“小切口體檢”規范性文件保障全過程人民民主落到實處

宋婷婷

《重慶市獻血條例》第八條、第十五條、第二十三條中關于獻血特別獎勵、臨床用血應急預案、獻血感染人員的關愛和救助辦法等配套規定未按照法規要求制定，導致相關工作無法推進落實。2020年以來，受新冠肺炎疫情影響，臨時用血保障面臨前所未有的挑戰，為保證人民生命安全，亟需建立健全獻血、采血、用血相關工作保障機制。市人大相關專工委緊盯影響我市獻血工作的突出問題，持續督促推進，以上配套規定于2021年7月全部制定完成并開始發揮積極作用。

這是2021年市人大常委會在對衛生健康領域地方性法規配套規定開展專項審查后，及時開展跟蹤監督，推動了矛盾和突出問題切實得到解決。

人民民主是一種全過程的民主，是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主，它來源于人民、根植于人民，并致力于維護人民利益。兩年來，市人大常委會緊緊圍繞中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼，緊盯重點領域，從專項審查地方性法規配套規定的“小切口”入手，在備案審查中堅持和發展全過程人民民主。

由點及面

開展全面清理

著眼中央要求、改革需要、人民關切三個維度，2021年3月至10月，市人大常委會對我市優化營商環境領域法規配套規定開展了專項審查。

這并非市人大常委會首次開展專項審查。2020年，市人大常委會已探索對交通和衛生健康兩個領域的地方性法規配套規定開展專項審查，并按照全國人大統一部署，對野生動物保護領域規范性文件開展專項清理。

“市人大常委會在聽取和審議專項工作報告、執法檢查、專題詢問等現有監督形式的基礎上，探索運用備案審查監督方式檢視地方性法規實施中存在的問題，從專項審查三個重點領域的法規配套規定切入，以‘小切口體檢’推動法規實施。”市人大常委會備案審查工委相關負責人表示，“在審查中，我們重點關注了配套規定是否制定、已經出臺的配套規定是否存在合法性、適當性問題。”

由于法規配套規定涉及多個制定主體，市人大常委會特別注重加強各方聯動協同，積極構建高效運轉的專項審查機制。

市人大常委會成立了由常委會副主任、副秘書長負責統籌協調的領導小組，明確市人大相關專工委依據職責對市政府及辦公廳制定的規范性文件開展審查，市司法局、區縣人大常委會分別對市政府部門、區縣政府制定的配套規定進行審查的多方協同工作機制。據了解，各文件制定主體共清理出涉及交通和衛生健康領域的28件地方性法規的配套規定584件，涉及優化營商環境領域的40件地方性法規的配套規定381件。

同時，市人大常委會采取市、區縣人大上下聯動的方式，開展優化營商環境領域法規配套規定專項審查，進一步拓寬審查渠道，增強了區縣備案審查工作的主動性，提升了備案審查制度功效。

在對重點領域開展專項審查基礎上，2021年市人大常委會還由點及面，進一步深化專項審查工作，對我市現行有效的201件地方性法規（數據截至2020年12月底）配套規定的落實情況進行了全面清理。

“經清理，現行有效的201件地方性法規中，共有156件地方性法規的463個條文需要制定配套規定，目前尚有88個條文未制定配套規定，占總數的19%。”市人大常委會備案審查工委相關負責人介紹。

雙向發力

助推高質量立法

在優化營商環境領域法規配套規定專項審查工作中，市人大常委會發現，市政府2016年下發的一項通知規定，重點支持發明專利、集成電路布圖設計、馳名（著名）商標等知識產權的創造和運用。國家于2019年取消了著名商標制度，但通知中的相關表述沒有修改。經過溝通，因階段性工作已經完成，文件的制定單位擬廢止該文件。

據了解，專項審查配套的規范性文件，整理出了三類問題：有的配套規定遲遲不出臺有的配套規定存在合法性問題、有的配套規定沒有根據國家改革政策及時調整。

“針對問題，市人大常委會督促‘當下改’，切實增強監督實效。”市人大常委會備案審查工委相關負責人表示，“我們根據市人大常委會主任會議審議意見，以常委會辦公廳名義致函文件制定機關，分類處理相關問題。未按照法規要求制定配套規定的盡早出臺，存在問題的及時糾正。”

通過問題梳理和清單化整改，確保了法規有效實施。比如在2021年的專項審查工作中，市人大常委會發現《重慶市物業管理條例》第七十五條關于住宅小區內開展民宿等住宿服務活動管理辦法和第七十六條關于裝飾裝修保證金管理辦法的配套規定尚未落實。

為此，市人大常委會備案審查工作機構及時將審查情況向市人大相關專門委員會通報，市人大城環委在開展《重慶市物業管理條例》實施情況調研時專門就此問題與相關部門進行深入溝通，并將有關情況向市人大常委會主任會議匯報，切實增強監督實效。

市人大常委會在審查配套規定的同時，也十分關注法規本身存在的問題，并通過雙向發力，助推高質量立法。

“審查發現，有的法規要求制定的配套規定條款數量過多，缺乏充分論證，甚至采取技術處理回避立法矛盾。有的法規規定滯后于改革形勢，隨著國家持續深化‘放管服’改革，國家層面陸續取消了部分行政許可和行政收費項目，法規要求就相關行政許可和行政收費制定的配套規定已經沒有制定的必要，法規實施部門據此提出修改或者廢止部分法規的建議。”市人大常委會備案審查工委相關負責人說。

市人大常委會要求將專項審查提出的法規修改或者廢止建議作為編制立法計劃的參考，更好發揮人大常委會對地方立法的主導作用。根據專項審查提出的建議，2021年12月30日，市五屆人大常委會第三十次會議廢止了《重慶市重大建設項目稽察條例》《重慶市國有企業法定代表人離任審計條例》。

建章立制

強化常態化管理

《重慶市地方性法規配套規范性文件制定工作監督辦法（試行）》于2022年1月1日起施行，鼓勵地方性法規明確規定，需要制定的配套規范性文件與法規同步實施，這意味著“配套不及時”等問題將從制度層面得到規范。

“配套不及時”是市人大常委會對我市優化營商環境領域法規配套規定開展專項審查時發現的三類問題之一。出臺試行辦法，正是開展此次專項審查的成果。

市人大法制委主任委員鄒鋼介紹，該試行辦法共15條，主要對法規明確規定需要制定的配套規范性文件的范圍以及對法規立項、起草、審議等各階段涉及的工作作出了規范，重點對法規通過后的督促措施、動態清理、法律監督和工作監督等提出了具體要求。這些制度設計，旨在從立法前、中、后各階段推動法規配套規范性文件制定工作的落實。

除“配套不及時”外，專項審查和全面清理還發現“督辦不到位”“監督不整合”等問題影響配套規定落實。市人大常委會著眼“長久立”、強化“常態管”，據此建立起一系列長效工作機制。

建立立項論證機制。有關方面提出立法項目時，應當同時就該項目是否需要制定法規配套規定進行研究并提出初步意見，同步開展有關法規配套規定的起草工作。

落實報告機制。嚴格落實《重慶市地方立法條例》和《重慶市人大常委會主任會議聽取地方性法規實施情況報告的規定》，未在法規實施后一年內制定配套規定，應當向市人大常委會報告，同時通過定期聽取法規實施情況報告，全面掌握與法規實施相配套的規章、規范性文件、其他制度措施的制定和執行情況。

建立跟蹤督辦機制。法規出臺后，市人大常委會法制工委、備案審查工委建立“雙臺賬”進行督辦，同時綜合運用多種監督方式，常委會在聽取法治政府建設情況報告、開展執法檢查等監督工作中，可以涵蓋相關法規配套規定的制定和執行情況。

立足源頭治理構建長效機制，提升備案審查整體效能，增強備案審查監督剛性，必將使備案審查維護國家法治統一、保障人民合法權益的制度效能越發彰顯。