“城市更新”視域下杭城老舊住區環境改造與治理的耦合效應

文／胡軼敏 吳建挺 宋維爾

引言

中國的“城市更新”已進入第四階段（2012年至今），這一階段開啟基于以人為本和高質量發展城市更新新局面[1]。在生態文明宏觀背景以及“五位一體”發展、國家治理體系建設的總體框架下，城市更新更加注重城市內涵發展，更加強調以人為本，更加重視人居環境的改善和城市活力的提升[1]。城市治理邏輯對城市更新產生重要影響，城市更新中的諸多策略和實踐也反映著城市治理邏輯的變遷[2]。

在以人為本、高質量發展的“城市更新”階段，學者們對“城市更新”內涵式發展涌現出空前熱情，宏觀層面更加注重城市發展的區域協調和城市建設綜合管理，中觀層面更為關注社區或住區環境改善與治理，微觀層面則把重點放在住區的綠色、適老、無障礙改造。存量老舊住區綜合治理問題已成為國家治理體系建設中的關鍵環節，我們應認真分析老舊住區更新改造的需求，對城市已進行整治改造的項目進行效果研判，認清老舊住區改造與城市治理間的“耦合效應”，為城市管理者提供協同治理的有益思路，更清晰地反映城市治理邏輯的變遷。

1“城市更新”的內涵式發展需求

1.1“城市更新”視域下的存量住區改造

在經歷了改革開放及快速城市化進程后，我國的城市規模迅速擴張，存量住區更新問題已引起更為廣泛的關注。城市原住人口習慣居住于傳統的住宅小區，這類小區正面臨著住宅日益老化、環境日漸破敗的問題，被人們戲稱為“老、破、小”的這類住區，環境破敗現狀與其所處城市的核心地段，具備的交通、醫療、教育、購物等便利條件形成鮮明對比，成為困擾原住人口取舍的痛點。

老舊住區環境改善與綜合治理逐漸受到關注，目前的研究成果尚比較匱乏，其原因包括：一是“城市更新”的命題才剛進入國人視野；二是中觀層面的住區環境改善與整治，尚缺乏關注度和執行力；三是現階段的宏觀經濟形勢，制約了城市大規模進行“更新整治”實踐。

1.2 存量住區環境綜合治理的必要性

浙江省杭州市拱墅區現存大量老舊住區的建造年代集中于1980—2000 年前，建設初期主要考慮居住的剛需，尚未考慮宜居性、適老性、生態化發展需求。隨著城市化進程的深入以及人口深度老齡化的趨勢，住區存在“老人、孕婦、孩童、青壯年人群”混齡而居的現象。城市老舊住區常能見到如下場景：七八十歲的老頭老太推著輪椅上的另一半；五六十歲大娘牽著孫子抱著孫女；三四十歲婦女挺著大肚子上下樓梯。再加上住區人居環境逐漸“老舊、破敗、擁擠、磕絆”的現象，這樣的場景與人們對高品質宜居生活的向往形成反差，住區空間環境綜合治理的必要性日益凸顯。

1.3 存量住區綜合改造與治理的推進

老舊住區環境綜合改造與協同治理已日益受到老百姓和城市管理者的關注。住區綜合改造是借助“城市更新”手段，分批次、分層次、從理論層面對以往改造項目進行審視，形成以實踐、再檢驗、再認識的過程。近年來，浙江省杭州市政府積極響應國家號召，進行涉及民生的居住環境整治。2019 年8 月，杭州市政府發布《杭州市老舊小區綜合改造提升工作實施方案》，同年9 月，杭州拱墅區提出《老舊小區綜合改造提升工作實施方案（2019—2021年）》。隨著存量住區綜合改造進程的推進，老百姓將更有獲得感、幸福感和安全感。城市的治理是對城市這個開放且復雜的系統進行的規范化管理，增進“人”的福祉是城市治理的核心。

2 老舊住區公共區域存在的困境

2.1 住宅單元出入口的通行困擾

調研發現，杭州市拱墅區老舊住宅單元出入口普遍存在以下問題：一是臺階高、樓梯陡、無雨棚、帶門檻、無座椅；二是門廳窄、空間小，輪椅、擔架等出入困難；三是地不平、帶高差、存在斷頭坡、殘缺坡，形成障礙；四是亂停車、缺管理、堆雜物、障礙多。室內外小高差，防盜門帶門檻，這些看似微小的障礙，對老人、孕婦、孩童、殘障人士的安全出行影響較大。住宅單元出入口存在的無障礙通行困擾，這是我國很多老舊住區普遍存在的通病（圖1）。

圖1 老舊住宅出入口存在的無障礙通行困擾（圖片來源：作者自攝）

2.2 小街區、窄斷面、密路網的通行困擾

老舊住區內部屬于小街區、窄斷面、密路網環境，與外部大街區、寬馬路、稀路網模式相比，更適合居住，人們可以借助較短步行距離通達至城市的路網系統。但是，小街區、窄斷面、密路網同樣存在著通行的困擾（圖2）。從杭州市拱墅區老舊住區的內部道路通行情況來看，主要困擾包括：（1）住區內部路網人車不分流，通行指示不明確造成車輛折返；（2）人行道、宅間步道的斷面寬度較窄，使得輪椅、兒童車無法暢行；（3）內部道路與街區道路系統的接駁不理想，輪椅、盲道通行不暢；（4）道路鋪裝面層存在開裂、磕絆、打滑、反光等現象。調研涉及的情況，也是我國許多老舊住區存在的設計通病，深度老齡化的今天，這些問題需要直面并予以解決。

圖2 小街區、窄斷面、密路網的通行困擾（圖片來源：作者自攝）

2.3 休憩、健身區存在的困擾

住區內部休憩、健身場地主要包括：健身區域、單元門口、宅間場地、社區公園等。調研發現，老舊住區單元出入口常被老年人群搬放各類座椅用于休憩和閑聊。住宅設計之初并未考慮出入口的座椅設置，我國的中老年居民又具有社交、閑聊、曬太陽的強烈需求，故住區門口常被搬放座椅形成“簡陋休憩區”，這些情況影響住區整體環境，并且車輛進出住區時會對“簡陋休憩區”造成安全隱患。未經整治改造的社區公園、宅間場地、健身區域，常存在磕絆、打滑，無法暢行等現象（圖3）。

圖3 簡陋磕絆的休憩健身區（圖片來源：作者自攝）

2.4 違章搭建、車輛亂停造成的困擾

老舊住區建設之初未考慮建設大量的機動車位和車庫，隨著機動車用戶激增，車輛占道停放現象日益凸顯。調研發現，存量住區原設計方案中的自行車庫，較大一部分已演變為“雜物間”，空間利用率低。住區內機動車、非機動車亂停放現象，已經影響到了急救和消防車輛出入。違章搭建、廢棄車棚、廢棄庫房等占據了住區的寶貴空間（圖4）。在整治改造住區時，我們在對空間進行有效釋放的同時，更應該開辟更合理的立體停車方案，緩解機動車增量造成的路面侵占問題。

圖4 違章搭建、車輛亂停造成的困擾（圖片來源：作者自攝）

3 杭州市拱墅區老舊小區的綜合改造實例

住區綜合改造涉及的物質要素很多，主要包括：新老建筑的融合、基礎設施的建設、空間利用和再利用。涉及精神層面的要素包括：文化載體的更新、精神空間的拓展、歷史文脈的延續等。杭州市拱墅區在老舊住區綜合改造方面的工作做得比較扎實。杭州市拱墅區自2019 年啟動老舊小區綜合改造工作后，制訂有詳細的實施方案，按照“保基礎、促提升、拓空間、增設施”的要求，重點改造居民住宅建筑和小區公共區域兩大部分，涉及必須改造24項、提升改造12 項[3]。

調研走訪杭州市拱墅區綜合改造的典型住區，主要涉及：和睦新村、德勝新村、吉慶院、鳳亭院、塘河片區、榮華里、親仁里、大關南苑、勤豐小區、賈家弄新村等。通過分析住區綜合改造的要點，呈現在2019—2021 年調研所涉及的杭州市拱墅區綜合改造典型住區表（表1）。

表1 2019—2021 年調研所涉及的杭州市拱墅區綜合改造典型住區（表格來源：作者自繪）

4 住區更新改造與城市治理的“耦合效應”

城市治理的總綱領其實是圍繞以人民為中心，滿足人民的需求，依靠人民的力量，最終為了人民的福祉[4]。住區是城市的基本“細胞”，老舊住區環境改造對城市“新陳代謝”至關重要。老舊住區改造需要尊重人文和歷史肌理，漸進式打造“人文、宜居、生態、可持續發展”的環境，內外協同地激發城市基礎“細胞”的活力。住區更新改造與城市治理之間具有相互作用、相互影響、相互促進的“耦合效應”。

近年來，在浙江省委省政府支持下，杭州市拱墅區在存量老舊住區改造方面取得一定成效。調研發現，居民的幸福感、獲得感、安全感得到相應提升，多方聯動下的“城市更新”活動對提升城市品質內涵式發展起到推動作用。更新改造與城市治理間形成“耦合效應”，改造過程中的諸多策略和具體實踐，反映著城市治理的邏輯變遷，更加強調以人為本的人居環境改善和城市活力的提升。

4.1 住區更新改造的內驅動力

老舊住區更新改造的內驅動力主要來源于“原住老百姓、物業管理者、業主委員會、社區工作者”這些與住區息息相關的人們。社區工作人員前期的入戶調查工作非常關鍵，注重細節地做好老百姓改造意愿的信息收集，進而能更好地做好改造組織工作。原住人口對住區環境最具發言權，通過原始收集整理反饋的信息，形成環境更新的要點。住區改造需要改到老百姓心坎上，一般來說，住區改造主要問題包括：一是基礎設施類問題，如水、電、氣、路、潔、序、安，屬于確保房屋能住的問題；二是功能完善類問題，如綠、梯、頂、底、內、外、門，屬于確保住得舒服的問題；三是提升品質類問題，如醫、養、護、托、娛、教、文，屬于確保越來越有生活品質的問題。

當老百姓對更新提出的問題能真正被關注到并逐步予以解決時，百姓會配合城市管理部門，進一步拆除建筑立面的保籠，主動維持環境衛生，親自動手美化社區的各個角落。具有旺盛內需動力的住區先行改造，長期困擾群眾的環境問題得到先行解決，這類社區的實際進展將對周邊住區形成輻射效應。城市由內向外，由點及面，由核心區向城郊結合部逐步完善，城市的宏觀環境品質亦會隨之提升。

4.2 住區更新改造的推動力量

住區空間升級改造的推動力量主要來源于政策扶持、社區協助、企業贊助等。作為存量住區改造項目，住宅樓棟數量越少的小型住區，如20 世紀70—80 年代企業自建的工人新村等，其改造難度反而越大，這類住區改造主要依靠外部力量驅動。樓棟數量相對較多的住區，如20 世紀90 年代后期至2000 期間建造，由政府統一規劃、集中建設的成片住宅區，建筑總面積大，涉及的樓棟數多，物業管理相對成熟，在居民中積極分子相對較多的情況下，通過設計施工總承包等方式，由政府買單、企業資助，形成改善型住區整體環境提升。通過社區和物業部門的通力合作，整治住區內部的違章建筑，發掘閑置的小型空間資源，開辟休憩、健身場所，提供“醫、養、托、娛”等機構使用，并由街道社區對其進行統籌管理。住區內部開辟出來的配套資源對住區公共環境提供資源補償，這樣能進一步帶動住區房價產生正向效應，提升住區宜居性，提升整個住區對年輕一代人才的吸引。

4.3 更新改造與城市治理的耦合

城市是一個復雜巨系統，有三個基礎性的子系統：空間、技術和組織。空間是“人”和“組織”集聚、合作、競爭的場所；技術是“人”維持“組織”、改造“空間”的工具；組織是“人”彼此交互、協同合作的基本單元。城市治理就是對城市這個開放的復雜巨系統的規范化管理[5]。

住區通過更新改造的技術手段，推動人居環境向良性系統形成。住區改造與城市治理之間相互關聯，隨著政府主導下的協同治理能力的提升，進一步促進內部治理水平提升，更新改造與城市治理間形成耦合協同、關聯遞進、共享共贏的關系。政府提供配套資源，最開始傾向于由“人心齊、善維護、懂治理、執行快”的社區去執行，那些“社區管理較薄弱、內需動力尚不足、居民人心有點散、治理意識較薄弱”的區域，屬于“硬骨頭、困難戶、滯后者”，容易演變成城市“牛皮癬”，治理難度相對較大，需要借鑒先行治理的住區提供經驗，予以示范，攻堅克難。在積極的城市更新改造之下，人們對美好生活的向往得以積極調動，對城市品質內涵的提升發揮正向作用，進而可以產生對人文、經濟、社會、環境層面的遞進優勢。

結語

“城市更新”是城市物質設施老化的自然結果，也是社會發展要求與物質更新相適應的結果，更是城市政治、經濟、社會之間相互博弈的結果。“城市更新”是城市經歷由發展到衰落，繼而實現在發展過程中解決問題的重要手段。老舊住區更新改造與城市治理間的“耦合效應”必定存在“不穩定、不確定、不協調、不平衡”的漸進關系，迂回、遞進、突破的過程，本身就是城市發展的戰略性過程，也是城市發展需要持續不斷突破的命題。治理與更新之間的平衡關系是推動城市持續發展的動力，“協同治理”能力的高低是考驗城市發展的關鍵。城市協同治理程度越高，城市運轉的效率就越高，從破敗、雜亂、消極，走向有序、穩定、積極的動態可持續發展能力也就越強。綜上所述，“耦合效應”意味著要素之間的相互影響、相互作用、相互遞進，協同治理是人們追求的終極目標。