的業務管理部門，對本區域進行巡查。班組層面也有每個作業班負責人的巡查。如上所述，通過內外兩個方面的共同監管，基本能夠達到重大活動保障不做可以人員疊加，基本依靠常態化管理水平來保證作業質量的要求。

總體來說，該模式基本貫徹了“專業化細分、集團化操作”的指導方針，充分發揮了一體化管理的優勢，即最大程度的資源整合統籌，不僅限于專業之間，對專業外的資源也有調配的能力和優勢。

2.3 模式C：一體化養護管理

模式C中，為推行區域內的一體化養護管理，該區域針對綜合養護工作，同樣設立了主管機構并新增相關行政職權，負責綜合養護工作的牽頭、經費測算、招投標及協調管理。考慮到市政養護工作的專業性，原先的專業條線仍然保留，并沒有直接劃歸到新增的主管機構，具體工作仍由各條線職能單位協調配合，以每周定期例會的方式解決處理問題。同時，新增的主管機構中，也有原先各條線部門的人員，負責日常工作的對接與監管考核。該模式的具體工作內容在涵蓋市政、綠化、市容、環衛、排水五類傳統市政養護職能的同時，在不斷的自我完善中還增加了環境保護、安全生產、土地管理三類巡查職能，綜合養護的內涵進一步豐富，形成了“覆蓋全面、多位一體、巡養結合”的一體化養護管理模式。

此外，該模式還以城運中心為載體，建立了公安、交警、城管、消防、養護、市場、第三方監督等多方參與的運行管理機制，充分利用網格平臺的信息化優勢，建立了包含巡視、發現、提交、分發、處置、反饋及跟蹤的全流程，實現了“互聯網+微網格”的區域管理模式，為保障區域內的重大活動提供了堅實基礎，全面提升了區域環境治理的保障服務水平。

財政方面，養護資金由該一體化養護管理的主管部門按照原條線的標準統一向區財政申請，統籌考慮后進行劃片和歸并，而后采用市場化方式，招投標確定該片區、該合同周期內的綜合養護的具體實施單位。

標準體系方面，為支撐區域綜合養護的施行，該區域以街道為單位，制定了包括服務規范、作業指導書、質量控制要求、管理辦法、實施辦法等一系列具體操作辦法在內的標準化文件，體系完整，依據充分。

就目前的實行情況而看，該模式以“養護+巡查”的方式，基本達到了對市政市容日常工作對象進行全面綜合養護的要求，具有了管理資源集約化投入與社會效益規?；a出的突出優勢，形成了市政養護行業管與養、綜合化與專業化、管理部門與實施單位之間良性互動的新局面。

3 模式分析

上述已經試點實施的、典型的綜合養護模式基本沿用“1+NX”模式，即以環衛工作或組合型環衛工作為基礎，其他相關行業如市政、道橋、綠化、水系的專業養護按需進行功能性的疊加。例如：模式A可視為“1+1X”（組合型環衛+綠化養護），模式B可視為“1+2X”（環衛+綠化養護+市政道路養護），模式C可視為“1+1NX”（組合型環衛+綠化養護+市政養護+水系養護+巡查職能）。該類模式的優勢在于，首先，環衛工作在時間、空間上的高包容性具有能夠更好整合其他專業工作內容的客觀基礎。其次，該類模式具有菜單化模塊化特征，可以最大限度地搭配區域特性，普適性大，落地性強，能夠貼合綜合養護多信息、多要素、多行業的路徑特點。該類模式通過“一體化標準、一體化作業、一體化管理”的方式，能夠達到“服務效能提升、規模效應凸顯、協同作用增強”的實施效果，實現養護資源的有效整合，具有一定的推廣價值。