加快專項債券項目實施進度提高專項債券資金使用效益

■張群獅 林建龍 李 忠

專項債券作為財政政策的重要工具，發揮了穩投資、補短板、惠民生、促消費、擴內需和防風險的積極作用，對統籌新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展，應對當前經濟下行壓力，推動經濟平穩運行具有重要意義。

為加快專項債券資金支出進度，推動落實好黨中央及省委省政府“穩經濟一攬子政策措施加快專項債券發行使用”等各項工作，2022年2月，山西省財政廳印發了《關于建立政府專項債券支出進度預警及閑置資金超期收回調整機制的通知》，對專項債券支出進度實行按月考核、分類預警，分級防控。2022年6月，山西省財政廳又聯合省發改委印發了《關于落實穩經濟一攬子政策措施加快專項債券發行使用的通知》，并制定了《政府專項債券支出周調度和月巡回幫扶工作方案》，山西省財政廳根據幫扶工作方案，組建督導幫扶組對專項債券項目進展情況、資金支出進度情況，開展實地督導幫扶工作，下大力氣加快專項債券資金支出進度。本文通過梳理督導幫扶現場解決的難點和堵點問題，深入分析了專項債券資金支出不達進度的各種因素，并跟蹤關注了省本級和部分地市進度緩慢項目工程的后續實施情況，提出了加快專項債券支出進度的相關建議。

一、加快專項債券使用實地督導幫扶情況

（一）基本情況

督導幫扶組采取調查摸底、座談交流、查閱資料、下沉項目單位和施工現場查看等形式，先后深入5個地市和9個省直部門（單位）的189個項目進行了現場督導幫扶，共協助解決難點、堵點和梗阻問題110個，為規范專項債券資金使用、加快專項債券資金支出進度、穩定經濟增長發揮了積極作用。截至2022年8月底，省級及5個地市的督導幫扶項目支出進度基本達到了預期目標。

（二）幫扶成效

一是協調有關部門，完善前期手續。針對督導幫扶工作中發現的因項目前期準備不足，手續不完善等問題導致項目實施困難、進展緩慢的情況，督導幫扶組積極協調財政、發改及相關職能部門、項目單位，查找關鍵堵點，制定項目推進計劃，明確部門責任和工作完成時間，大大推進和加快了項目建設和債券資金支出進度。

二是深入項目現場，察看項目進度。對進度不達預期的建設項目，督導幫扶組深入項目現場，查找原因，提出合理化建議。針對高端裝備制造產業園項目建設進度不達預期、資金支出任務重的實際情況，督導幫扶組召集項目主管部門、項目單位和施工方，共同研究專項債券資金支出計劃，現場解決項目實施過程中存在問題，并督促項目單位強化資金支出責任，緊盯項目實施，咬定支出目標，倒排工期，掛圖作戰，并指導項目單位開展了“人倒班、機不停、全天候、搶工期”的全面提速項目建設活動，確保完成資金支出目標。截至2022年8月底，該項目支出進度達到了100%。

三是主動宣傳政策，強化規范意識。督導幫扶過程中發現，各市縣政府以及省級項目主管部門和項目單位都能認識專項債券在帶動擴大有效投資、穩定宏觀經濟等方面發揮的重要作用，但在專項債券資金“借、用、管、還”全流程管理上缺乏系統性思維，導致推動專項債券項目建設行動緩慢，有的項目存在“重爭取，輕管理”的問題。督導幫扶組針對各類問題，通過典型事例，加強政策宣傳，特別是強化對項目立項事前程序的規范和監管，避免因項目前期論證不充分、工作質量不高，給項目實施埋下了隱患，導致“資金等項目”情況發生。例如某文化產業園項目2021年發行的2億元專項債券資金，因長時間未完成征地拆遷等手續，導致項目無法動工，造成有息債券資金長時間閑置。

二、專項債券支出進度緩慢的主要原因

專項債券資金支出進度緩慢，有專項債券發行提速、項目申報準備時間短等客觀原因，但主要原因還在于立項審核不嚴、缺乏中長期規劃、責任意識淡薄、資金使用管理機制不夠健全。

（一）項目審批把關不嚴，項目質量有待提升

提前下達政府專項債券額度有利于地方政府做實做細項目前期準備工作，擴大和提升專項債券項目儲備數量和質量，提高專項債券項目的成熟度，但部分省直部門（單位）和地方政府對項目前期工作重視不夠，專項債券項目儲備、篩選、申報機制不盡完善。在項目立項決策階段，項目審批部門沒有充分論證項目建設必要性、建設規模、可行性和投資的匹配性，導致部分項目在執行過程中，因實施方案審查、項目評審、建設內容調整等環節出現眾多問題而被擱置，直接影響了項目的實施和推進。項目申報與發行計劃不匹配，導致原本應該分年度申請多批次發行項目的專項債券資金集中到一個批次發行，造成專項債券資金沉淀閑置，降低了專項債券的使用效率。對于部分重點建設、時間緊迫的投資項目，執行的是簡單審批程序，項目論證不充分和批復倉促，給投資估算和工程進度帶來較大影響。

（二）缺乏主體責任意識，投資進度有待提高

一是部分項目主管部門主要領導抓資金支出進度的責任意識不到位，認為資金支出是財務部門的事，最多是分管財務領導的事，缺乏主體責任意識，更沒有履行專項債券資金支出第一責任人的職責。如某醫療機構創傷救治中心設備購置項目和婦產區域醫療中心項目資金閑置長達兩年以上。二是部分省直部門（單位）和地方政府對專項債券資金的申請使用缺乏前瞻性、系統性和持續性的考慮，對符合專項債券發行的優質項目儲備不足，進入實施階段的已發債券項目建設速度和質量也不高，導致債券資金難以在短時間內形成真正的實物工作量。三是部分主管部門、地方政府和項目單位的市場意識和償債責任意識欠缺。在項目資金申請中過分追求專項債券資金額度以及帶來投資的擴大，考慮項目本身收益及還本付息能力較少，使用中弱化了資金有效拉動社會投資、促進經濟增長的政策效能，淡化了專項債券資金還本付息的主體責任，導致專項債券項目缺乏全面系統謀劃、缺乏可行的追蹤問效機制。

（三）專債管理機制尚不健全，部門間協作有待加強

在經濟下行壓力加大的宏觀環境下，發行專項債券已成為逆周期調節經濟的重要工具，專項債券的申請、發行、使用的節奏也越來越“急”。在專項債券項目推進緩慢的項目中，多數存在管理機制不健全，對項目建設缺乏科學論證，因土地征拆、環境保護和耕地紅線等政策考量不足，導致項目延期或無法開工建設等情況，一些省直部門（單位）和地方政府僅以出具會議紀要或相關政府部門紅頭文件為項目的可研、立項、變更等提供便利，缺乏科學論證，導致項目規劃設計頻繁調整；部分項目主管部門和項目單位沒能及時按程序進行報告并提出調整申請，導致債券資金“趴賬”閑置。

三、加快專項債券支出進度的相關建議

（一）注重項目儲備，強化項目審核機制

為適應早發、快用、嚴管的專項債券管理模式，省直部門（單位）和各市縣政府及財政、發改等部門要加強溝通協作，提前謀劃儲備項目，結合當地中長期規劃及發展定位，圍繞九大專項債券支持領域和新納入專項債重點支持范圍的新基建、新能源、養老托育設施建設等，積極做好專項債券項目儲備工作。重點選擇確實有一定收益且能盡快形成實物工作量的重大公益性項目進行儲備，切實提高專項債券項目儲備質量，確保項目隨時能上報、上報后能發行、發行后能開工。不斷強化入庫項目審核工作，嚴把項目前期手續、投向領域、融資平衡方案等審核關，確保項目資金能借得來、管得住、還得好。

（二）注重協助配合，強化項目前期準備工作

一是省直部門（單位）和市縣政府應統籌協調各相關部門、單位提前做好項目論證、土地審批、規劃設計和工程審批立項等前期工作，各盡其能做細做實項目前期工作和施工準備。二是突出對風險防控因素的考量，以扣除風險因素后的實際償債能力作為融資收益平衡的測算依據，科學引導編制依據充分、規范可行的項目收益平衡方案。三是科學分析項目施工條件，充分考慮施工黃金期季節氣候、疫情防控等影響，合理評估項目施工進度。四是強化組織保障，加強對專項債券使用管理人員的業務培訓和工作指導，不斷提升相關人員的理論水平與業務能力。

（三）注重資金管理，優化資金使用機制

一是科學安排債券發行時間和額度。對建設周期長，按年分批次發行債券項目，科學合理安排發行時間和金額，對已安排即將發行的新增專項債券項目通過先行調度庫款方式，加快項目建設進度。二是暢通全鏈條資金下達機制。財政部門、發改部門及其他主管部門要強化配合協作，建立完善全過程協商溝通、互動聯動機制，探索構建審核批準、資金撥付快速通道、資金監管穿透式監測等制度，全面提升資金使用效率。三是進一步規范項目調整程序。建立健全專項債券閑置資金超期回收機制，對使用效果差、資金支出慢的項目統一收回，并按要求、按程序、按需求進行快速調整，及時用于其他急需資金的項目，避免資金閑置浪費。

（四）注重跟蹤管理，強化資金監管機制

一是持續做好專項債券支出進度預警機制。對地區、部門支出進度及項目支出進度進行雙向考核。項目單位要切實負起直接支出的責任，通過對項目直接支出考核，加快項目建設和專項債券資金使用。各級政府主管部門要壓實其主體支出責任，通過對地區及部門支出考核，盡快形成有效投資，避免專項債券資金沉淀、閑置、浪費。二是建立專項債券支出進度相關信息報送機制。實行項目進度和資金撥付報送制度，強化項目督促跟蹤管理。項目主管部門督促項目單位制定切實可行加快專項債券資金的措施辦法，確定“路線圖”，繪好“時間表”，不斷推進項目建設進度，有效發揮專項債券資金的使用效益。

（五）注重績效管理，強化評估評價工作

各相關部門和項目單位要嚴格貫徹落實《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，將績效考核融入專項債券“借、用、管、還”全過程中。一要明確政府舉債、償債的主體責任，加大項目管理力度，提高專項債券使用效益，促進項目順利實施，早日見效。二要細化責任，完善考核機制。明確細化各級行業主管部門、預算部門及相關項目部門績效考核責任分工，完善專項債券績效考核的程序和要求，推動量化評價體系建立。三是引入第三方機構，對入庫項目開展客觀真實的事前績效評估，并將事前績效評估結果作為專項債券資金安排的重要依據；對已發行使用的專項債券項目開展事中事后績效評價，將評價結果作為專項債券資金能否續發、項目實施是否安全有效、還本付息有無保障的重要依據。