江蘇自貿試驗區與其他開放平臺聯動發展機制綜述

滕靜濤

（南京城市職業學院，江蘇 南京 210002）

一、自貿試驗區研究背景及動態

（一）研究背景

建設自由貿易試驗區是黨中央在新形勢下全面深化改革、擴大對外開放的一項戰略舉措。2018 年10 月，習近平總書記對自由貿易試驗區建設作出重要指示“繼續解放思想積極探索，加強統籌謀劃改革創新，把自由貿易試驗區建設成為新時代改革開放新高地。”2019年8 月，國務院印發《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱“國發〔2019〕16 號文件”），正式啟動江蘇自貿區建設。同時，江蘇擁有眾多國家級新區、跨境電商綜合試驗區、臨空經濟示范區、經濟技術開發區、高新園區、機場大通關基地、農業高新技術產業示范區，省級經濟開發區、保稅物流中心（B型）、跨境電商產業園、化工園區、高新園區等各類高等級開放平臺。因此，江蘇省要求“準確把握江蘇自貿區建設的責任使命，堅持高標定位、高點起步、系統集成，全力打造國內一流、國際公認的自貿試驗區，奮力走在全國自貿區建設的前列。”南京市強調“自貿區南京片區要與全市各板塊各園區聯動發展。”如何進一步強化制度創新，加快建立自貿片區與各板塊各園區優勢互補、資源共享、協同創新的聯動發展體制機制？如何梳理各經濟功能區與自貿區的關系？如何最大限度放大自貿區改革創新溢出效應，為全省高質量發展注入強大動能？這些是深入貫徹習近平總書記關于自貿區建設的重要指示精神的理論和實踐課題。

（二）相關研究

圍繞自貿區和開放平臺建設，相關研究主要分以下兩大類：

1.關于自貿區對地區經濟增長的綜合效應研究，學術界主流觀點持肯定態度。上海自貿區掛牌成立以后，很多學者從經濟增長影響不同角度分析了其設立的長期貿易促進效應。陳愛貞和劉志彪（2014）提出，成立上海自貿區，有助于中國從產品市場開放轉變為要素市場開放，從內部分權改革轉變為減權改革，從制造業全球化轉變為服務業全球化。洪銀興（2014）認為實施自貿區戰略是構建開放型經濟新體制的關鍵內容，也是新常態下推進新一輪對外開放和促進經濟增長的重要途徑。陳琪、劉衛（2014）提出上海要實現建成金融中心、貿易中心的目標，須協調好與經濟腹地，與香港、深圳前海等區域的關系。趙亮、陳淑梅（2016）以從古典貿易理論到新新貿易理論的思想演進及作用機制視角，對自貿區經濟增長效應進行了研究。張幼文（2017）提出應對自貿區的功能進行差異化定位，要求每個自貿區形成各具特色的試驗主題與發展目標。除了定性分析，部分學者用反事實分析法（譚娜等，2015）、投入產出法（郭曉合，2016）等方法進行實證分析，得出自貿區戰略提高了地區經濟高質量發展水平的結論。

2.關于自貿區對某產業的促進效應研究，集中于“自貿區+”跨境電商、對外貿易、臨空產業的研究。陳曉雁（2016）、白曉花（2020）、劉紅（2019）分別分析了上海、武漢、江蘇自貿區發展跨境電商的對策。黃貞貞（2020）通過對自貿區跨境電商與對外貿易的互動關系實證分析，得出自貿區跨境電商的發展能夠顯著促進對外貿易發展。朱李鳴（2016）提出將杭州臨空經濟示范區打造成航空港型的自貿區。何梟吟等（2018）提出如陜西這樣的內陸空港要推動臨空經濟與自貿區戰略深度融合，著力發展樞紐經濟、門戶經濟、流動經濟，形成“自貿區+臨空經濟”模式。另有少數學者研究了自貿區建設對農產品貿易、制造業升級的促進作用。

關于自貿區與其他開放平臺聯動研究尚不多見。張二震、戴翔（2019）對江蘇自貿區建設提出“三項探索”“三個示范”的目標，給出打造制度型開放新高地的對策思路。韓劍（2019）提出區域一體化下自貿區聯動發展模式有戰略協同、產業協同、監管協同、政策協同、環境協同。李權（2019）、羅文濤（2019）、寧波自由貿易試驗區創建工作領導小組辦公室（2020）分別剖析了廣西、連云港、浙江自貿區的“雙試點”聯動、一區多園聯動、寧波聯動創新區建設案例。

以上學者的研究成果搭建了富有建設性的自貿區發展框架，為后續研究提供了寶貴的經驗與啟示，但相關研究大多集中于自貿區內各產業協同機制、自貿區輻射某產業發展機制研究，未能充分關注發展自貿區的制度創新性、地域延展性、功能跨界性，對已擁有多種經濟功能區的自貿區母城如何協調各園區功能缺乏應有的研究。

運用“雁陣效應”理論，可闡釋自貿區與其他開放平臺的聯動關系。國發〔2019〕16 號文件要求“以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，……加快‘一帶一路’交匯點建設，著力打造開放型經濟發展先行區、實體經濟創新發展和產業轉型升級示范區。……對標國際先進規則，形成更多有國際競爭力的制度創新成果。”這是江蘇自貿區需要承擔的“頭雁”責任。同時，應用發展經濟學理論，構建一區多園聯動機制。國發〔2019〕16 號文件要求“構建開放創新載體”需要一個新的分析框架，將已有各開放平臺和鼓勵設立的創新平臺納入與自貿試驗區互動范疇。

研究自貿試驗區與其他開放平臺聯動發展機制將推動自貿區和各板塊各園區聯動創新發展，讓板塊的資源項目“進得去”、自貿區的制度創新成果“出得來”，是使改革優勢得到充分發揮、資源配置得到最大優化的必然要求。因江蘇自貿區成立時間較晚，以江蘇省自貿區為核心的研究較少，將自貿試驗區與其他開放平臺聯動研究將在打造聯動發展示范園區方面提供各方決策參考。

二、江蘇自貿區范圍內的各類開放平臺分析

（一）各片區基礎比較

下文分析江蘇自貿區范圍內的南京片區、蘇州片區、連云港片區的地理基礎、重要開放平臺，比較它們的重點產業、戰略定位、發展規劃。

表1 江蘇自貿區三片區基本狀況

從以上比較可見，三片區面積規劃蘇州片區最大，南京片區次之，連云港片區最小，均有獨特的地理優勢；均有國家級開放平臺，蘇州片區包含的蘇州工業園綜合保稅區設立最早、機制最成熟，南京片區所在的南京江北新區功能最綜合；重點發展產業既有重合，又有特色差異；三片區均依據片區優勢，予以鮮明定位、科學規劃。

（二）各片區總體發展情況

江蘇自貿區獲批以來，各片區以原有優勢開放平臺為基礎，以服務重點產業為目標，利用區位優勢，創新工作機制和流程，取得了豐碩的開放發展新成果。

南京片區全部位于國家級新區——南京江北新區范圍內，“雙區”疊加的優勢明顯。自設立以來新增注冊企業1.8 萬余家，注冊資本1300 億元，新增外資企業130 多家，實際利用外資13 億美元。與海內外高校、科研機構共建84 家新型研發機構，孵化引進1000 多家科創企業，培育83 家獨角獸企業、瞪羚企業。在海外主要創新城市設立7 個海外創新中心（離岸孵化器）。引育諾貝爾獎得主2 名、中外院士61 名，集聚海外創新人才及留學歸國人員逾6000 人。

蘇州自貿片區，包涵高端制造與國際貿易區、獨墅湖科教創新區、陽澄湖半島旅游度假區、金雞湖商務區的核心區域，憑借20 多年的國家級開發區、國家開放創新綜合試驗、自主創新示范區的建設基礎和經驗優勢，匯聚一帶一路建設、長江經濟帶發展、長三角一體化發展等國家機遇，實施各類開放平臺與自由貿易試驗區疊加聯動。

連云港片區由開發區區塊、連云區區塊、港口區塊組成，優勢在于亞歐重要國際交通樞紐、集聚優質要素的開放門戶、“一帶一路”沿線國家（地區）交流合作平臺在此疊加建設。自獲批以來形成了包含38 項成果的改革創新經驗清單，內容覆蓋外匯貿易/投資收支便利化、貨物監管模式、出口退稅、公路/鐵路/多式聯運監管模式、特色國際貿易單一窗口、市場準入集成化、政務審批/登記/監管模式等方面。

（三）各片區聯動發展典型案例

自設立以來，江蘇自貿區各片區積累了便利投資聯動、集聚高端產業聯動、完善金融服務聯動、高效監管聯動、帶動輻射聯動等典型案例，綜述如下：

南京片區積累了“生態眼”助力長江大保護、打造知識產權聯合執法模式、推出精準醫學中心、打造國際技術轉移平臺、建設項目“信用+承諾”審批新模式、“區域環評+環境標準”改革、“被老板”快速撤銷新模式等14 個創新實踐案例供全省借鑒學習，其中“‘生態眼’助力長江大保護”入選自貿試驗區第四批“最佳實踐案例”，“搭建生物醫藥集中監管與公共服務平臺”、“打造知識產權交易融資服務運營平臺”入選國務院服務貿易創新發展試點“最佳實踐案例”，11 項改革試點經驗。預計到2025 年，南京片區將形成20 條改革經驗在全國推廣。

蘇州片區圍繞“一園四高地”的定位，重點建設“融驛站”和“園易融”兩個特色聯動平臺。“融驛站”是秉持“聚焦重點產業，扶持創新型企業，幫扶中小微企業”原則，在企業密級度高、需求量大、針對性強的特色產業園載體、商務樓宇設立的一站式政務服務平臺，為企業提供主動服務、靠前服務、待辦服務，實現政務服務的下沉、延伸與拓展，已在全省推廣。“園易融”是一站式綜合金融服務平臺，通過園區政策性金融服務（包含蘇科貸、園科貸、綠色智造貸、先進制造貸、科技貸、知識貸、扎根貸、苗圃貸、關助融等）和路演中心搭建資金、項目雙向互動的產品集市，強化金融對開放型經濟、總部型經濟、創新型經濟的服務功能，更好地發揮金融對實體經濟發展和產業轉型升級的帶動、支撐作用，打造自貿區金融服務聯動的“蘇州樣板”。截至目前，園易融入駐金融機構169 家，金融服務顧問577 位，普惠性金融產品135 個，1747 家企業發布7198 筆業務、409.14 億元金融需求，解決1505 家企業的5849 筆業務、321.91 億元金融需求。

連云港片區圍繞“一樞紐一門戶一平臺”的定位，通過建設新亞歐陸海聯運通道、國際航運、國際物流、國際貿易平臺，加強自貿試驗區與各類經濟功能區聯動發展，提升中哈（連云港）物流合作基地、上合組織（連云港）物流園、“霍爾果斯—東門”經濟特區無水港承載能力，推進連云港—里海供應鏈基地項目；啟動聯動創新區建設；深化連云港海港與徐州陸港、淮安空港合作，建設物流樞紐“黃金三角”；主動對接中日韓自由貿易區建設。

三、江蘇“自貿區+開放平臺”聯動機制

（一）聯動雁陣模式

“雁陣效應”（Wild Goose Queue effect）是指雁群以人字陣或一字斜陣飛翔最省快最省力的原理，由生物學家提出，廣泛應用于管理學研究中。以南京片區為例，該片區以“試在江北、用在南京、服務全省、貢獻全國”為戰略使命，在中國（南京）跨境電商綜合試驗區總體區位布局中，各區充分發揮已建、在建其他國家級、省級開放平臺功能，總結其實踐模式，發掘其與自貿區聯動的必要性和可行性，形成“自貿區+開放平臺”聯動雁陣模式，如圖1 所示。

圖1 “自貿區+開放平臺”聯動雁陣示意圖

圖1 所示南京片區是中國（南京）跨境電商綜合試驗區的頭雁，該雁陣打破行政區劃的限制，從經濟技術開發區、高新產業開放區、農業高新產業示范區等傳統開放平臺升級到自貿試驗區、跨境電商綜合試驗區、臨空經濟示范區等新型開放平臺，推進區域經濟在更廣更深領域內的合作。江蘇其他片區均能找到其“頭雁”和“雁陣”，復制此模式。

（二）一區多園聯動制度創新

江蘇自貿區各片區瞄準戰略定位，在實現各開放平臺功能目標的一區多園聯動機制方面進行了改革創新，在黨建引領、統籌協調、法律法規、園區治理、人才培養等難點工作方面取得了制度性突破。

1.南京片區建設“兩區一平臺”的制度創新突出系統集成性。截至目前，南京片區圍繞市場主體需求，形成全國全省首創的制度創新成果100 多個。《中共南京市委 南京市人民政府關于促進中國（江蘇）自由貿易試驗區南京片區高質量發展的意見》（寧委發〔2019〕35 號）作為基礎性制度文件，從推進全域投資便利化、打造國際化特色創新生態、促進主導產業高度集聚、建設國際化人才集聚高地、強化資源要素供給、完善精準化服務促進機制等六個方面提出28 條意見，賦予南京片區市級管理權限，加快實現“片區事、片區辦”，明確推進全域投資便利化按照“政策從優”原則，普遍適用南京片區。同時發布的還有創新生態體系、集成電路產業發展、生命健康產業發展、金融創新發展、投資貿易便利化、人才發展、規劃和自然資源保障、加大產業資金引導力度、教育和衛生健康國際化的若干措施。此后，南京片區發布關于人才、產業生態、投資貿易便利化等系列重要配套創新制度。

在人才聯動上，南京片區分別發布《關于促進自貿區人才發展、優化升級“創業江北”人才計劃十策實施辦法》和《關于優化升級南京江北新區（自貿試驗區）集成電路人才試驗區政策》，進一步優化升級重點人才工程、集成電路人才政策機制。2021 年4 月，發布《中國（江蘇）自由貿易試驗區南京片區職稱評價與國際職業資格認定實施辦法（試行）》，對促進人才自由流動做出制度性安排。

在產業聯動上，南京片區圍繞重點發展的集成電路、生命健康和現代金融等產業，發布相應創新制度，給予企業成長、創新支持，優化進出口監管，助力提升各產業集聚能級。同時，為了充分發揮中國（南京）跨境電商綜合試驗區和自貿區疊加優勢，構建跨境電子商務完整產業鏈和生態圈，南京片區發布《關于促進江北新區跨境電子商務產業生態構建的若干政策（試行）》，提出以南京跨境貿易電子商務綜合試驗區建設為核心，建設國際貿易全球單一窗口綜合服務平臺，建設跨境電商服務平臺，建設國際跨境電商商品集中展示銷售中心的總體目標和支持政策。

在營商環境聯動上，南京片區發布《中國（江蘇）自由貿易試驗區南京片區投資貿易便利化措施》，在更寬松的市場準入、更自主的審批權限、更高效的公共服務、更便利的投資服務、更前沿的金融服務、更創新的人才服務方面做出80 條制度性安排。同時，發布《江北新區（南京自貿片區）優化營商環境政策30 條》，包括深化政務服務改革、構建精準監管體系、提升企業全生命周期管理服務、擴大市場開放透明度、促進創新要素集聚、創新國際化法律服務六個部分，聚焦企業需求，突出科創特色，服務開放發展，謀求創新突破，其中人才評價、知識產權保護、特殊物品查驗等舉措，在全國全省都具有一定的創新性。

以上制度創新，為南京片區一區多園締結了政策聯動、人才聯動、資本聯動、技術聯動、物流聯動紐帶。

2.蘇州片區建設“一園四高地”的制度創新注重發揮金融帶動性。該區通過發布《關于推進蘇州自貿片區金融開放創新的若干意見》等基礎文件，制定包括支持法人金融機構引進、推動金融領域對外開放、支持金融機構功能提升、加快推進金融科技產業集聚、拓展跨境金融服務功能、支持企業跨境財務結算中心集聚發展、完善創新資本生態系統、支持設立外資股權投資基金、支持股權投資機構跨境投資、優化私募投資基金服務、支持拓寬風險補償資金池適用范圍、加大對園區上市苗圃工程企業的金融支持、支持做大做強供應鏈金融服務體系、鼓勵各類金融人才集聚、優化金融創新配套環境、有效防范金融風險在內的重點扶持政策，強化金融對開放型經濟、總部型經濟、創新型經濟的服務功能。

3.連云港片區建設“一樞紐一門戶一平臺”的制度創新強化貿易便利性。該片區形成了包括外匯收支便利化、人民幣結算便利化、跨境金融服務、入股還債、倉儲監管、出口退稅、進出口貨物檢驗、保稅混礦監管、危險貨物監管、散件雜貨公路貨運、集裝箱“船車（站）直取零等待模式”、二手集裝箱線上交易、陸海聯運電子數據交換、混礦“堆放-混裝”分離作業、海關多式聯運監管、哈國過境小麥監管、特色國際貿易“單一窗口”“保稅+出口”貨物集裝箱混拼、市場準入等以貿易便利化為目標的制度創新成果。

江蘇自貿區設立以來，以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，總結形成了151 項制度創新成果，32 項改革試點經驗在江蘇省內復制推廣，40 項創新實踐案例被全省學習借鑒。以上三片區的制度創新具有實效性、系統集成性、可操作性、風險可控性等特征，普遍注重先行先試，邊試點、邊總結、邊推廣；注重緊扣自貿區功能定位；注重聚焦市場主體訴求，站在全局高度優化營商環境。

（三）以貿易便利化為重點的聯動解決方案

自貿區的核心價值——貿易便利化程度不僅僅是指貨物進出口的便利化，還要關注服務貿易的便利化、區內企業設立和經營的便利化等。這就需要形成自貿區與其他開放平臺聯動發展的一攬子方案，江蘇自貿區雖設立時間不長，但江蘇省內的國家級開發區、國務院和國家有關部委認定的國際合作園區、臺港澳合作園區以及其他重大開放平臺載體數量多、質量高、發展好，因此，江蘇片區聯動解決方案值得復制推廣。

1.推廣“自貿區+開放平臺”聯動雁陣模式，實現片區功能劃分目標。江蘇自貿區最重要的任務是“為國家試制度”和“為全國發展探路”，因此，各片區充分發揮自貿區的“頭雁”作用，集聚空間、要素、產業互補優勢，帶動其他各級各類開放平臺以雁陣齊飛，合力打造開放型經濟發展先行區、實體經濟創新發展和產業轉型升級示范區。例如，蘇州片區已于2019 年啟動9 個聯動創新區建設，雁陣效應明顯，具體范圍如表2 所示。

表2 中國（江蘇）自由貿易試驗區蘇州片區聯動創新區

2.對標國際先進規則，推廣貨物貿易、服務貿易便利化江蘇方案。依據世界海關組織發布的跨境電商、認證企業等標準，推廣適合各園區的現代農產品、生物醫藥制品等高附加值商品跨境貿易便利化政策；優化進口貼息政策，支持符合條件的片區申報汽車整車進口口岸資質，開展汽車進口、保稅業務；支持拓展檢驗檢測、研發設計、知識產權等行業的服務貿易，打造以數字貿易為標準的新型服務貿易中心；促進南京片區國際知識產權金融創新中心、蘇州片區保稅檢測區內外聯動平臺、連云港片區醫藥技術研發及技術進出口平臺發展；積極支持南京片區承載國家中醫藥等服務出口基地溢出效應。

3.總結各開放平臺投資便利、高端產業集聚、金融服務完善、監管安全高效、輻射帶動作用突出的江蘇案例，形成聯動發展示范園區范式。設立一批聯動創新區，構建基于人才、制度、技術、資本等要素的產城聯動、港產聯動、港城聯動、港產城聯動模式，為加快轉變政府職能提供對接國際標準的國際商事仲裁、調解等司法解決方案；為深化投資領域改革梳理外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度；為推動貿易轉型升級加快具有國際先進水平的國際貿易“單一窗口”建設；為深化金融領域開放創新探索投融資匯兌便利化；為推動創新驅動發展構建開放創新載體；為積極服務國家戰略探索建立以“一單制”為核心的便捷多式聯運體系，推動“一帶一路”交匯點建設，鼓勵因地制宜復制推廣，差別化創造性地落地落實。

四、結語

中國已從世界貿易追隨者，轉變為世界貿易方式創造者、管理模式創新者、政策標準制訂者，所以急需創建新時代中國特色社會主義自貿區的治理體系并提高治理能力。江蘇自貿區要充分發揮各類開放平臺協同優勢，學習世界高水平自由貿易園區的建設經驗，形成更多有國際競爭力的制度創新成果，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。