城鄉(xiāng)公共服務一體化水平演進分析
——以蘇州為例

文／秦 亮

引言

城鄉(xiāng)一體化是一種雙向的轉化，重視于要素上的互補，達到城鄉(xiāng)協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的過程。其要求體現(xiàn)一體化發(fā)展，促進創(chuàng)新互動融合發(fā)展，同時，城鄉(xiāng)一體化是以能夠打破二元問題、縮小城鄉(xiāng)差距為最終目標。而我國在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程中城市與農(nóng)村對公共服務需求日益增長，但農(nóng)村地區(qū)需求和供給無法滿足的問題凸顯。蘇州作為城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革的四大試點之一[1]，在義務教育、公共衛(wèi)生、公共文化、公共安全和社會保障等城鄉(xiāng)公共服務方面進行了有益的探索，對蘇州城鄉(xiāng)公共服務一體化時間的研究有利于探索一條有中國特色的城鎮(zhèn)化之路。本文通過定量化的方法來測算蘇州城鄉(xiāng)公共服務一體化水平。

1 研究背景

我國城鄉(xiāng)差距很大，這不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平上，還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民享受公共服務的差距上[2,3]。城鄉(xiāng)公共服務供給嚴重失衡，農(nóng)村居民無法滿足基本公共服務需求，特別是農(nóng)村貧困家庭，其生活水平和生活條件更是無法保證，遏制了農(nóng)村人口素質水平的提升[4]。當前，政府力爭在基礎設施、醫(yī)療養(yǎng)老、社保就業(yè)、文化教育等方面突破城鄉(xiāng)差異的困境，達到城鄉(xiāng)公共服務的共享，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展[5]，解決城鄉(xiāng)居民因為身份和地區(qū)差異在公共服務方面的問題，促進鄉(xiāng)村公共服務現(xiàn)代化的提升，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的融合與統(tǒng)一。因此，對城鄉(xiāng)公共服務一體化水平的研究是非常必要和重要的。

2 模型選擇與實證分析

城鄉(xiāng)公共服務一體化的目標實現(xiàn)，既要達到公共服務水平的整體提升，也要實現(xiàn)公共服務資源配置上的均等化、普惠化。指標選取權威期刊中相關評價指標，遵循客觀性、全面性和可操作性的原則。本文參考吳曉強等人的觀點以及“十八大”政府工作報告[6,7]，選擇了城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展水平和城鄉(xiāng)公共服務協(xié)調水平兩個方面的指標，并結合2012—2019 年的蘇州市相關指標進行計算分析。

2.1 數(shù)據(jù)來源

從蘇州現(xiàn)狀出發(fā)，參照國家發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要和《全面建設小康社會目標與指標選擇》等文件，設計和構建城鄉(xiāng)公共服務一體化評價指標體系，該體系包含三級指標[6-8]：評價目標（A）、核心指標（B）以及一般指標（C），分別從教育、醫(yī)療、保障、基礎設施、環(huán)境保護及就業(yè)等方面來反映蘇州城鄉(xiāng)公共服務一體化指標情況（表1）。

表1 蘇州城鄉(xiāng)公共服務一體化評價指標體系（表格來源：作者自繪）

2.2 研究方法

本文采用單項指標評價模型和多目標線性加權求和模型對指標數(shù)據(jù)進行處理。

2.2.1 單項指標評價模型。

分為兩種指標，正向指標和負向指標。

對正向指標按照以下公式得出指標值：

對負向指標按照以下公式得出指標值：

在（1）式和（2）式中，Si為一般指標得出值，Oi為一般指標的實際值，gi為一般指標的未來發(fā)展值，gmin為下限，gmax為上限。

2.2.2 核心指標評價模型

采用多目標線性加權求和模型來評價核心指標，其計算公式為：

城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展水平：

城鄉(xiāng)公共服務融合程度：

城鄉(xiāng)公共服務一體化水平：

在（3）式和（4）式中，是第Wi個指標的權重值，Si為指標的評分值。

2.3 實證分析

借助中國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、蘇州市統(tǒng)計年鑒等采集2012—2019 年的統(tǒng)計數(shù)值，根據(jù)以上體系，測算出2012—2019 年蘇州城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展水平。可見，2012年至2019 年，蘇州城鄉(xiāng)公共服務一體化水平逐年提高，從2012 年的0.7996 提高到2019 年的0.8909，增幅為11.42%。

從計算數(shù)據(jù)上可以得出，蘇州城鄉(xiāng)公共服務一體化水平變化主要是因為對公共服務的重視提高、相關事業(yè)投入加大，整體水平提升。2012—2019 年，蘇州城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展水平由2021 年的0.5678 增加至2019 年的0.6165，在城鄉(xiāng)公共服務一體化水平中占比達到71.01%，但在2019 年下降至69.19%；同期城鄉(xiāng)協(xié)調水平由0.2318 增加至0.2744，2012年在城鄉(xiāng)公共服務一體化水平中占比28.99%，2019 年30.80%。但是，城鄉(xiāng)協(xié)調水平的增長速度遠遠高于城鄉(xiāng)發(fā)展水平的增長速度，前者的增長率達到15.54%，后者僅為7.89%。

長期以來，蘇州在擁有雄厚的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，始終高度關注民生領域工作，在多個方面持續(xù)投入，大力發(fā)展城鄉(xiāng)基本公共服務水平。政策機制方面，完善職業(yè)農(nóng)民社會保障率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接，實現(xiàn)“三大并軌”中養(yǎng)老政策體系同類型不再限制城鄉(xiāng)，可以享受相等待遇。服務設施方面，持續(xù)開展鄉(xiāng)村建設，完善城鄉(xiāng)基礎設施，開展撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治工作。服務水平方面，實現(xiàn)服務水平穩(wěn)步提升，與經(jīng)濟發(fā)展水平保持同步，提高城鄉(xiāng)低保標準。在醫(yī)療服務和保障方面，推進具有蘇州特色的醫(yī)聯(lián)體建設，建立遠程協(xié)作網(wǎng)，實現(xiàn)大市范圍內就醫(yī)免手續(xù)、免備案等，建立醫(yī)療保障機制，推進更高質量的醫(yī)療共享。在養(yǎng)老服務和保障方面，建立職工養(yǎng)老保障機制，針對貧困人群，按照最低標準繳納城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險，保障養(yǎng)老服務供給，完善養(yǎng)老資源信息平臺，提高城鄉(xiāng)養(yǎng)老基礎設施建設和供給標準，擴大覆蓋面。

在“一體化發(fā)展”方面，利用長三角一體化發(fā)展示范區(qū)、蘇錫常都市圈等優(yōu)勢，通過加速交通互聯(lián)互通、深化教育領域合作、加快醫(yī)療服務對接、提高養(yǎng)老服務水平、加深文體領域合作和加強人社領域對接等方式，進一步提高區(qū)域公共服務共享水平，加快蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程，補齊蘇州民生短板。

這表明，蘇州城鄉(xiāng)一體化局面已經(jīng)初步形成。依據(jù)吳曉強學者針對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展劃分的“四階段”理論[6]，可以得出，到2019 年底蘇州城鄉(xiāng)公共服務一體化總體水平已達到中度一體化的階段，且接近城鄉(xiāng)高度一體化階段。

3 結論與建議

3.1 結論

本文從城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展水平和城鄉(xiāng)協(xié)調水平兩個方面，構建了蘇州城鄉(xiāng)公共服務一體化水平評價指標體系，通過選取12 項指標，得出以下結論：

（1）城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展水平方面，指標值穩(wěn)步增長，結果表明蘇州市近幾年率先推行的一系列政策效果顯著，如農(nóng)村義務教育、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險政策制度一體化、“積分落戶”等。蘇州發(fā)布醫(yī)改新政，新農(nóng)合醫(yī)保轉變?yōu)榫用襻t(yī)保，農(nóng)村居民可以同等享受城鎮(zhèn)居民待遇；另外，蘇州還率先建立了城鄉(xiāng)一體化的社會醫(yī)療救助體系，有效緩解農(nóng)村居民治病難的現(xiàn)象。

（2）城鄉(xiāng)協(xié)調水平方面，整體增幅跨度大，在城鄉(xiāng)公共服務一體化中增長占比也逐漸超越城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展水平，表明城鄉(xiāng)在公共服務供給方面的差異逐年減少，在發(fā)展過程中不僅加強發(fā)展水平的提升，更重視城鄉(xiāng)隔閡的解決，農(nóng)村公共服務現(xiàn)代化發(fā)展也將更加貼近于城市水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的目標。

總體來說，蘇州城鄉(xiāng)公共服務一體化水平逐年提升，且達到中度一體化階段，城鄉(xiāng)居民一體化格局基本形成。

3.2 建議

（1）樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的觀念，為城鄉(xiāng)公共服務一體化建立思想基礎。實現(xiàn)公共服務一體化發(fā)展和管理的理念轉變，政府先要打破城鄉(xiāng)差異的偏見，支撐城鄉(xiāng)公共服務供給機制的優(yōu)化。再者，通過政府的大力宣傳，改變城鄉(xiāng)居民對身份差異的錯誤理解。

（2）突破傳統(tǒng)二元束縛，創(chuàng)建一體化新機制。突破二元戶籍制帶來的困境，加快建設農(nóng)民市民化工程，重點推進蘇州戶籍制度改革，大力宣傳蘇州“積分落戶”和人才落戶等政策。針對外來人口，要切實解決其在就業(yè)、醫(yī)療、子女上學等方面的問題。鼓勵建立相關制度，出臺不與戶口性質掛鉤的公共服務政策與措施。加快推進蘇州城鄉(xiāng)公共服務一體化建設進程，選擇有條件的地區(qū)進行試點，總結經(jīng)驗推廣至全市。

（3）改善城鄉(xiāng)閑置土地，為城鄉(xiāng)公共服務一體化提供空間支持。著力推進“三置換”“三優(yōu)三保”等制度，使得城鄉(xiāng)要素在城鄉(xiāng)之間流動，提高配置效率[9]。蘇州市區(qū)仍存在大量農(nóng)村建房、碎片工業(yè)化等“半城市化”現(xiàn)象，在一定程度上影響城鄉(xiāng)公共服務的空間布局。建立鄉(xiāng)村實質性規(guī)劃，騰換閑置空間或低利用率土地，優(yōu)化公共服務一體化城鄉(xiāng)空間格局。

（4）實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源均等化、協(xié)調化，促進人才流動。加快利用優(yōu)勢資源，促進城鄉(xiāng)教育一體化優(yōu)質均衡發(fā)展，可大力推廣新型基本公共教育服務，延伸至線上教學平臺、線上線下融合機制建設，同時激勵教育人才流動，鼓勵接受高等教育、高等職業(yè)的高素質人員從事鄉(xiāng)村教育事業(yè)。

（5）健全多層次醫(yī)療養(yǎng)老體系，基本公共服務全覆蓋。充分發(fā)揮江蘇的優(yōu)勢，如良好的醫(yī)療護理基礎和市場需求，吸引外資和優(yōu)秀的民間資本，關注蘇州醫(yī)療產(chǎn)業(yè)。推進城市與鄉(xiāng)村醫(yī)療機構縱向聯(lián)合，促進優(yōu)質資源向基層機構輻射帶動，合理配置并優(yōu)化鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構，構建以縣級醫(yī)院為引領、鎮(zhèn)級衛(wèi)生院為支撐和村級衛(wèi)生所為依托的三級衛(wèi)生服務體系[10]。