綠色發展理念視域下的低碳發展戰略

張彩云　黃娟

摘 要：低碳發展戰略的落實需要把經濟活動過程和結果“綠色化”，這就要求以綠色發展理念為行動先導。在行動層面，綠色生產方式和綠色生活方式有利于推進生產低碳化和生活低碳化，進而為低碳發展的行動指明方向。在制度層面，以綠色發展為引領，要從治理目標、治理思路和治理模式三個方向發力，對現行環境治理體系加以改革，確保低碳發展的持續性。

關鍵詞：新發展格局;綠色發展理念;低碳發展戰略;環境治理體系

中圖分類號：F124;X321 文獻標識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2022）01 - 0075 - 09

一、引言

隨著資源短缺和生態環境破壞，對經濟持續發展的限制越來越明顯，我國的經濟發展也由高速發展階段逐漸轉向高質量發展階段。與此同時，我國面臨的國際政治經濟形勢越來越錯綜復雜。這些背景凸顯出加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的必要性和重要性。構建新發展格局的核心是促進經濟活動的暢通，其中，國內與國際、供給與需求的暢通是新發展格局的重要任務。

理念是行動的先導，一定的發展實踐都是由一定的發展理念來引領的。發展理念是否對頭，從根本上決定著發展成效乃至成敗[1]。低碳發展戰略的落實需要把人類活動的過程“綠色化”，這就要求以綠色發展理念為行動先導。綠色發展理念有著悠久的歷史和深厚的理論基礎。在人類200萬年的發展史上，除了晚近的這幾千年外，人類一直是通過采集和狩獵相結合的方式來獲取生存資料，此時人類的生產活動對環境的影響很小。到了公元前5000年左右，隨著定居農業的發展，人口數量迅速攀升，于公元200年時達到了2億[2]。自此以后，人口的增長對環境施加的壓力越來越大，原有生態系統的自然平衡和固有穩定受到沖擊。科學研究告訴我們，如果目前的趨勢持續下去，即使持續一個世紀，地球及其居住者的結果將是這個世界的崩潰……在氣候和生態系統中催生巨大變化，將無數人和不計其數的物種置于危險當中[3]。故以綠色發展理念引領經濟發展方式轉變為以保證人類社會持續發展成為迫切的現實需要。現實需要增強了學者對生態環境問題的重視，隨著關于生態環境對人類社會影響的討論逐漸理論化，綠色發展理念的理論源泉也逐漸明晰。例如，馬克思和恩格斯從人與自然的關系出發，對生態環境問題表達了見解：“沒有自然界，沒有感性的外部世界，工人就什么也不能創造。它是工人用來實現自己的勞動、在其中展開勞動活動，由其中生產出和借以生產出自己的產品的材料。”[4]在儒家思想中關于人與自然關系的記載體現了“天人合一”的觀點。《論語·述而》有言：“子釣而不綱，弋不射宿。” 荀子則認為：“草木榮華滋碩之時則斧斤不入山林，不夭其生，不絕其長也。” （《荀子·王制》）道家思想也從另一個角度強調了“天人合一”的觀點。《道德經》第二十五章記載：“故道大，天大，地大，王亦大。域中有四大，而王居其一焉。人法地，地法天，天法道，道法自然。”這些觀點無不體現著人與自然和諧共生的生態觀念，成為綠色發展理念的重要理論源泉。無論基于歷史還是基于理論，綠色發展理念都足以成為低碳發展戰略的引導。綠色發展理念倡導的是綠色生產方式和綠色生活方式，這實際上也是低碳發展戰略的重要內容。以此為基礎，與生產、生活低碳化有關的政策成為推行低碳發展戰略的重要行動。此外，從制度層面來看，綠色發展理念倡導建立完善的環境治理體系，這為低碳發展戰略的持續推行提供了堅實的制度保障。

二、低碳發展戰略行動先導：綠色發展理念

從20世紀60年代開始，關于經濟發展所造成的生態環境問題越來越受重視，“可持續發展”和“綠色發展”概念相繼被提出。1962年，美國海洋生物學家卡遜出版了《寂靜的春天》一書，對傳統工業文明造成環境破壞作了反思，引起各界對環境保護的重視。此后，羅馬俱樂部于1972年出版了《增長的極限》一書，對西方工業化國家高消耗、高污染的增長模式提出了嚴重質疑。黨的十八屆五中全會首次提出綠色發展理念，并對其進行了詳細闡釋：堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻。[5]自此，“綠色發展”成為我國國家治理層面的發展理念。綠色發展理念的落實需要從綠色生產方式和綠色生活方式兩端發力，進而形成綠色發展方式。

（一）低碳發展戰略的內容之一：綠色生產方式

第一，從生態環境的性質來看，生態環境是不可或缺的生產要素。約翰·穆勒將生產要素分為勞動與適用的自然物品兩類，其中適當的自然物品指的是某些自然存在的或者生長的適合用來滿足人類需要的物品[6]。不同生產準則形成了不同要素組合形式，進而導致經濟產出與生態環境保護之間的矛盾。產出的經濟準則和愛惜環境的生態準則有著本質的不同，企業層面對經濟產出最大化的追求導致經濟層面的浪費不斷加劇。然而，從生態角度來看是浪費和破壞自然資源，從經濟角度來看卻是增長的來源。如此一來，當經濟發展到一定程度時，人口、資本等生產要素所帶來的邊際效益可能存在極限。人們一定會從生態保護的行為中尋找到商機，從而妥善地處理好經濟發展與生態保護的關系。從這些觀點和理論中可以看到，低碳發展是從戰略角度來保護生產要素以維持人類的可持續發展。

第二，從實踐層面上講，若生態環境保護得當，生態環境將催生新的經濟增長點。習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出：“綠色循環低碳發展，是當今時代科技革命和產業變革的方向，是最有前途的發展領域，我國在這方面的潛力相當大，可以形成很多新的經濟增長點。”[7]實際上，生態環境還是居民不可或缺的生活要素。因此，生態環境不僅是經濟的增長點，還是人民生活的增長點，即“要堅定推進綠色發展，推動自然資本大量增值，讓良好生態環境成為人民生活的增長點。”[8]基于此，低碳發展戰略將從節約能源、使用新能源、碳治理等方面持續發力，為發展新產業注入新的活力，為居民提供良好的生存環境。

第三，合理的生產方式是保護生態環境的關鍵路徑。過去能源資源和生態環境空間相對較大，可以放開手腳大干，而現在環境承載能力已經達到或接近上限，石油、天然氣等重要礦產資源的對外依存度在不斷提高，要素的邊際供給增量已難以支撐傳統的經濟高速發展路子，這在客觀上促使中國經濟逐步回落到一個新的平穩增長區間[9]。從中可見，粗放的發展方式是對生態環境不合理的利用，這種不合理的利用會破壞生態環境這一生產要素，從而不利于生產力發展。要想保護和發展生態環境這一生產力，必須轉變經濟發展方式，將高耗能、高污染的發展方式向綠色發展方式轉變。綠色生產方式既是發展思路，也是發展手段。習近平總書記指出：“我們既要創新發展思路，也要創新發展手段。要打破舊的思維定式和條條框框，堅持綠色發展、循環發展、低碳發展。要不斷提高創新能力，用創新培育新興產業，用創新發掘增長動力，用創新提升核心競爭力。”[10]

（二）低碳發展戰略的內容之二：綠色生活方式

綠色發展方式不僅指綠色生產方式，也指綠色生活方式。從理論上講，消費是生產的目的，消費是經濟進一步發展的動力，但人們若是形成過度、奢侈、高排放的消費習慣，就會給生態環境加重負擔。養成合理的消費方式，我們就能夠在減少消費的同時，工作和生活得更好。因此，生活方式綠色化是生產方式綠色化的動力和基礎，倡導生活方式綠色化有利于引導生產方式綠色化。從實踐層面看，居民合理的生活方式也是形成綠色發展方式的重要途徑，如果僅僅注重生產端的減排而不注重消費端的減排引導，綠色發展方式將難以為繼。在這種情況下，若要形成綠色發展方式，可能會向欠發達國家或地區進行污染轉移。有學者通過核算，2009年，人口只占全球14.77%的28個發達經濟體消耗了全球48.54%的污染性能耗、38.88%的金屬礦產品，引致全球44.53%的CO2排放和28.80%的SOx排放。相反，發展中經濟體消耗的資源和引致污染所占的全球比重則低于其人口比重[11]。正是意識到消費者責任的重要性，Rees提出了生態足跡的概念，以此衡量維持一個人、城市、地區、國家的生存所需要的，或者指能夠容納人類所排放的廢物的、具有生物生產力的地域面積[12]。所以，形成不以污染轉移為代價的綠色發展方式，必須從生產端和消費端兩端發力，形成綠色生產方式和綠色生活方式，從根本上踐行綠色發展理念。在綠色發展理念引導下，低碳發展戰略不僅要注重生產方式的低碳，還要注重生活方式的低碳。

三、低碳發展戰略行動：生產低碳化與生活低碳化

落實低碳發展戰略，需要理念，也需要行動。綠色發展、低碳發展戰略的行動包括生產低碳化和生活低碳化。在詳述這兩項行動之前，我們需要對中國的碳排放情況有所了解。在全球范圍內，中國的碳排放不僅占比高，且強度大，若中國能夠成功實現“碳達峰”和“碳中和”目標，不僅能對世界生態環境的改善做出巨大貢獻，也能為其他國家提供有益經驗。世界發展指標（簡稱WDI）數據顯示，中國的二氧化碳排放總量在世界總排放量中占據較高比例，幾乎等于高收入國家的總和（見圖1）。同時，近年來中國單位GDP的二氧化碳排放量、人均二氧化碳排放量、單位能源的二氧化碳排放量皆居高不下（見圖2至圖4），不僅遠高于世界平均水平，還高于中等收入國家和中高等收入國家的平均水平。除了人均二氧化碳排放量這一指標低于高收入國家外，單位GDP的二氧化碳排放量和單位能源的二氧化碳排放量均遠高于發達國家。

（一）綠色生產方式助推生產低碳化

為實現經濟發展的綠色轉型，我國制定并實施了一系列法律法規，這些舉措對于推進生產低碳化至關重要。

第一，形成污染物排放的市場機制，提高污染物排放的成本。低污染是綠色生產方式的一個重要特征，如果將污染物排放的成本提升，將會倒逼整個經濟體減少污染，從而形成綠色生產方式。生產低碳化亦如此。我國采取了一系列措施來構建碳排放交易市場，通過提高碳排放成本的方式來減少碳排放，例如碳交易機制。2011年，國家發展和改革委員會印發了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京等七省市開展碳交易試點工作。這一機制將碳排放權置于市場之中，提高碳排放的價格，降低碳排放量，從而促進生產低碳化。碳匯交易與碳排放交易同樣基于“科斯定理”，但內容不同。前者通過購買碳匯來抵減一定的碳排放量，而后者是通過購買其他企業的碳排放權來滿足自身的碳排放，其結果都將是碳排放成本的上升，以及整個經濟體碳排放量的下降。此外，碳排放交易市場的形成和維持需要完善的綠色低碳技術評估、交易體系和科技創新服務平臺支撐，即培育出完整的綠色交易市場機制，進一步健全排污權、用能權、用水權、碳排放權等交易機制，做好綠色權屬交易與相關指標的對接協調。

第二，努力扶持環保產業，將其作為新的經濟增長點，通過產業結構綠色化來推進生產低碳化。具體而言，通過限制高污染行業、發展新興低碳產業等，實現產業結構調整，從產業綠色化角度積極應對低碳減排。例如，國家相關部委聯合印發的《綠色產業指導目錄（2019年版）》提出，綠色產業發展重點是制定綠色產業政策、引導社會資本投入綠色產業。此后，《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》明確提出，全方位全過程推行綠色規劃、綠色設計、綠色投資、綠色建設、綠色生產、綠色流通、綠色生活、綠色消費，使發展建立在高效利用資源、嚴格保護生態環境、有效控制溫室氣體排放的基礎上，統籌推進高質量發展和高水平保護，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系;強調堅持重點突破、堅持創新引領、堅持穩中求進、堅持市場導向原則，全面帶動一二三產業和基礎設施綠色升級，加快構建市場導向的綠色技術創新體系，為綠色發展注入強大動力。這些政策明確指向了綠色生產方式，有助于產業結構綠色化和生產低碳化。

第三，以綠色產業鏈為目標，實現全生產鏈低碳化的綠色管理。綠色管理強調全過程式管理，這就需要企業在生產鏈的每個環節均采取節約資源、保護生態環境的舉措。滿足綠色管理條件的企業需要通過綠色認證，從源頭上達到監督部門出具的產品質量認證。這種從開采、生產到銷售全生產鏈的綠色管理，大大加速了綠色化生產方式的形成，以生產鏈低碳化為例，對整個生產鏈的綠色管理將加強資源開發、要素需求結構和產品生產等方面的碳排放管理。全生產鏈低碳化傾向所帶來的改變將引起需求結構的改變，加上創新資源向低碳新興產業及其衍生產業的轉移，有利于形成新興低碳產業成長、發展的環境和空間。

（二）綠色生活方式助推生活低碳化

為踐行低碳發展戰略，我們不僅要從根本上轉變傳統的生產方式，還要改變原有的生活方式，走生活低碳化的道路。當低碳生活理念的綠色自覺和綠色消費方式發生巨變之后，公眾對人類與自然的命運共同體的認知會前所未有的統一，人們更加尊重自然、順應自然和保護自然。我國從“十二五”期間開始，就以單位GDP碳排放強度下降為主攻點，并將之延伸到居民的生活領域。

第一，強化生活低碳化意識的宣傳。自2013年起，我國確立了“全國低碳日”，直至今天，已經連續舉辦了9年的相關宣傳活動，如“低碳中國行”等。這些活動旨在宣傳節能降碳和綠色發展理念，積極倡導綠色低碳的生活方式。全國各地、不同部門積極響應這一號召，開展了一系列綠色主題展覽、學術技術交流等活動，普及綠色出行、垃圾分類、節能減排等方面的基礎知識，倡導循環利用資源等，努力在全社會樹立起低碳化的生活理念。這些活動將居民個人的節約意識、環保意識、生態意識逐漸引向“保護環境、人人有責”的社會責任意識，力求將個體偶發參與的行為轉化為全社會的綠色自覺。

第二，落實生活低碳化責任的行動。將綠色自覺轉化為全民低碳責任的行動，也需要借助市場機制的力量。充分運用市場機制提高資源的使用成本，以轉變居民使用資源的方式和態度。從《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》的頒布，到深化電價市場化改革，再到《城鎮供水價格管理辦法》和《城鎮供水定價成本監管辦法》的施行，實際上是通過引入市場化機制來提高資源的價格，減少居民對資源的浪費，這為低碳戰略的推行提供了堅實基礎。價格反饋機制會推動居民綠色生活方式的形成，為生產廠商提供生產信號。按照效益最大化原則，企業會根據居民消費的動態需求和消費方式，及時調整和優化產品生產結構和生產計劃[13]。隨著綠色消費方式的形成，供給結構也將進一步低碳化，這勢必會壓縮高碳化產品和服務的成長空間。

第三，促進生活低碳化習慣的形成。生活低碳化僅僅靠宣傳和價格機制是不夠的，還需要居民將生活低碳化意識和行動轉化為生活習慣。這一習慣的形成需要居民自身的努力，居民應該從日常行動做起，從點滴做起，踐行低碳生活方式。從隨手關燈、關水龍頭到“光盤行動”，從倡導不使用一次性耗材、無紙化辦公到“節約型機關”示范引領。諸如此類的日常行動，最終將會形成綠色生活、綠色辦公等方面的生活習慣，而這種低碳生活方式的形成將有利于提高低碳產品的需求，刺激低碳產品的供給，進而形成生產低碳化與生活低碳化的閉環。

四、低碳發展戰略制度保障：環境治理體系構建

對落實低碳發展戰略而言，從生產方式和生活方式上積極進行減排行動固然重要，但將低碳的生產方式和生活方式維持下去，同樣需要有相應的制度作為支撐。也就是說，要在現行環境治理體系上實現突破，逐漸完善環境治理體系，才能保證低碳發展戰略長期持續。

（一）治理目標：從濃度管理到總量控制再到環境質量改善

整體來說，中國在中央政府層面制訂了大量的法律法規，建立的是自上而下的環境治理體系[14]。在這一體系下，環境治理目標經歷了從濃度管理到總量控制再到環境質量改善的過程，目標越來越全面。自國家實施環境保護“九五”計劃后，環境治理進入了總量控制階段。為完成總量控制目標，國家推行了“兩控區”政策，對酸雨和二氧化硫排放較為嚴重的地區制定了濃度指標和總量控制指標。自此以后，控制主要污染物的排放量一直是中國環境治理的主要抓手。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出，“十一五”期間，化學需氧量和二氧化硫排放總量減少10%。這與以往僅僅將其作為“預期性”指標有了很大變化，說明總量控制目標的執行越來越嚴格。與以往的五年規劃不同，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》將經濟社會發展的主要目標之一定位為“生態環境質量總體改善”。這意味著，環境治理目標轉向了環境質量改善這一綜合性指標。

“碳達峰”“碳中和”的目標實際上屬于總量控制的范疇。在保證碳排放總量在2030年達峰后不斷下降的同時，減少與碳排放有關的一系列生產活動對生態環境施加的影響，對生態環境會起到整體改善的效果。如果僅僅關注總量的增減，可能出現的新問題是排放物之間的相互替代。例如，生產活動僅僅減少了碳排放，但是增加了甲烷等污染物的排放。

（二）治理思路：由“流”向“源”、由“控”到“防”

2017年10月，黨的十九大報告首次提出堅決打好污染防治的攻堅戰，在此基礎上，制定了“生態環境質量改善”總目標和生態環境保護9項約束性目標。與以往單個環境治理目標相比，該目標體系更為全面，也更為細致。生態環境質量的改善要求每一項約束性指標均達標，因而須從提升清潔生產技術、調整能源結構等源頭出發來預防污染，而非僅針對某個指標展開末端治理。

從國際經驗來看，“環境庫茲涅茨曲線”（EKC）認為，經濟發展達到一定水平，環境質量就會改善。其中，內在機理分解為規模效應、技術效應和結構效應，當清潔生產技術的采用和清潔能源的使用所降低的污染大于經濟規模擴大增加的污染時，環境質量會改善。可見，從生產技術和能源結構兩大源頭來降低污染物排放是打贏污染防治攻堅戰的重要途徑。

從中國的實際出發（見圖5），若采用單位GDP能耗表征清潔生產技術水平，以煤炭消費占能源消費總量的比例表征能源結構，以人均GDP代表經濟規模，那么，圖5意味著廢水排放量增長率和二氧化硫排放量增長率的演化路徑與清潔生產技術水平的變化路徑和能源結構的變化路徑擬合度較高，與經濟規模的變化路徑相近。這說明，污染物排放量的下降與清潔生產技術的提升和能源結構調整有關，即要充分發揮技術效應和結構效應對污染防治的正向作用。經濟規模擴張速度的降低雖可能會降低污染物排放量，但是若依賴此方法，難以根治污染，因為經濟發展直接關乎社會穩定，以縮小經濟規模為代價來治理污染，其治理效果是難以為繼的。

應該說，我國清潔生產技術的提升和能源結構的調整，成效還是顯著的，如圖5和圖6所示。從2012年起，廢水排放量和二氧化硫排放量下降趨勢較為明顯;自2013年起，環境污染治理投資總額占GDP比重穩步下降。相關數據表明，從源頭上預防污染，不僅可以節約治理成本，還可以保證污染防治效果的持久性。

追根溯源，國家制定的清潔生產技術標準及各種關于降低能耗、調整能源結構的措施促進了污染防治思路由“流”向“源”、由“控”向“防”的轉變。第一，國家制定了一系列清潔生產標準，對企業生產過程所采用的生產技術、排污技術等給出了細致嚴格的標準，敦促企業采用清潔生產技術，從源頭上降低能耗、減少排污。第二，《中華人民共和國節約能源法》《清潔能源消納行動計劃（2018—2020年）》從法律角度和計劃規劃角度引導能源結構調整，一定程度上可從源頭預防污染。第三，為保證一系列污染防治舉措落到實處，2015年12月，中央環境保護督察試點在河北省啟動，此后在全國各省市陸續鋪開。中央生態環境保護督察組針對公眾舉報的環境問題進行核查，責令地方政府、企業加以整改，并針對整改情況開展“回頭看”工作。這種環保督查制度有助于從源頭上將高耗能、高污染企業排除在外，利于清潔生產技術的全面推廣和能源結構的調整，從而達到改善生態環境質量的目的。

與上述治理思路一樣，“碳中和”應更加注重“源”和“防”，從排放源頭上著手，而非采取末端治理的方式。“碳減排”應注重技術水平的提升，以減少碳排放為目標，而非僅僅將希望寄托在“治”上。

（三）治理模式：由“塊狀治理”轉向“以條為主，條塊結合”

治理目標的推行和治理思路的踐行需要在治理模式下進行，因而環境治理模式是構建環境治理體系的關鍵一環。雖然我國采取了一系列舉措對環境保護的體制機制進行改革，“以條為主，條塊結合”的環境治理模式正在逐步形成，但就目前來說，環境治理體系依然延續了“塊狀治理”模式。

1.治理責任歸地方政府

在“塊狀治理”模式下，地方政府無須為轄區以外的地區負責，這將產生兩方面影響。第一，如果全國整體對環境質量要求比較低，在環境污染具有較強溢出性的情況下，一個地區的環境污染會波及相鄰地區。一個地區治理好環境，相鄰地區也會受益，結果就是環境治理方面出現“搭便車”的現象。這種“溢出效應”會影響鄰近地區的環境治理積極性，進而出現“逐底競爭”現象。第二，如果不同地區對環境質量要求不同，那么在經濟發展水平較高的地區，居民對環境質量的要求也會較高。為同時完成好經濟指標和環境指標，這些地區會提高環境門檻，一些污染企業會被轉移到經濟發展水平較低的地區，從而產生“污染避難所效應”。

2.地方政府需要兼顧多個治理目標

中央政府將治理目標“發包”給地方政府，并制定考核評價指標對地方政府的治理效果進行“驗收”。這種“塊狀治理”模式有一定優勢，因為地方政府對本地信息更為了解，能更有效地完成治理目標。但是，其缺點也比較明顯，當地方政府面臨多目標抉擇時，可能會放棄環境這類“軟約束”指標。有學者調查發現，在面臨多種指標情況下，地方政府優先考慮的是經濟發展等帶有一票否決性質的硬指標，而完成這些指標往往會以忽視環境保護為代價。部分學者通過實證研究也發現，地方政府的財政支出具有“重經濟建設，輕公共服務”的特征。對此，習近平總書記一再強調，“最重要的是要完善經濟社會發展考核評價體系，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束”“我們一定要徹底轉變觀念，就是再也不能以國內生產總值增長率來論英雄了，一定要把生態環境放在經濟社會發展評價體系的突出位置。如果生態環境指標很差，一個地方一個部門的表面成績再好看也不行，不說一票否決，但這一票一定要占很大的權重。”[15]這意味著各級政府要將環境作為“硬約束”，在保護環境的基礎上實現其他治理目標最大化。

3.地方政府之間就治理目標展開競爭

由于治理目標的完成情況往往涉及地方政府公職人員的職務晉升，因而中央政府制定的考核評價指標容易成為地方之間競爭的目標。如果中央政府制定的考核評價指標以經濟增長為主而忽視環境保護，那么地區之間就容易為了GDP展開競爭，比如為加大招商引資的力度，地方政府可能爭相降低環境治理水平，從而出現“逐底競爭”現象;如果經濟增長與環境保護并重，那么地方政府之間的競爭目標可能是經濟與環境的協調發展，甚至出現環境治理的“逐頂競爭”。2007年，中央把節能減排指標完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容，實行“一票否決”制。在此基礎上，地方政府之間的競爭形成兩種模式：“錦標賽”和“標尺賽”。以“國家環境保護模范城市”評比為例，這一具有“錦標賽”性質的活動促進了地方政府之間的“逐頂競爭”，對改善環境質量具有積極作用。

在“塊狀治理”模式下，治理責任主要歸地方政府，中央政府和上級政府根據治理目標完成情況對地方政府進行考核評價。該模式能夠減少博弈流程、提高治理效率，缺點是治理責任“塊狀化”以及圍繞治理目標展開的“錦標賽”易導致污染轉移和惡性競爭，對環境治理效果產生負面影響。

為解決“塊狀治理”模式帶來的一系列環境問題，2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），目的是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環保管理體制，確保環境監測監察執法的獨立性、權威性、有效性。《意見》的出臺，標志著“環保垂改”正式開展，涉及環保執法、監察、監測、許可等多方位的制度重構。“環保垂改”后，在環境治理的各項權力之中，檢查驗收權、激勵分配權、人事控制權收歸省級環保部門，環保部門具有一定獨立性。同時，地方政府也有一定的治理責任，這將激勵其對職能部門的環境治理效果展開監督。“塊狀治理”模式逐漸轉變為“以條為主、條塊結合”的治理模式，最終有利于環境治理。

五、結語

發揮綠色發展理念的引領作用，踐行低碳發展戰略，需要從環境治理體系入手，從制度層面保障發展方式轉變，最終構建起環境保護的長效機制。就現行的環境治理體系來說，有三點需要注意：第一，治理目標經歷了從濃度管理到總量控制再到環境質量改善的過程。實現“碳達峰”“碳中和”目標，要注重減少與碳排放有關的生產活動對生態環境施加的影響。第二，環境治理思路已經呈現出由“流”向“源”、“控”向“防”轉變的特征。實現“碳達峰”“碳中和”目標，應注重技術水平的提升，從源頭上防治污染，而不是被動采取末端治理的方式。第三，在落實治理目標的過程中，最為關鍵的環節是治理模式。中國的環境治理模式是圍繞環境治理目標“自上而下”構建起的地方負責制，這就決定了環境治理模式為“塊狀治理”，該模式具有博弈流程少、治理效率高的優點。但是，治理責任和治理目標“塊狀化”以及圍繞治理目標展開的“錦標賽”容易導致“污染避難所”和“逐底競爭”現象出現。以“環保垂改”為抓手構建的“以條為主，條塊結合”的治理模式將會彌補“塊狀治理”模式缺點。在這種治理模式下，環保部門將有更多的權力來實施和監督“碳達峰”“碳中和”目標的落實。同時，地方政府也有責任監督“碳達峰”“碳中和”目標的完成，最終有利于低碳發展戰略的長期維持。

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Low Carbon Development Strategy from the Perspective of Green Development Concept

Zhang Caiyun，? Huang Juan

（Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836，China;Zhejiang Gongshang University，

Hangzhou 310018，Zhejiang，China）

Abstract： The implementation of low carbon development strategy needs to“green”the process and results of economic activities，which requires the concept of green development as the guide of action. At the action level，green production mode and green lifestyle are in favor of promoting low-carbon production and low-carbon life，and then point out the direction for the action of low-carbon development strategy. At the institutional level，guided by green development，we should reform the current environmental governance system from the three directions of governance objectives，governance ideas and governance models，so as to ensure the sustainability of low carbon development.

Key words： new development pattern;green development concept;low carbon development strategy;environmental governance system

責任編輯：李祖杰 劉有祥