黃河流域水資源節約集約利用立法研究

李舒 張瑞嘉 蔣秀華 張永永 孫世雷 李強坤

摘 要：黃河流域大部分地區位于干旱半干旱區，為實現黃河流域生態保護和高質量發展的國家戰略要求，必須在經濟社會發展中將水資源作為最大的剛性約束，從而確保有限的水資源發揮最大的社會效益。為緩解流域用水緊張的局面，亟須開展水資源節約集約利用立法研究。因此，從國家層面、流域層面和省（區）層面全面系統總結了與水資源節約集約利用相關的制度，并將水資源節約集約利用劃分為用水總量控制制度、定額管理制度、經濟激勵制度、監督考核制度四類，分析了這四類制度在實施過程中存在的問題，并提出界定流域管理機構和當地政府的權利與義務、嚴格取水許可管理、建立強制性用水定額體系、完善水資源節約集約利用的市場激勵機制、完善水資源節約集約利用的監督考評體系等立法建議。

關鍵詞：水資源最大剛性約束;節約;集約;立法研究;黃河

中圖分類號：TV213.4;TV882.1

文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2022.02.014

引用格式：李舒，張瑞嘉，蔣秀華，等.黃河流域水資源節約集約利用立法研究[J].人民黃河，2022，44（2）：65-70.

Abstract： The most parts of the Yellow River basin are located in the dry and semi-dry area. In order to meet the national strategy requirements of ecological protection and high quality development in the Yellow River basin， the water resources must be regarded as the maximum rigid constraint in economic and social development so that the social efficiency of limited water resources can be maximized. For relieving a tense water supply in the basin， legislation on economic and intensive use system of water resources should be made. Thus， the paper systematically summarized the relative water resources economic and intensive use systems at the levels of nation， basin and provinces （regions）. These systems were further grouped by the four systems of total water use control， quota management， economic incentives and supervision and check-up. The problems raised during the implementation process of the four systems were analyzed. It put forward five legislative suggestions， including defining the rights and obligations between watershed management institutions and local government， strict water intake permit management， establishing a mandatory water quota system， improving the market incentive mechanism and improving the supervision and evaluation system for the economical and intensive use of water resources.

Key words： maximum rigid constraint of water resources;economic use;intensive use;legislative research;Yellow River

1 引 言

干旱半干旱地區水資源短缺問題一直制約著區域經濟社會發展，是人類長期面臨的重大挑戰[1-2]。為了緩解各區域各部門之間的用水矛盾，亟須從立法方面規定以水資源最大剛性約束為管理理念的水資源節約集約利用制度，發揮制度的導向性和約束性[3-4]作用。節約用水的實質內涵是維持水資源的總量穩定，提高水資源的利用效率，進而保障水資源最高程度的公平使用[5-6]。集約用水的內涵包括集中利用有限的水資源以實現經濟效益最大化和水資源作為整體進行開發利用[7-9]。水資源最大剛性約束主要是在維持水資源總量穩定和提高水資源利用效率及效益兩方面發揮作用[10]。黃河流域作為極度缺水地區，需要從立法層面加強水資源節約集約利用制度建設，為實現黃河流域生態保護和高質量發展提供制度層面的有力保障[11]。

黃河流域涉及水資源節約集約利用方面現行的法律法規合計32部，其中法律16部、法規16部。法律方面涉及水資源開發利用保護的條文合計54條，法規方面合計81條，具體見表1。

從表1可以看出，國家和省區層面均未出臺針對黃河流域的相關法律法規，且涉及黃河流域的相關條文也僅是在《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《黃河水量調度條例》等三部法律法規的框架下形成的，一些內容并不適用于剛性約束下的黃河流域水資源節約集約管理，例如《水法》和《取水許可和水資源費征收管理條例》中有關取水許可管理四級審批、生態用水保障、《黃河水量調度條例》中的調度原則等內容已不能適應將水資源作為最大剛性約束的要求。現行的黃河水資源節約集約利用制度內容分散于不同的法律法規和部門規章中，其立法思路不明晰、立法對象不一致、立法內容不完善。因此，本文在總結黃河流域水資源節約集約利用制度落實經驗的基礎上，結合水資源最大剛性約束要求和現行立法情況，提出了黃河保護立法中有關水資源節約集約利用方面的條文建議，為黃河保護立法提供技術依據。

2 黃河流域水資源節約集約利用立法基本經驗

2.1 立法建設情況

水資源節約集約利用就是要抑制不合理用水需求，推進用水方式向標準化、規模化和現代化轉變，提高水資源的利用效率，增大利用效益[12]。黃河流域水資源節約集約利用制度體系內涵豐富，目前涉及的相關制度按照范圍可分為國家層面、流域層面和省（區）層面。國家層面的制度為面向全國范圍內統一實施的各類制度，目前這類制度在數量上最多、類別上最全，如《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等。流域層面的制度僅在黃河流域范圍內實施，數量比較少，目前僅有《黃河水量調度條例》《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》《黃河取水許可管理實施細則》等。地方層面的制度多為流域各省（區）因地制宜制定的與本地區經濟、資源相適應的配套制度，或為解決本地實際問題創新制定的制度，如《山西省汾河中上游流域水資源管理和水環境保護條例》《陜西省渭河流域管理條例》等。

2.2 立法基本經驗

通過梳理現行法律法規，將水資源節約集約利用制度歸類為用水總量控制制度、用水定額管理制度、經濟激勵制度、監督考核制度等四類。

2.2.1 用水總量控制制度

用水總量控制制度就是以用水總量控制指標為依據，以取水許可制度為手段，以水資源管理責任與考核制度為目標進行區域用水總量控制，實現區域經濟社會可持續發展和水資源可持續利用[13]。當前，黃河流域用水總量控制制度涉及的內容歸納起來主要有4個方面：一是明確各地區用水總量控制指標。在《黃河流域綜合規劃》和最嚴格水資源管理制度中，均明確了省、市、縣三級用水總量控制指標。二是實施黃河水量統一調度。1999年黃河水利委員會（以下簡稱黃委）在國務院授權下開始對黃河水量實行統一調度管理，在2006年形成并通過了我國第一個流域層面上的水量調度法規——《黃河水量調度條例》。黃河水量統一調度按照“八七”分水方案開展，并對黃河流域各省（區）用水實行總量和斷面流量的雙重控制[14]。三是實施水資源規劃和建設項目節水評價。通過開展水資源規劃和建設項目節水評價工作，確定規劃和建設項目用水規模和結構，確保用水總量控制在紅線指標范圍內。四是嚴格取水許可審批。國務院、黃委出臺相關管理條例細則，進一步規范黃河取水申請、審批和監督管理體系[15-16]。

2.2.2 用水定額管理制度

落實水資源最大剛性約束、推動水資源節約集約管理各項工作的首要條件和基礎是建立科學有效的用水定額體系[17]。2013年水利部印發的《水利部關于嚴格用水定額管理的通知》中規定了各行業用水定額的編制、發布和修訂，以及對行業用水定額的監督管理等具體內容。2019年，水利部研究制定了節水標準定額體系，完成各項節水標準定額的制定修訂工作，并以國家標準、行業標準、團體標準及行政性文件等形式發布。

2.2.3 經濟激勵制度

經濟激勵制度包括水價制度、水權與水市場制度等相關的經濟制度，這些經濟激勵制度在水資源配置中發揮主導作用，通過經濟手段不斷提高水資源的利用效率和經濟效益[18]。《水法》從法律層面明確了水資源有償使用以及水資源費的繳納[19]。2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》進一步明確了水資源費的征收和管理，強調超計劃和超定額取水的，對超計劃或者超定額的部分按累進原則收取水資源費[20]。2013年國家發展改革委、住房和城鄉建設部印發《關于加快建立完善城鎮居民用水階梯價格制度的指導意見》，明確要求全面實行居民階梯水價制度，有效引導居民節約用水[21]。2016年河北省率先開始水資源費改稅試點，2017年試點擴大至9省（區、市），其中覆蓋黃河流域的山西、內蒙古、河南、山東、四川、寧夏、陜西7省（區），從試點效果來看，實施水資源費改稅，有利于提高用水效率、效益，證明目前我國已具備在全國范圍內征收水資源稅的條件。

我國當前的水權制度體系由水資源所有權制度、水資源使用權制度、水權流轉制度組成[22]。2004年黃委制定了《黃河水權轉讓管理實施辦法》和《黃河水權轉換節水工程核驗辦法（試行）》，明確提出水權轉讓原則、可轉讓水量、轉讓期限、費用核算等具體指標，規范水權轉讓具體審批程序，建立健全技術審查、行政審批、節水工程核驗等制度。2005年水利部發布了水權制度建設的綱領性文件《水權制度建設框架》。2014年水利部印發《水利部關于開展水權試點工作的通知》提出展開以水資源使用權確權登記、水權交易流轉和水權制度建設為主要內容的水權試點建設，其中黃河流域的內蒙古、河南、甘肅三省（區）作為試點開展水權交易流轉[23]。內蒙古重點開展巴彥淖爾與鄂爾多斯等盟市之間的水權交易;河南重點開展省內處于不同流域的地市間水量交易;甘肅則以疏勒河為試點，開展灌區內農戶間、農民用水協會間、農業與工業間等不同形式的水權交易。此外，寧夏也積極探索，將水權交易納入自治區公共資源交易體系，盤活了水資源存量。

2.2.4 監督考核制度

監督考核制度是指以最嚴格水資源管理制度考核為核心的監督管理，主要以日常監管結合“四不兩直”（不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現場）的方式開展。目前，監督考核內容越來越精細化，指向性愈發明確，將成為今后較長一個時期強化水資源節約集約利用的基本制度之一。

3 黃河水資源節約集約利用制度存在的問題

近年來，為促進黃河流域水資源的節約集約利用，國家有關部門和地方政府在源頭管控、定額標準、市場激勵、考核評價等方面做了大量工作，形成了以水資源節約集約利用為核心的水資源管理基礎框架體系。但與黨的十八大、十九大、黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略中對水資源節約集約利用的有關要求相比，仍存在較大差距，主要表現在以下方面。

3.1 水資源剛性約束的作用還不夠有力

在處理國民經濟和社會發展規劃及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局與當地水資源承載能力的關系時，對水資源供需矛盾十分突出的黃河流域來說，缺少“以水定人、以水定地、以水定城、以水定產”的原則性要求以及節水評價的源頭性把關。因此，黃河流域仍有部分省（區）出現超年度分配指標用水的現象，雖然黃河水量調度條例頒布后，寧夏、內蒙古、山東超計劃用水情況有所緩解，但是該現象并沒有完全杜絕。黃河流域內干、支流和地表水、地下水的統一管理制度不完善，造成部分地區存在支流斷流和地下水嚴重超采等現象。目前，各省（區）已將用水指標細化到地市級行政區，但還沒有提出對城市生活用水、工業用水、農業用水的控制性指標。一些地方無序過度建設“大水面”、人工水景觀，加劇了用水緊張和用水浪費。從以上分析可以看出，制度的執行力不足，需要上位法對這些行為和現象進行限制，增強水資源作為剛性約束的法律效力。

3.2 定額標準體系不適應新形勢對節水的更高要求

一是不適應新時代黃河治理國家戰略新需求。黃河流域目前的節水標準定額實施基礎薄弱，標準的科學性和有效性有待加強，如農業是黃河流域的用水大戶，符合黃河上、中、下游農業種植特點的用水定額還不夠科學。當前節水標準和用水定額制定、修訂存在短板，主要體現在重點行業、重點產品的省級用水定額和重要節水標準未全面覆蓋。二是強制性不足。現行有效的節水國家標準共計120余項，其中推薦性標準占90%以上，與節能減排方面已頒布實施的180余項強制性國家標準相比，硬性約束力不強，強制性標準欠缺，難以發揮水資源最大剛性約束的硬杠桿作用。三是制度體系不完善。用水定額的執行必須有完善的配套制度，目前計量監測、節獎超罰、公眾參與等還較缺乏，如農業用水計量監測設備嚴重不足，導致無法判斷是否超定額用水，直接影響用水定額的執行效果。從以上分析可以看出，定額標準體系中強制性標準缺乏，執行效果不佳，需要上位法從原則上對該制度做進一步規定，增強用水定額制度的操作性。

3.3 未有效發揮市場在水資源節約集約中的決定性作用

當前水價定價機制、水權和水市場等市場機制還未能在水資源節約集約中發揮決定性作用。一是沒有建立合理的水價分級機制，水資源的取得和保有成本較低。現行居民階梯水價制度較為寬松，大部分城鎮依據階梯水價制定原則分級，前兩級階梯水價覆蓋95%的用水戶。以黃河供水區16個大中型城市的水價為例，渭南、延安等城市第一階梯年水量超出了按城鎮居民用水定額核算的戶均年用水量，超定額累進加價較為寬松。蘭州、銀川、太原等部分城市第一階梯水價偏低，不足3元/m3，居民水費支出在可支配收入中占比過低，使得水價無法對居民節水行為產生顯著影響。特種行業用水水價不同城市間差距較大，相較于呼和浩特市30.9元/m3和太原市48元/m3的特種行業水價，臨汾、開封、德州、東營等市僅10元/m3左右，無法有效促進行業節水。黃河流域部分城市居民生活及非居民生活水價見表2。二是水資源費（稅）征收標準普遍偏低。大部分省（區）的水資源費（稅）平均征收比例不超過綜合水價的5%，體現不出水資源的價值[24]。三是水資源產權法律制度不健全，現行法律只規定由水行政主管部門統一管理全國水資源，只落實到水資源管理權的實施主體，沒有對所有權行使主體的規定，相關法律并沒有對國家所有權如何實現給出方向，在缺乏一系列制度安排的條件下，權利人無法合法合規行使權利。目前“水資源使用權”的概念只出現在層級和效力比較低的部分文件中，沒有正式立法對其解釋。四是對節水技術、節水設備研發使用的稅收優惠、綠色金融信貸等的支持政策還不完善，多元化的投融資機制還不健全，節水產業的扶持政策還較為單薄，相比節能環保產業，節水產業發展緩慢。從以上分析可以看出，水價定價制度和水權制度在上位法中缺失導致節水產業外部動力不足，節水產業的扶持政策缺乏導致節水產業內生動力不足。

3.4 未建立完善的監督考評體系

一是現行制度不適配黃河流域生態保護和高質量發展的要求，對流域管理機構、地方政府在水資源節約集約利用與管理方面的權利與法律義務規定不夠明確。二是現有法規對黃河水資源管理的監管考評內容不甚明確，可執行性不強。三是現有水資源節約集約利用監督體系基本屬于水行政主管部門的內部監督，外部監督和公眾監督機制還未建立完善，對監督效果有一定影響。

4 黃河水資源節約集約利用的立法建議

針對水資源供需矛盾突出的實際情況，結合黃河流域水資源節約集約利用現狀及存在的問題，按照黃河流域生態保護和高質量發展中將水資源作為最大的剛性約束要求，從5個方面提出黃河水資源節約集約利用的立法建議。

4.1 界定流域管理機構和當地政府的權利與義務

加強黨對水資源節約集約利用工作的領導，建立黨委政府主導、跨區域部門協同合作的機制。法律層面明確指出流域管理機構監督管理職責，強化各省（區）水資源節約集約利用主體責任。

4.2 嚴格取水許可管理

對黃河流域水資源超載地區暫停新增取水許可，對節水評價未通過的項目從嚴叫停，把規劃水資源論證作為各項規劃批復的前置條件。完善取水許可管理，將審批權限調整為流域機構和省級水行政主管部門兩級審批。

4.3 建立強制性用水定額體系

健全用水定額體系及水效標準、節水載體評價標準等，在高耗水行業和重要用水產品中推行強制性用水定額。強化用水定額的執行，明確用水定額在相關規劃編制、節水評價、取水許可管理、計劃用水管理、節水考核等方面的應用，加強對標準定額執行情況的監督檢查[25]。

4.4 完善水資源節約集約利用的市場激勵機制

建立健全黃河流域技術推廣服務體系，加速水資源節約集約技術應用與轉化，促進節水產業發展。其他行業層面，改革水資源的有償使用制度，全面推行水資源稅征收。完善城鎮供水價格形成機制，實現水價調整的制度化，居民用水價格應不低于成本水平，對城鎮非居民用水超定額推行累進加價制度，合理確定分檔水量和加價標準。因地制宜統籌推進農業水價綜合改革。建立健全再生水利用的有關價格政策。完善合同節水制度，拓展社會投融資機制，制定一系列優惠政策以引導信貸資金、民間資本、外資資本投入。

4.5 完善水資源節約集約利用的監督考評體系

建立黃河流域生態保護和高質量發展責任制和考核評價制度。上級人民政府應當對下級人民政府水資源強制性約束控制指標落實情況進行考核，同時開展水資源節約集約利用專項督查。罰則方面，將用水戶違規記錄納入全國統一的信用信息共享平臺，預防和糾正水資源浪費行為。

5 結 語

針對水資源最大剛性約束在水資源節約集約利用制度體系中的實際落實情況，從用水總量控制制度、定額管理制度、經濟激勵制度、監督考核制度等四方面分析了現有制度實施過程中與水資源最大剛性約束不相適應的內容，提出了界定流域管理機構和當地政府的權利與義務、嚴格取水許可管理、建立強制性用水定額體系、完善水資源節約集約利用的市場激勵機制、完善水資源節約集約利用的監督考評體系等五方面的立法建議，為黃河保護立法提供技術依據。

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【責任編輯 張華巖】