共同富裕視域下的稅收政策研究

●王怡璞 束 穎 寇程愷

黨的十八大報告提出“必須堅持走共同富裕道路。共同富裕是中國特色社會主義的根本原則。”黨的十九大報告進而要求，到2035年全體人民共同富裕邁出“堅實步伐”，到本世紀中葉全體人民共同富裕“基本實現”。基于此，“十四五”規劃制定了促進共同富裕行動綱要。稅收在國家治理中發揮著基礎性、支柱性、保障性作用，也是實現共同富裕的重要制度保障。

一、共同富裕視域下稅收制度的定位

（一）稅收制度在推進共同富裕道路中的目標定位

實現共同富裕需要兩個維度：一方面要堅持經濟發展，提高經濟發展總量，提升經濟發展質量；另一方面要推進收入公平分配，做好初次分配、再分配和三次分配，縮小財富差距。在此過程中，稅收能為共同富裕的實現提供重要的制度保障。稅收的第一大功能是組織財政收入，積極的稅收政策能夠引導和刺激經濟增長，增加居民收入總量，為共同富裕提供堅實的物質基礎。同時，稅收也是調節收入公平分配的重要政策工具，僅依靠市場的力量無法實現經濟增長與收入分配的科學匹配。我國既存在大量易致貧的低收入人群，也有憑借資本等非勞動要素獲得財富的高收入人群，通過稅收的調節作用可以完善收入分配制度。

（二）稅收制度在推進共同富裕道路中的功能定位

在經濟高質量發展中促進共同富裕，需要把握好效率和公平的關系，構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度框架。相應地，稅收制度也從不同層面影響著三次分配的過程。

1、初次分配：規范收入分配秩序，激發市場主體活力。初次分配是在市場主導下，以勞動、資本、土地、技術等生產要素稟賦的貢獻程度為基礎進行的分配過程。參與初次分配的稅種主要包括增值稅、消費稅、企業所得稅等。在初次分配中，很難避免初始資本的積累和壟斷現象的發生，這就需要稅收起到規范收入分配秩序、激發市場主體活力的作用，構建與社會經濟發展、企業效益提高相協調的現代化稅收體系。

首先，稅收調控的重點在于培育良好的市場環境，保障企業競爭的規則公平與機會公平。企業是市場經濟的微觀要素，是推動創新、創業蓬勃發展的主力軍。為了促進市場經濟的健康發展，稅收應堅持中性原則，盡量減少對企業經營行為的扭曲，為企業健康發展構建公正、透明、可預見的制度環境。其次，稅收應持續激發市場主體活力。這一環節的調控重點在于企業所得稅。企業所得稅是我國的第二大稅種，企業繳納所得稅將一部分利潤讓渡給政府，對剩余利潤享有支配權，不僅要保證財政收入的充足穩定，還要維護企業生產的積極性。實施企業所得稅的減稅降費優惠政策，可以大力激發企業生產的積極性，提高生產效率，增加經濟總量，這是高質量發展中促進共同富裕的前提條件。同時，讓不同收入規模、不同行業和地區的企業適用差異化的稅率和稅收優惠制度，也可以調整初次分配后的格局，減輕再分配和三次分配的壓力。第三，調節消費結構，立足于擴大內需，構建以國內大循環為主體的雙循環新格局。這一調節作用體現在消費稅上。消費稅對特定商品征稅，主要對象為高能耗、高檔消費品及不宜過度消費的商品等，具體包含汽油、汽車、高檔化妝品及首飾、煙酒等商品。

2、再分配：加大調節收入分配的力度，構建公平合理的分配格局。再分配是由政府主導，運用稅收、轉移支付、社會保障等多種政策手段進行的收入二次分配（曲順蘭和張莉，2011）。再分配的調控重點體現在個人所得稅與財產稅上。個人所得稅對居民收入遵循了量能課稅的基本原則，在計算時將居民應納稅收入總額劃分成不同的等級，分別適用逐級遞增的邊際稅率。王亞芬等（2007）通過計算對比我國城鎮居民個人所得稅前、稅后及稅收收入的基尼系數，構建不同收入階層的收入水平、個人所得稅平均稅率與基尼系數之間的計量經濟模型得出結論：2002年以后個人所得稅逐漸發揮收入調節作用，且對高收入群體征高稅、增加低收入群體可支配收入是緩解收入分配不公的有效措施。李延輝等（2009）選取了不同的度量指標，實證研究證明個人所得稅對城鎮居民收入分配差距起到正向調節作用。除此之外，稅收還可以通過對房產等不動產和大宗財產課征房地產稅，以及遺產稅可在財產的保有和流轉環節進行調節。

3、第三次分配：強化稅收激勵，引導社會捐贈熱情。第三次分配由社會主導，是對前兩次分配的補充。第三次分配是一種基于道德信念而進行的收入分配 （厲以寧，1994），具有明顯的無償性、公益性與自愿性。慈善捐贈是第三次分配的主體。近些年來，我國慈善捐贈總額取得了大幅提升，2007—2019年社會捐贈總額從309.25億元上升至1701.44億元，個人捐贈的比重也從2015年開始逐步上升，穩定在20%以上。

企業所得稅和個人所得稅中的稅收優惠政策理論上可以激勵慈善捐贈，激發第三次分配熱情，助力共同富裕。針對企業向社會公益事業提供的慈善捐贈，在計算企業所得稅時允許其將慈善捐贈進行稅前扣除，可以降低企業捐贈成本，也可以幫助企業樹立形象和信譽，迎合企業的自利動機，激勵企業增加捐贈投入、積極參與第三次分配。對個人來說，個人所得稅實行慈善捐贈稅前扣除的稅收優惠，能夠降低個人捐贈成本，防止較高的捐贈成本抑制個人捐贈熱情，引導微觀主體參與慈善事業。此外，從收入與稅收相匹配的角度來看，企業和個人進行慈善捐贈會減少自身的收入或財產總額，那么對應的稅收也應當減少。對國家來說，減少了這部分的稅收收入，實際上增加了對社會慈善事業的稅式支出，可以在優良的社會互助風尚中促進共同富裕。

二、現行稅收政策在促進共同富裕過程中面臨的問題與挑戰

（一）稅制結構有待優化

一般而言，所得稅對收入分配的調節效果會明顯優于流轉稅。所得稅主要對納稅人的所得和財產直接征稅，稅負轉嫁較難，加之個人所得稅實施的累進稅率更能促進公平。反之，流轉稅則可以通過增加商品價格，將稅收負擔轉嫁給消費者，且多為比例稅率，實施效果具有一定的累退性，不利于收入公平分配。圖1展現了2010—2019年我國企業所得稅與個人所得稅占稅收收入的比重變化。

圖1 2010—2019年我國企業所得稅與個人所得稅占稅收收入比重（%）趨勢

由圖1可知，近年來我國直接稅占稅收總收入的比重不斷提升。其中，企業所得稅比重由2010年的17.5%上升至2019年的23.6%；個人所得稅比重由2010年的6.6%上升到2018年8.9%，2019年由于個人所得稅改革又降回6.6%。所得稅總體比重在十年間增加了6個百分點，2019年達到30.3%。表1展現了同一時期OECD國家、G7國家與部分新興經濟體的所得稅占比情況。

表1 2010—2019年OECD國家、G7國家與部分新興經濟體的所得稅占比情況

可以發現，在所得稅總體規模占比上，我國與其他國家基本一致，為30%左右。但是在所得稅體系構成上，我國與其他國家出現了較大差異。OECD國家與G7國家中，個人所得稅規模大概是企業所得稅規模的3—5倍左右。新興經濟體國家的個人所得稅規模與企業所得稅規模基本持平。而我國的企業所得稅規模遠遠高于個人所得稅，這也反映了我國稅款征收的現實情況，我國大部分稅收是由企業繳納，而現實的稅收負擔則主要通過企業轉嫁給消費者。與此相比，對收入公平分配調節力度最大的個人所得稅收入則相對規模較小、占比較低，從而影響了整個稅收制度的調節力度。

在流轉稅的構成上，2019年我國增值稅和營業稅占全部稅收收入的39.5%。同一時期內，其他國家的這一比值分別為21.3%（OECD國家）、15.4%（G7國家）、20.4%（新興經濟體）。流轉稅存在稅負轉嫁的特點，不可避免會產生累退性。流轉稅占比過大會弱化市場對資源配置的作用，對商品與貨物的正常流通造成稅制障礙。目前我國增值稅適用的一般稅率包括13%、9%、6%、0%四檔，征收率包括5%、3%、2%與1.5%等。多檔稅率違反了增值稅稅收中性的特點，不僅會增加征管和遵從成本，還會擾亂市場的資源配置，造成管理的復雜化，影響效率的實現。

（二）個人所得稅制度有待完善

2019年我國GDP總量中勞動者報酬所占比重為48.11%，G7國家的這一比值為49.99%，這在一定層面上反映了我國勞動者報酬的總體水平是合理的。但是據國家統計局公布的數據，我國2018年與2019年的基尼系數分別為0.468與0.465，說明居民之間收入分配差距較大的問題比較嚴重。現行個人所得稅對收入分配調節作用的力度較弱，萬瑩（2011）指出我國個人所得稅的累進程度與發達國家持平，但平均稅率卻落后于世界平均水平，制約著收入調節作用的發揮。徐建煒等（2013）基于對1997—2011年微觀住戶數據的動態評估發現免征額和稅率層級的調整，增強了稅制的累進性，但下降的平均稅率卻抑制了收入調節效應的發揮。我國于2018年開展了個人所得稅改革，將工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費等四項勞動所得由分類征收改為綜合征收，適用3%—45%的七檔累進稅率，這在一定程度上平衡了納稅人稅負，有利于橫向公平。而股息、紅利、利息等資本所得適用的稅率相對較低，僅需要負擔20%的比例稅率。在我國，勞動所得是中等收入群體收入的主要來源，而資本所得在高收入群體中占比更高。勞動所得稅與資本所得稅稅負之間的差異性是導致居民收入呈現分化的重要原因之一。同時，隨著新業態的不斷發展，個人所得的形式呈現多樣化態勢，如果不及時出臺相應的政策加以明確，這些收入應按照哪種類別所得進行征稅，也會引起較多的爭議，帶來稅收遵從成本的增加。

（三）慈善捐贈稅收優惠的激勵力度有待加強

我國目前的所得稅相關法律規定，包括企業所得稅和個人所得稅政策，都對慈善捐贈行為提供了一定的稅收優惠政策，但在公益性捐贈界定、捐贈方式限定、稅前扣除比例和結轉年限上都存在不足，沒能充分激勵企業和個人的慈善捐贈行為。

1、所得稅法在慈善捐贈的界定方面口徑較小。《企業所得稅法》界定了“公益性捐贈”，指的是企業“通過公益性的社會組織或團體以及縣級以上人民政府進行的捐贈”，個人所得稅對慈善捐贈的認定與其類似。不難發現，如果企業和個人想要享受慈善捐贈的稅收優惠，只能通過特定渠道進行間接捐贈，而更具針對性和便利性的直接捐贈卻不能享受稅收優惠，這限制了慈善捐贈事業的壯大發展。

2、公益性捐贈抵扣程序復雜。《稅法》規定企業和個人只有通過具有公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體或國家機關的捐贈才能享受稅收優惠，但是我國具備稅前扣除資格的公益性社會團體數量較少、比例較小，限制了企業和個人捐贈渠道的可選擇范圍。同時，公益性捐贈所需的證明材料嚴格，捐贈額難以得到有效扣除。財政部、國家稅務總局發布的《關于公益慈善事業捐贈個人所得稅政策的公告》對捐贈扣除的憑證提出了較高的要求。盡管其中考慮到了個人捐贈無法及時取得捐贈票據的情形，將捐贈票據的補充提供時限增加到90天，但在實際中，仍然存在難以獲取捐贈稅前扣除票據的問題。一方面受限于財政票據的發放縮緊，許多公益組織發放捐贈票據的時間過長，甚至不具備充足的可供開具給捐贈者的捐贈票據；另一方面隨著線上支付的發展，更多的捐贈者選擇通過線上渠道進行捐贈，線上捐贈后取得捐贈票據更為困難，即使可以順利開具票據，仍需要捐贈者線下領取捐贈票據，增加了捐贈稅前扣除的成本，部分捐贈者甚至直接放棄了捐贈支出稅前扣除。此外，復雜的申報程序讓許多捐贈者望而卻步。

3、慈善捐贈稅前扣除力度不足。一是扣除比例較低。《企業所得稅》規定，慈善捐贈規模不超過年度利潤總額12%的部分可以在稅前進行扣除，個人所得稅規定一般捐贈的稅前扣除比例是30%，特殊捐贈事項才可以享受全額扣除。二是結轉年限較短。企業所得稅規定超出12%的捐贈額可以在三年內結轉，個人所得稅超出捐贈限額部分則不能結轉。現實情況中納稅人在進行大額捐贈時，往往是在年中臨時決定的，無法精確計算當年的年收入，使得大量的捐贈額無法得到稅前扣除。這兩個制約因素共同導致了企業和個人進行大額捐贈的意愿降低，抑制了慈善捐贈的積極性。

三、促進共同富裕的稅制改革路徑分析

（一）釋放市場活力，推動產業結構升級

我國正在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環彼此促進的新發展格局，要充分發揮超大規模市場的優勢和內需潛力。這就需要在初次分配中，發揮市場在資源配置中的決定性作用，釋放市場活力，把“蛋糕”做大。在所得稅政策的調控上，可以考慮通過強化優惠激勵力度來培育經濟增長點，擴大企業投資，提升市場主體活躍度，從而助力經濟總量增長，擴大中等收入群體。由于創新具有較強的風險性與外部性，對于重點高端制造業企業、高新技術企業，應進一步加強減稅降費力度，提高研發支出稅前加計扣除比例，增加產業鏈與供應鏈的競爭力。對于小微企業與不發達地區的企業，由于其存在一定的競爭弱勢，建議維持其目前的稅收優惠水平。在流轉稅的調控上，消除影響貨物或資本流動的稅制障礙，簡并增值稅稅率檔次，對所有企業全面推行留抵退稅政策，增加企業的經營現金流，提高經濟活力。

（二）完善個人所得稅制度，規范稅收征管

“十四五”規劃中提出，要合理調節過高收入，對此就需要完善個人所得稅制度，擴大個人所得稅的規模，加強其對收入公平分配的調節作用 。第一，要提高對資本所得的實際稅負水平。股息紅利等資本所得的名義稅率為20%，已經遠遠低于勞動所得的最高邊際稅率45%。目前我國稅制規定，個人從公開發行和轉讓市場得到的上市公司股票，持有股票的期限在1個月以上的股息紅利全額可以享受50%到100%的稅收優惠政策。隨著我國資本市場的不斷成熟和發展，這一優惠政策可以適時停止。第二，應規范并加強對綜合所得的征收管理。針對一些文獻提出的，要將經營所得并入綜合所得進行統一征稅的說法，筆者并不認同。個人所得稅設計之初就將個人勞動所得與經營所得進行了明確區分，原因在于個人所得和經營所得的性質、計算方式存在差別。這一差異化稅制待遇有利于促進以個體工商戶與個人獨資企業為代表的中小企業的經濟活力。之所以經營所得的征稅方式引起了社會輿論的廣泛關注，是由于部分影視明星工作室存在嚴重的逃避繳納稅款的現象，并非制度本身所造成的。因此應加強個人所得稅的征收規范性。還需要注意到，一些地方政府為了招商引資允許個人獨資企業采用核定征收方式。稅收征管法對適用核定征收方式的具體情形進行了詳細規定，在實際征管中核定征收方式應適用于納稅人自身管理核算能力不強等客觀因素或者納稅人逃避繳納稅款等主觀因素造成的會計核算不健全、納稅資料不完整或者計稅依據明顯偏低的情況，而不應成為稅收優惠的手段。因此，應適時將這些不符合稅收規定的企業稅收征收方式改為查賬征收方式。第三，征收管理要緊隨經濟新業態的發展，對于一些新興行業，比如網絡主播、電競游戲、直播帶貨、中介機構、美容等，及時出臺相應的稅收政策，并規范征管，防止出現新形式的收入分配不公現象。第四，加強信息管稅的力度。由于直接稅的征管具有一定難度，因此要優化個人所得稅征管機制，稅務部門可以借助大數據技術提高對涉稅信息的收集、分析與分享能力，不斷提高服務水平，嚴格稅收執法，做到個人所得稅應收盡收，從征管角度不斷擴大收入規模。

（三）強化消費稅的調節力度，擴大征收范圍

大量研究證明，消費稅不僅可以滿足組織收入的要求，還可以將對經濟發展的影響降到最低程度，同時達到糾正外部性的目的（OECD，2010）。目前消費稅的稅負主要集中在煙、酒、成品油等少部分消費品，對于煙、酒可以適當提高其消費稅稅率水平。在劃定征收范圍時，將能源消耗量大、污染性強的產品納入調控范圍，征收消費稅，比如難以自然降解的一次性使用包裝物、重金屬電池等。同時將高檔型生活服務業也納入消費稅范疇，并對其稅率從高計征。娛樂業在“營改增”之前適用的營業稅稅率為5%—20%，“營改增”之后為滿足增值稅的中性原則，增值稅稅率降為6%，這為將其納入消費稅的范疇留有了較大的空間。需要注意到的是，應對高檔消費商品與高檔消費行為進行區分，對高檔消費品不建議適用過高的稅率。我國面臨著高端消費外流嚴重的現象（計金標等，2020），稅率過高不利于擴大內需；而高檔消費行為具有較強的屬地性，稅基不易流失。此外，還需要根據具體經濟社會發展情況，建立征稅范圍的動態調節機制。

（四）優化慈善捐贈的優惠制度

慈善捐贈是第三次分配的主要形式，為了更好地發揮所得稅政策對第三次分配的激勵作用，可以從多方面優化慈善捐贈的所得稅稅收優惠政策。第一，放寬公益性社會團體享受稅前扣除資格的認定標準，讓更多的慈善組織能享受到稅收優惠，既可以提高這些組織募集善款的能力，也可以豐富捐贈者投資渠道的選擇。第二，嘗試將直接捐贈歸入稅收優惠范疇。目前對直接捐贈的限制扣除主要是出于防止捐贈主體虛假捐贈、進行關聯交易以騙取稅款的考量，但直接捐贈是一種便利高效、針對性強的捐贈方式，因而建議將信息管稅引入捐贈的稅收優惠認定上。建立慈善捐贈信息共享平臺，將具有公益性捐贈稅前扣除資格的機構納入平臺信息庫，實時同步捐贈人的捐贈信息，便于稅務機關核查納稅人申報的捐贈扣除信息。同時，推廣電子票據，方便捐贈人取得捐贈證明進行稅前扣除，也便于國家機關對公益組織收入和開具票據的核查與監管。第三，持續加大稅前扣除的優惠力度，提高企業所得稅稅前扣除比例、延長結轉年限，擴大個人所得稅全額扣除項目范圍、設置結轉年限。建議我國適當將個人捐贈稅前扣除比例上調至40%或50%，與此同時允許捐贈人在2年內或3年內進行跨期結轉。由于我國國情具有獨特性，建議在政策調整后持續進行數據跟蹤，適時調整扣除比例和結轉年限，以達到提升個人捐贈積極性、促進第三次分配的政策效果。

注釋：

①為了保持口徑的一致性，此處總和僅為企業所得稅與個人所得稅占全部稅收收入的比重，不包括社會保障稅。