關于寧夏賀蘭縣用水權改革的實踐與思考

孫 雪

一、賀蘭縣水資源概況

賀蘭縣是寧夏回族自治區銀川市下轄縣，位于寧夏北部，其西起西干渠，東到黃河邊的整個東半部，屬于黃河近代沖積平原，分別由黃河沖積和沖積湖沖積而形成。灌區基本為傳統灌溉方式的引黃自流灌區。賀蘭縣耕地面積65.26萬畝，糧食產量20.43萬噸。農田有效灌溉面積58.95萬畝、實際灌溉面積58.95萬畝，林園灌溉面積4.34萬畝。2016—2020年賀蘭縣各行業總用水量4.257億立方米—5.456億立方米，其中平均年農業用水4.582億立方米，占總用水量94.1%。2016—2020年賀蘭縣各行業年耗水量1.589億立方米—2.803億立方米，其中平均年農業耗水量2.238億立方米，占總耗水量93.39%。由此可以看出賀蘭縣用水量與耗水量農業占比較大。2021年自治區分配賀蘭縣黃河干流用水指標為4.817億立方米，農業用水總量指標為4.982億立方米，其中干渠直開口控制用水量為4.6億立方米。自產水資源總量為0.597億立方米，取水量5.346億立方米，耗水總量2.713億立方米，農業取水占85.4%，農田灌溉水利用系數為0.536，水資源利用率低，用水結構亟須調整。

賀蘭縣引水工程主要依靠西干渠、唐徠渠、漢延渠、惠農渠四大干渠，縣境總長112.3km，賀蘭縣有干渠直開口支斗渠223條。自2000年以來，利用中央財政小農水、灌區續建配套與節水改造、農業綜合開發、國土整治、高標準農田等項目對灌區支、斗、農渠進行了砌護，支渠砌護率達100%，斗、農渠砌護率達90%以上，基本建設形成了完善的灌排體系[1-2]。

二、賀蘭縣用水權改革實踐

(一)考察先進典型經驗

赴新疆維吾爾自治區阿克蘇市及甘肅民勤縣進行考察學習。阿克蘇市主要通過建立農業用水初始水權制度，充分利用農村集體改革制度改革經驗和成果，在“三條紅線”①用水總量控制指標范圍內并考慮計量點到田間渠系損失及不同時期用水總量指標和渠系水利用系數適時調整確定初始水權。加強農業用水總量控制及定額管理制度，推行超定額累進加價制度，以《實行最嚴格水資源管理制度“三條紅線”》和《用水總量控制方案》指標及各鄉鎮核定為依據，確定年度農業毛灌溉定額。甘肅民勤縣主要通過嚴格遵守“紅線指標”，嚴格落實“四定”原則②，實行水資源預算管理，農業供水執行成本水價，結合產業發展推行分類分檔水價，將精準補貼和節水獎勵政策與種植結構調整結合，通過優惠水價來體現。根據市場行情，年初以正式文件向社會公布節水高效作物、低效益高耗水作物品種名錄。對等額內種植的不同種類作物實行地表水及地下水價格不同程度的浮動。

(二)制定頂層方案

結合先進典型經驗，探索推進用水權改革的政策文件。2021年，制定《賀蘭縣落實水資源“四定”原則深化用水權改革實施方案》《賀蘭縣用水權改革創新突破實施方案》，制定工作流程梳理項目清單，梳理改革任務清單、配套政策清單，編制了用水權改革流程圖、水權交易流程圖和水權收儲流程圖。為促進基層水利服務組織規范運行，出臺了《賀蘭縣基層水務管理協會改革指導意見》，引入物業化管理理念，對推動水利工程專業管理與長效運行具有里程碑的意義[3-7]。

(三)夯實確權基礎

一是在相關政策指導下，按照深化用水權改革方案任務要求全面開展農業灌溉面積、作物種植結構、灌溉方式的核查登記，完成確權水量的初步核算。核定賀蘭縣總灌溉面積為71.65萬畝，初步核算我縣農業灌溉確權水量(不包括魚池、冬灌用水量)3.2747億立方米，其中：確權黃河水直開口總水量2.846億立方米，確權地下水總水量0.4288億立方米。夯實用水權改革基礎。二是開展全縣水資源概況進行摸底調查。包括地下水、當地地表水、黃河水、非常規水中的中水、苦咸水、雨洪水、溝道排水等進行調查統計，對近5年各行業不同水資源開發利用情況進行摸底調查。與唐徠渠、惠農渠、漢延渠、西干渠管理處、各鄉鎮場對接，對流經我縣灌域四大干的187條干渠直開口現狀基礎數據開展摸底調查，并對近三年實際用水量進行統計匯總。對供水工程包括引水工程、揚水工程、地下水工程、高效節灌工程、污水處理工程、蓄水工程、排水工程等，充分掌握各類工程數量、完好程度、運行維修經費落實、工程運行管理情況開展調查。深入村鎮對灌溉水源、支渠取水量、遙感面積、確權面積、灌溉面積、種植結構、水利工程建設、地下水機井等進行摸底調查形成名錄庫。三是由新成立專業化的8家鄉鎮灌溉服務公司承擔農田水利工程運行管理。實行“三定一承包”③的管理模式，從而規范收繳末級渠系水費，實行收支兩條線，末渠系水費統一上繳，進行用途管制，執行新水費實行公示公開制度。解決了重建輕管、水資源利用效率不高、灌溉周期長、搭車收費等問題，使面廣量大的田間設施有了“農田管家”，全面推動農業用水的專業化和社會化管理。四是社會參與，推廣“合同節水+水權交易”模式。由社會資本方投資實施渠道砌護、精準計量等工程設施，結余水量進行市場化交易，收益部分用于返還資本方及融資成本，部分用于獎勵用水戶及用水管理組織。渠道交由社會資本方管理后，灌溉周期平均縮短3—5天。2018—2021年，賀蘭縣農業用水年均節水量3000萬立方米。通過工程及管理措施，極大地解決了產業發展和“四水四定”的矛盾問題。目前，賀蘭縣已成功完成農業灌溉三筆用水權交易，體現了農業節水的主動性與積極性。五是自2012年開始，結合土地集約化經營面積逐年擴大的優勢，在賀蘭縣范圍內逐片推進微噴灌工程技術。截至2021年底，全縣共完成高效節水灌溉面積約17萬畝，覆蓋率24%。其中，社會資本方出資建設高效節水灌溉面積3.47萬畝。安裝測控水設備約1100套，干渠直開口實現自動化測控全覆蓋，田間支、斗渠測控技術改造涉及灌溉面積31萬畝。六是賀蘭縣自2014年開始嘗試水價改革試點工作，2017年又被列入到現代化生態灌區試點縣。截至2022年上半年，完成農業用水向工業用水轉換533.4萬方。完成縣域內農業用水指標交易總量831萬方，交易總金額為33.16萬元。完成立崗鎮通義村、常信鄉旭光村農業用水權確權頒證，涉及農戶1681戶4675人，確權水量1041.67萬方。在這方面取得了一定經驗，但離目標要求還有一定距離。

三、存在問題及成因

(一)多部門協調聯動推進改革力度還不足

用水權改革是深入貫徹落實習近平總書記新時代治水方針的具體體現和措施，是一項艱巨的任務，事關賀蘭縣農業經濟可持續發展，間接影響著二、三產業的長期規劃、布局和發展。需要充分發揮多部門協調機制作用，統籌組織、協調推進用水權改革各項工作。分析原因，一是相關法律法規制度不健全，如缺少實施用水權改革需要的相關會計制度、服務企業信用等級和評價制度、配套的交易制度等；二是近年來用水權改革推進主要靠水行政主管部門負責，因此多部門協同作用發揮有限。

(二)農業灌溉面積不實

水權產權確權工作涉及面廣，需要大量人財物的投入，由于資金投入不足和技術力量薄弱，部分渠系無法明確產權，影響了水資源確權工作實效。灌溉面積是落實水權、制定灌溉配水計劃、計算分攤水費的重要基礎數據。目前，賀蘭縣水費收繳面積與實有受水面積誤差較大，灌區水管組織收費面積沒有統一的規定，大部分收費面積小于實灌面積，造成畝均水費虛高且用水戶分擔水費不合理、不公平的現象。

(三)地下水監管不到位

按照本地區自備井摸排情況，全縣還未全部安裝機井安裝計量設施。針對計量地下取水的農業監控設施安裝率低，超額用水累進加收水資源稅的節水機制不健全，用水還存在粗放管理的情況。

(四)群眾對用水權認識模糊

由于在國家出臺水價改革意見前宣傳工作不到位，普遍存在地方政府積極參與灌區末級渠系管理體制改革還缺乏有效手段，沒有系統性和專門的思考，導致在全區范圍內存在農業用水改革認識不同，進度不一的局面；農業灌溉機井水流產權確權之后，地下水水權與黃河來水的水權轉換工作還沒有形成規范的程序，基層工作人員對開展此項工作存在疑慮；部分群眾知道用水權交易，但考慮特殊年份受極端天氣降雨量減少的影響，導致灌溉用水減少，造成用水困難。

四、對策建議

聚焦節水增效，嚴格落實“四水四定”要求，優化水資源分配，加快農業種養結構調整，壓減高耗水作物，以水資源承載能力為基礎，以農業水價綜合改革為重點，推進水權交易市場化，明確水資源商品地位，破解水資源短缺困境，從而解決總量不足、結構不優、效益不高的三重難題。

(一)加強多部門協調聯動

由政府統籌充分發揮用水權改革工作協調機制作用，建立完善用水權改革實施相應配套制度，統一規劃明確各職能部門分工。水行政主管部門切實發揮本領域協調配合職能，推動用水權改革盡快落地見效；各職能部門按照分工職責，協調配合，積極發揮各自領域內行業管理職能，切實做好本領域用水權改革推廣工作。

(二)科學核定農業水費收繳面積

合理分配使用水資源，結合土地確權成果，按確權實有灌溉面積收取水費，解決水費虛高問題，為農業灌溉用水及確權工作等提供合法依據。

(三)加強農業灌溉機井管理

充分利用水資源稅返還資金，對公益項目開展水資源論證，分期分批開展農業地下取水機井在線監測計量設施安裝，要求各取用水戶依法依規辦理取水許可證。農業灌溉機井區分常規水源機井和抗旱應急水源機井。常年取水或作為灌溉主水源的機井全部列入常規水源機井進行管理，依法辦理取水許可；補充灌溉或干旱年份應急抗旱取水灌溉的屬于抗旱應急機井不再辦理取水許可證，納入日常管理，建立應急機井管理臺賬和用水臺賬進行規范管理。對于農業灌溉井井間距較小的區域，一律予以關停。不斷加強地下水監管能力，引入社會資本對賀蘭山沿山地區實施供水提升工程，將水源由地下水替換為地表水。

(四)加強基層水管組織管理

完善基層水管組織各項規章制度，強化水費收繳管理。積極發揮基層水管組織力量，充分利用其帶頭作用，開展農業用水服務。基層水管組織負責統一收費，骨干水費直接上繳水管單位，末級渠系水費上繳財政專戶，實行集中管理。收繳水費部分用于人員工資，部分用于末級渠系維修養護，不斷規范農業水費收繳管理。按照節水獎勵和精準補貼要求，加大對節約用水的基層水管組織及用水戶獎勵力度，通過經濟杠桿的作用，撬動基層水管組織及用水戶的積極性。

(五)群眾要解放思想更新觀念

政府要加強對用水權改革的宣傳，讓灌區群眾理解改革的意義，引導灌區群眾把思想和行動統一到一起，牢固樹立節約用水、科學用水的思想，提高群眾科學用水的技術水平。基層水管組織要按照有利于水利事業的發展，有利于經濟效益的提高，有利于調動人員積極性的標準，解放思想，接受現代化生態灌區的建設理念和農業水價綜合改革這一歷史性舉措。積極發揮基層社會團體的力量，充分利用基層水管組織的帶頭作用來開展農業用水服務工作，引導農民依據灌溉計劃有序的、分片區地進行灌溉工作，切實為地區群眾做好用水服務。確保農民和諧用水。做好水資源協調，充分發揮基層水管組織帶頭作用幫助群眾及時解決好用水中遇到的問題，科學、有效地處理好用水糾紛，如及時和群眾協商，促進用水糾紛問題的及時解決，保障群眾用水。

(六)推進水資源高效利用

堅持適水種植、量水生產，優化種植結構，壓減高耗水作物種植面積，擴大高效節水作物比例，推廣節水灌溉技術、安裝數字化管控設備，進一步提升節水能力。進一步優化農業結構，壓減低效益高耗水的籽粒玉米、小麥等作物種植面積，有序擴大釀酒葡萄、枸杞、黃花菜等低耗水、高效作物的種植。一是控制水稻種植面積。水稻是農業最大的耗水作物，其耗水量是麥套玉米、蔬菜的2倍以上上。2021年根據賀蘭縣農業現狀調查，賀蘭縣水稻占灌溉面積的20.48%，因此更加迫切地需要合理布置水稻種植區域。二是大力提高制種玉米、青貯玉米等低耗水、高產值作物的種植比例。三是發展高效節水灌溉。隨著科學技術的進步，智慧農業必不可少。微噴灌工程技術是一種較為現代化的節水灌溉技術，可適時適量顯著減少水資源浪費，高效的節約水資源，提高農業發展水平。加大資金投入，鼓勵社會資本出自建設。

(七)完善“合同節水+水權交易”模式

一是探索建立長期意向與短期協議相結合的水權交易動態調整機制。充分考慮市場因素，根據投資及收益比例，科學簽訂投資協議實效，激活水權市場，提高水權交易量，確保社會資本方投資利益，給企業吃下“定心丸”。讓社會資本良性運行，充分發揮共建共享效果。二是構建市場化交易機制。鼓勵社會資本直接參與節水改造工程建設暨運行養護，優先獲得節約的水資源使用權，可在用水權市場進行交易[8]。

(八)爭取節水資金投入

爭取項目，加大資金投入。一是加大對現代化灌區項目資金的支持，不斷優化田間自動化測控設施，提升田間灌溉的管理能力，縮小計量單元，加快補齊工程和制度“短板”，建立設施完善、用水高效、管理科學、保障有力的灌區工程建設和運行管護體系，以水資源可持續利用保障經濟社會可持續發展，同時用水權改革提供硬件支撐。二是積極推進賀蘭山東麓供水提升工程。按照自治區賀蘭山東麓葡萄酒產業高質量發展規劃，通過從西干渠引水，新建蓄水池、泵站及加壓管線，將現有西干渠以西區域的灌溉水源全部替換為地表水，逐步關停該區域地下水取水設施，徹底解決賀蘭山東麓灌溉水源的問題。

結語

為適應用水權改革的新形勢，應對用水權改革中的諸多問題，綜合運用加強多部門協調聯動、科學核定農業水費收繳面積、農業灌溉機井管理、基層水管組織管理、推進水資源高效利用等手段形成可復制可推廣的經驗。在此基礎上有針對性地制定賀蘭縣用水權改革策略，旨在有效發揮市場在優化配置水資源中的作用，促進了水資源從粗放低效向節約高效根本轉變，破解制約黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設水資源短缺困境。

注 釋：

①“三條紅線”：第一條紅線，是建立水資源開發利用的控制紅線，嚴格實行用水總量控制。第二條紅線，是建立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費。第三條紅線，是建立水功能區限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量。

②“四定”原則：即“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”。

③“三定一承包”：亦稱“三定一包”，即定對象、時間、地點,包服務。