河南省耕地“非糧化”空間格局分異、成因及對策研究

邵宇飛

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

糧食安全問題是治國安邦的重要“壓艙石”。中國耕地資源緊缺，人均耕地面積僅為世界平均水平的40%［1］，隨著城市化、工業化水平的不斷提高，中國人多地少的矛盾日益凸顯。根據第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）成果數據顯示，截至2019年，中國耕地總面積為1.28 億hm2，較2009 年第二次全國土地調查數據相比，耕地面積減少了約753萬hm2［2］，在此期間，中國實施嚴格的耕地占補平衡制度以控制非農建設大幅占用耕地。從糧食安全的角度來看，近年來極端氣候頻發，中美貿易戰、新型冠狀病毒肺炎疫情大流行以及俄烏戰爭推升國際糧價等事件更加突顯遏制耕地“非糧化”勢頭意義重大。

為確保實現谷物基本自給和口糧絕對安全，2020 年，國務院印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，指出要堅決防止耕地“非糧化”傾向，嚴格控制耕地向園地、林地等其他類型農用地轉化［3］。在此之前，地方政府基于調整農業結構以增加農民收入的出發點，對農戶“非糧化”種植行為的態度相對模糊，在農地種植用途上給予農戶較大的自由選擇權［4］。然而，“非糧化”不僅給糧食供給平衡不斷帶來新挑戰，一些新型農業經營主體隨意改變耕地種植方向，還可能對土壤耕作層和隔水層造成破壞［5］，給農田生態系統帶來環境壓力［6］，即使未來復耕為糧食種植也恐難恢復以往的土地質量與土地生態。

目前學術界對耕地“非糧化”的研究主要圍繞概念界定、驅動機制和防治措施等展開。整體上，學者們對耕地“非糧化”的概念界定較為統一，即在耕地上從事一切非糧食種植的行為，其評價機制主要通過估算非糧食作物或糧食作物的播種面積占農作物總播種面積比例以反映耕地“非糧化”的實際水平［7］。“非糧化”驅動機制的既有研究中，學者們主要圍繞耕地利用的行為主體和社會經濟因素展開探究，李婭婭等［8］、趙小風等［9］、常媛媛等［10］探討了農民收入結構、產業結構、農業機械和灌溉保證率等要素對“非糧化”現象的驅動作用；易小燕等［11］、張宗毅等［12］對當前的土地流轉進行研究，認為一定規模的農地流轉也在助推“非糧化”趨勢。此外，還有學者從耕地質量［13］、地形地貌［14］等方面著手探究耕地自身稟賦與“非糧化”的聯系。為防止“非糧化”現象的進一步失控，學者們提出應加大糧食補貼和實行糧食生產最低價，從而使種糧農戶有利可圖，以破解種糧效益低下這一難題［15］。研究尺度上，耕地“非糧化”研究主要涉及國家、省、市縣3 個尺度。陳浮等［16］利用空間自相關分析法，從國家層面上厘清“非糧化”的空間分異特征及驅動機制；楊朝磊等［17］研究發現，1989—2018 年云南省糧作比例已由0.809下降至0.606；蘇越［18］通過實地調查對產糧大縣的耕地“非糧化”現狀進行了考察。總體來說，學術界對中國耕地“非糧化”問題的研究探討為保障國家糧食安全提供了有力支持。

當前，從省域層面上對河南省耕地“非糧化”研究相對較少，然而河南省是中國人口大省和糧食生產供給重地，其糧食生產供給狀況同中國整體糧食安全緊密相關。由于社會經濟發展水平、自然資源稟賦等條件差異，河南省“非糧化”程度和驅動機制也較其他省份不盡相同，省域某個或幾個縣的“非糧化”水平估算難以真實反映河南省整體情況。因此，本研究以全國糧食和人口大省河南省為研究對象，使用GIS 空間分析工具，從河南省整體及所轄市非糧食作物播種面積出發，厘清河南省耕地“非糧化”空間分異特征及其成因，以期為控制河南省耕地“非糧化”勢頭、保障中國糧食安全、制訂調控政策提供科學依據。

1 區域概況與數據來源

1.1 研究區概況

河南省位于中國中部北緯31°23′—36°22′，東經110°21′—116°39′，地勢西高東低，以東部平原和西部山地、丘陵地形為主，屬北亞熱帶向暖溫帶過渡的大陸性季風氣候，四季分明，降水集中于6—8 月，雨熱同期，氣候及水土條件適宜多種農作物生長。河南省總面積16.7萬km2，其中耕地面積751.41萬hm2，位列全國第三，約占全國耕地總面積的6%。全省糧食作物種植門類齊全，經濟作物種類繁多，主要的糧食作物包括小麥、玉米、水稻等，其中小麥產量一直占全國的20%以上，高居全國第一，故有“中原糧倉”之美譽；經濟作物主要包括棉花、煙葉、油料等。截至2020 年12 月，河南省第一產業產值達5 353.74億元，糧食產量居全國第二，達6 826 萬t。從2009年“二調”到2019 年“三調”的10 年間，河南省耕地面積共減少67.79 萬hm2，約占當前河南省耕地面積的9%，耕地銳減態勢不容小覷。

1.2 數據來源

本研究所采用的耕地總面積來源于《河南省第三次全國國土調查主要數據公報》，2020年河南省總體及各市（縣）農作物總播種面積、糧食作物播種面積、第一產業產值、糧食總產量等均來源于《河南省統計年鑒2021》，糧食、蔬菜、油料等成本收益數據來源于2010—2021年《全國農產品成本收益資料匯編》。

1.3 研究方法

“非糧化”水平的計算方式尚未在學術界達成完全統一，本研究依據國務院頒發的《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》內容［3］，并借鑒當前已有研究［16］，將糧食作物局限于傳統的小麥、玉米以及水稻三類，并且將除這三類糧食作物外的所有農作物種植均囊括于非糧食作物播種之中，該種界定方式既保證了數據的可得性，又能避免數據統計重復造成計算誤差。本研究中，“非糧化”水平測度的計算公式如下。

2 結果與分析

2.1 河南省耕地“非糧化”總體水平分析

將河南省“十三五”期間的糧食作物播種面積與農作物總播種面積代入公式（1）得到圖1。由圖1 可知，2016—2020 年“十三五”規劃期間，河南省耕地“非糧化”總體水平保持在30%左右，并呈緩慢增長態勢，年均增長0.4 個百分點。與全國其他省份相比［16］，河南省非糧化率處于中等水平，但由于河南省作為中國13 個糧食主產區之一，30%的非糧化率已處于較高水平。2016 年，河南省人民政府辦公廳印發的《河南省“十三五”農業和農村經濟發展規劃》中指出“大力發展優質花生、草畜、林果等種植培育，推進種養業結構調整”，在河南省“十三五”規劃大力提倡種植發展非糧食作物的背景下，特色農業產業化發展成效顯著，非糧食作物的播種面積比重不斷提高，截至2020 年12 月，河南省耕地非糧化率達到近5 年新高。

圖1 “十三五”期間河南省耕地非糧化率變化情況

2.2 河南省耕地“非糧化”空間格局分異特征分析

本研究將河南省18 個地級市“非糧化”水平劃分為4 個層次，具體見圖2。其中，鶴壁市耕地非糧化率為全省最低，僅為15%，其非糧食作物種植規模較小；非糧化率在40%以上的2 個地級市分別為三門峽市和開封市，三門峽市地形有“五山四嶺一分川”之稱，地貌以山地、丘陵和黃土塬為主，川原面積僅占全域的9.2%，崎嶇的地形條件和艱難的農業生產環境使得三門峽市難以較大規模發展糧食作物種植轉而發展果、牧、菌、菜、煙等特色產業；開封市是全國主要的花生、大蒜、西瓜等經濟作物的種植和出口基地，其耕地非糧化率高達43%，位居全省第二；位于河南省中北部和東部的安陽、濮陽、濟源、焦作、新鄉、鄭州、平頂山和商丘8 市“非糧化”水平處于20%～30%；地處河南省西部和南部的洛陽、南陽、信陽、駐馬店、漯河、許昌、周口7 市“非糧化”水平處于30%～40%，處于河南省中上游水平。從整體空間分布上看，河南省西部和南部山區的耕地“非糧化”水平明顯高于東部和北部沖積平原區。

圖2 2020 年河南省耕地“非糧化”水平空間分布

3 河南省耕地“非糧化”現象原因分析

3.1 耕地自身資源稟賦限制糧食生產

在河南省中部、北部及東部平原地區，由于大面積耕地集中連片且地形平坦，加之近年來河南省年輕農村勞動力加速向城市轉移，使得農村勞動人口呈老齡化趨勢，進而更易實現農業機械化水平的提高。受地形影響，河南省北部及東部區域的“非糧化”程度在全省處于較低水平。反觀河南省西部和南部區域，以太行山、伏牛山、桐柏山區為代表的山地丘陵地形限制著農業機械取代勞動力進行糧食生產，當地農戶被迫轉向勞動時間投入更多、比較收益更高的經濟作物種植中。因此，未來河南省耕地“非糧化”管控應對西部和南部山區投入更多關注。

除地形外，耕地的地理位置也對“非糧化”水平產生影響。如河南省中部城市開封市毗鄰省會鄭州市，隴海鐵路、鄭徐高鐵、大廣高速、連霍高速穿城而過，依靠優越的地理位置和龐大的消費市場，借助便利的交通運輸條件和黃河沖積平原的肥沃土壤，使得開封市成為全省乃至全國主要的花生、大蒜、西瓜等經濟作物的種植和出口基地。開封市較高的耕地“非糧化”水平與優越的地理位置關系甚密。

3.2 糧食種植成本不斷上漲，比較收益低下

一方面，糧食種植成本不斷攀升一定程度上打擊著農戶的種糧積極性。依據國家發展和改革委員會價格司編制的《全國農產品成本收益資料匯編》，三大主糧生產總成本已由2012年的14 046.30元/hm2上升至2020 年的16 793.85 元/hm2（表1），上漲了19.56%（由于河南省三大主糧生產成本數據空白，因此本研究以全國平均水平數據進行探究）。其中，2020年土地流轉租金較2012年增長了101.79%，河南省2020 年小麥種植中僅土地成本接近3 600 元/hm2。另一方面，種糧比較收益低下。如表2 所示，產量方面，以小麥、玉米為代表的糧食作物平均產量遠低于以黃瓜、西紅柿為代表的瓜果蔬菜類經濟作物，略高于以花生為代表的油料作物；凈利潤方面，2020 年河南省小麥和玉米的平均凈利潤分別為-730.50、2 463.60 元/hm2，而以花生、黃瓜、西紅柿為代表的經濟作物平均凈利潤分別為4 751.85、29 670.30、46 980.75 元/hm2，西紅柿的平均凈利潤是玉米的19倍，因此，農戶種植蔬菜、油料等經濟作物的凈利潤遠高于糧食作物。公共選擇學派創始人詹姆斯·布坎南［19］在《成本與選擇》中提出，成本或機會成本與個人主觀決策選擇有著密切的聯系。因此，不斷上漲的糧食種植成本與較低利潤水平的巨大反差使得農戶更傾向于脫離糧食種植，轉投油料作物、瓜果蔬菜等收益更高的經濟作物。

表1 全國三大糧食作物生產成本明細

表2 2020 年河南省主要農作物平均產量和平均凈利潤

3.3 耕地種植方向管控模糊，種糧補貼政策存在諸多缺陷

其一，在2021 年河南省人民政府辦公廳印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的實施意見》［20］前，河南省尚未出臺關于限制耕地種植非糧食作物的明確規定。大多涉及規范農戶有序流轉農地經營權，適度發展多種形式的規模經營，培育新型農業經營主體等，法無禁止即可為，使得“非糧化”種植行為始終存在灰色空間。其二，地方政府績效考核內容多側重于經濟生產總值及其增長速度，缺乏對糧食播種面積及生產數量、質量的關注，這就使得地方政府難以有效承擔起穩定地方糧食生產的責任，同時可能存在為實現地區脫貧而犧牲糧食種植，重點發展特色種植和高效農業的舉措。其三，農業支持保護補貼和糧食最低收購價難以產生相應的政策效力。一方面，補貼的直接對象是農戶而非通過土地流轉進行實際糧食種植行為的新型農業經營主體，使得新型農業經營主體難以享受到“誰多種糧食，就優先支持誰”的補貼政策；另一方面，糧食最低收購價遠低于物價上漲速度，近年來勞動力、化肥、土地租金等糧食種植成本不斷上漲，盡管糧食作物實現連續增產但是增幅較小，因此糧食最低收購價最終還是難以彌補部分糧食種植主體的虧損。

3.4 市場需求結構調整影響農戶種植選擇

隨著中國經濟發展不斷向前邁進，人民生活水平的提高和生活層次的多樣化，人們在滿足最基本的溫飽需要之外產生了更豐富的飲食需求，市場需求的變化作用于農業生產領域之后便催生出更多的“非糧化”種植行為。同時，2019 年河南省人民政府印發《關于深入推進農業供給側結構性改革大力發展優勢特色農業的意見》，在政策層面引導農業生產種植結構進一步調整以適應市場需求。此外，依據《2012 中國糧食發展報告》可知，2003—2012 年，中國糧食人均消費量由原來的246 kg 下降至204 kg，2011 年全國城鎮居民人均消費瓜果較2010 年增加18.58%，達449.14 元；蔬菜消費同比增加5.12%，至527.32 元［21］。整體來看，當前中國對于糧食需求量有所下降，相反對于蔬菜瓜果類消費需求不斷上升，進而影響部分農戶放棄糧食種植投向經濟作物種植。

4 結論與對策建議

本研究借助河南省糧食播種面積數據、農作物播種數據及“三調”數據對河南省“非糧化”整體水平、空間格局分異狀況及原因予以探究，發現“十三五”規劃期間，河南省耕地“非糧化”水平保持在30%左右，并呈緩慢增長態勢；空間上，受地形地貌、地理位置和交通運輸條件等影響，耕地“非糧化”水平東西部和南北部空間差異明顯。為加強河南省作為糧食主產區的“非糧化”管控，切實保障國家糧食安全和耕地質量，本研究提出以下幾個方面的對策建議。

4.1 因地制宜適度調整農業生產結構，提升糧食生產集約化水平

因地施策，根據河南省各區域地形地貌、氣候條件、土壤肥力等自然條件特點，在切實保障糧食種植面積的基礎上，合理調整農業生產結構，適度培育高效農業、特色農業帶，為滿足市場需求結構的調整變化，應科學分配特色農業種植面積并合理安排空間布局。同時，要注重提升農業科技水平，加大糧食生產的科技和資金投入，培育應用廣泛的高產糧食品種，實現“藏糧于地、藏糧于技”的糧食安全目標。

4.2 降低糧食生產成本，完善農業補貼，引導農戶提升種糧意愿

首先，降低糧食生產成本是增加糧食種植比較效益的重要前提，需要政府主導在播種、施肥、培育、收獲等產前、產中、產后環節提供高性價比的社會化服務支持，并充分發揮農業科技進步的作用以降低糧食種植成本。其次，糧食補貼制度應得到進一步完善。省級層面應當放寬耕地補貼資金的使用，在補貼到戶的基礎上，按比例賦予村集體集中使用耕地地力保護專項資金的權力，同時應當推進農業差別化補貼政策，加大對種糧大戶、新型農業經營主體的補貼力度。最后，針對糧食最低收購價低于物價上漲速度這一問題，應建立科學靈活的最低糧食收購價浮動機制，充分保護種糧農戶利益。通過降低生產成本，適當增加糧食生產補貼，提升糧食種植的比較收益，進而提高農戶的種糧意愿。

4.3 劃定非糧食作物種植紅線，加強非糧化監測及管制

可參考“18 億畝耕地紅線”的設置，依據科學的測算模式，綜合考慮口糧絕對安全、自然條件、蔬菜瓜果需求、生態保護、畜牧業飼養糧需求和未來人口增長趨勢等多種因素，劃定非糧食作物種植紅線。為突出耕地種植中糧食生產的主體地位，還應嚴格管控紅線內隨意從事“非糧化”種植的行為。借鑒永久基本農田保護模式，建立“政府監督-集體管理-農戶主導-技術手段動態監測”的管控體制，針對不同地域不同形式的“非糧化”行為應堅持具體問題具體分析，對紅線內小規模的非糧食作物種植予以及時規勸引導，對紅線內大規模從事“非糧化”種植行為且難以恢復的農戶給予相應處罰，并責令其補充相應的糧食播種面積。

4.4 加強農田基礎設施建設，創造良好的糧食生產條件

進一步加大耕地基礎設施建設，通過加強農田道路鋪設，尤其是田間低洼道路修建能顯著提高田間道路通達度，彌補農業生產區位條件的不足［22］；落實農田水利設施建設并做好水庫水源、灌溉渠道等相應的維護管理，以提高糧食作物灌溉保證率，借助耕地生產條件改善進而提升其糧食生產能力與機械化作業水平。只有在農田基礎設施完善的前提下，耕地的生產效力才會得到最大幅度的提升，糧食生產潛力才能得以完全挖掘，同時也能顯著增強農業抵御自然風險的能力。