土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興的互饋機制

辛佳琳 吳順輝

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510642)

引言

自21世紀(jì)初土地利用轉(zhuǎn)型這一概念引入我國之后，便引起各領(lǐng)域?qū)W者的廣泛關(guān)注。對比國外集中于森林轉(zhuǎn)型的研究趨勢，國內(nèi)土地利用轉(zhuǎn)型研究多與我國經(jīng)濟發(fā)展階段和土地管理政策緊密結(jié)合，大多按照“轉(zhuǎn)型特征描述—轉(zhuǎn)型過程評價—驅(qū)動機制分析”這一邏輯主線進行，研究框架涵蓋轉(zhuǎn)型診斷、機制研究和效應(yīng)研究[1]。在研究內(nèi)容上，學(xué)術(shù)界大多聚焦于土地利用顯性與隱性轉(zhuǎn)型的時空特征演變[2-7]、驅(qū)動機制[8,9]及與生態(tài)保護[10]等方面的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系，關(guān)注與人類生活和生產(chǎn)活動密切相關(guān)的耕地、建設(shè)用地、宅基地的轉(zhuǎn)型。隨著十九大的召開，我國進入社會主義建設(shè)的新時代，在新時代的歷史背景下，如何解決“三農(nóng)”問題顯得愈發(fā)重要，探究鄉(xiāng)村振興[11]、鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展[12]、城鄉(xiāng)融合發(fā)展[13]與土地利用轉(zhuǎn)型之間的內(nèi)在關(guān)系成為新的研究重點。

“十四五”時期我國由脫貧攻堅進入全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新階段，鄉(xiāng)村振興達到了前所未有的戰(zhàn)略高度。鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，土地利用主體為進一步提高資源配置效率，常借助制度、經(jīng)濟、技術(shù)等手段推動土地利用形態(tài)由一種穩(wěn)定狀態(tài)向另一種穩(wěn)定狀態(tài)演進[14]，即土地利用轉(zhuǎn)型。同時土地作為社會經(jīng)濟活動的空間載體，其形態(tài)變化又會影響鄉(xiāng)村發(fā)展進程，可以通過加強土地利用轉(zhuǎn)型管控推進鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型，為鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展提供新的發(fā)展路徑與動力，因而有必要厘清土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興相互作用的機制與路徑，對于全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要意義。鑒于此，本文探討土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興的互饋機理，闡述土地利用轉(zhuǎn)型助推鄉(xiāng)村振興的邏輯機制，并提出實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的土地利用轉(zhuǎn)型路徑，以期為科學(xué)推進鄉(xiāng)村振興進程提供借鑒和參考。

1 土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興的概念內(nèi)涵

1.1 土地利用轉(zhuǎn)型

土地利用轉(zhuǎn)型理論起源于英國地理學(xué)家Mather提出的森林轉(zhuǎn)型假說[15](Forest transition)，伴隨土地利用/土地覆被變化(LUCC)項目的推進，Grainger基于土地利用形態(tài)視角提出土地利用轉(zhuǎn)型概念[16]，并不斷深化其內(nèi)涵及理論研究。土地利用轉(zhuǎn)型基于一定區(qū)域的土地利用形態(tài)考察其隨著社會經(jīng)濟變革而發(fā)生的趨勢性變化，其中土地利用形態(tài)的內(nèi)涵被拓展至顯性和隱性2個方面[17]，顯性形態(tài)強調(diào)土地數(shù)量與空間形態(tài)的轉(zhuǎn)變，隱性形態(tài)則包括土地產(chǎn)權(quán)、質(zhì)量、投入產(chǎn)出、功能等屬性，由此結(jié)合我國社會經(jīng)濟發(fā)展變革考察不同研究對象與尺度的土地利用顯性形態(tài)和隱性形態(tài)的相關(guān)研究蓬勃發(fā)展。

1.2 鄉(xiāng)村振興

基于對我國新時期發(fā)展階段轉(zhuǎn)變特征的科學(xué)研判，為破解新時代鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的主要矛盾，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傮w方針，運用政治、經(jīng)濟、文化等手段重新組合與優(yōu)化配置鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要素，進而推進鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型[18]，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，探索一條有中國特色的鄉(xiāng)村振興之路。從本質(zhì)上看，鄉(xiāng)村振興即為鄉(xiāng)村發(fā)展問題，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村從當(dāng)前發(fā)展階段不斷向更高級發(fā)展階段進階與躍遷的過程，其躍遷過程即為鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展過程[14]，并在轉(zhuǎn)型過程中實現(xiàn)鄉(xiāng)村系統(tǒng)內(nèi)部“人—地—業(yè)”等要素的協(xié)調(diào)耦合與共生共榮[19]。

2 土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興的互饋機理分析

2.1 基于“產(chǎn)業(yè)—人口—政策”視角的鄉(xiāng)村振興與土地利用轉(zhuǎn)型作用機制

鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是鄉(xiāng)村發(fā)展問題[14]，其重點在于運用經(jīng)濟、政策等手段推進鄉(xiāng)村各類發(fā)展要素的調(diào)整優(yōu)化[11]，最終加速鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，伴隨鄉(xiāng)村振興過程中各要素的流動，必然推動鄉(xiāng)村地域的重塑與區(qū)域土地利用的進一步轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展作為連接土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興的紐帶，在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型過程中所暴露的各類問題都會相應(yīng)呈現(xiàn)在土地利用上，城鄉(xiāng)人口及各種社會經(jīng)濟發(fā)展要素的超前或滯后轉(zhuǎn)型[19]驅(qū)動著區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型。

在自然、生態(tài)、社會、經(jīng)濟系統(tǒng)的影響下，受到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村人口就業(yè)與流動等驅(qū)動，各行為主體通過整合影響鄉(xiāng)村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、人口、政策等核心要素推進鄉(xiāng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，進而調(diào)整土地資源配置與優(yōu)化土地利用形態(tài)，推進土地利用轉(zhuǎn)型持續(xù)不斷地發(fā)生，也進一步促使土地利用主體通過土地整治工程等手段[19]改變土地利用轉(zhuǎn)型的速度與強度，在一定程度上影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程。

2.1.1 產(chǎn)業(yè)

鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟地位逐漸下降，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向非農(nóng)化的調(diào)整與轉(zhuǎn)型必然會通過相應(yīng)的土地利用形態(tài)變化得以反映[20]，體現(xiàn)為土地資源在各部門間的重新組織和分配。當(dāng)產(chǎn)業(yè)重心向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建設(shè)用地需求快速增長，這一過程也將映射到土地利用形態(tài)變化上，土地利用顯性形態(tài)在數(shù)量空間上的變化表現(xiàn)為農(nóng)用地逐漸轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)用地、交通用地等建設(shè)用地，而建設(shè)用地快速擴張導(dǎo)致土地的無序開發(fā)、耕地占用、土壤污染、棄耕撂荒等問題出現(xiàn)，不斷驅(qū)動土地利用的顯性與隱性轉(zhuǎn)型。

圖1 土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興的互饋關(guān)系

2.1.2 人口

隨著城鎮(zhèn)化進程加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級促進農(nóng)村勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變[20]，推動大量農(nóng)村人口流入城市，致使鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)型。當(dāng)人口劇增的壓力傳導(dǎo)到土地上時，有限的資源與加速擴張的需求不斷激化人地矛盾，為了緩解土地供給壓力，勢必加劇城市的無序擴張[20]與土地過度開發(fā)，最終將導(dǎo)致耕地面積銳減、土地利用效率低下等問題出現(xiàn)，同時農(nóng)地邊際化現(xiàn)象日益突出[21]，農(nóng)藥化肥的過度使用致使農(nóng)地污染嚴(yán)重，土地質(zhì)量退化問題凸顯，從而推進土地利用隱性形態(tài)的轉(zhuǎn)型。

當(dāng)人口這一鄉(xiāng)村核心發(fā)展要素發(fā)生調(diào)整時，土地利用的數(shù)量結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)、權(quán)屬性質(zhì)均發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，大量耕地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地和城鎮(zhèn)用地，耕地非農(nóng)化、非糧化、粗放經(jīng)營利用等問題凸顯。與此同時，當(dāng)農(nóng)村勞動力流入城市務(wù)工，宅基地空置與廢棄加劇，宅基地空心化問題日益嚴(yán)重，而隨著農(nóng)民生活水平的提高與農(nóng)戶兼業(yè)化的影響，鄉(xiāng)村宅基地面積不減反增，其規(guī)模愈加分散，土地利用的空間形態(tài)顯性轉(zhuǎn)型給鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的布局優(yōu)化及基礎(chǔ)設(shè)施的配置帶來困難。

2.1.3 政策

土地利用轉(zhuǎn)型是社會經(jīng)濟活動的空間載體，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展與變化，國家不斷調(diào)整與頒布各類政策規(guī)劃，如實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進城鄉(xiāng)融合等，進而會對區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型產(chǎn)生巨大的影響。為進一步整合鄉(xiāng)村發(fā)展要素、優(yōu)化地域功能，助推鄉(xiāng)村振興的實施，政府頒布相關(guān)法律法規(guī)和政策引導(dǎo)或約束土地利用轉(zhuǎn)型，如耕地占補平衡、宅基地退出、土地開發(fā)復(fù)墾整理、基本農(nóng)田保護等相關(guān)政策，促使土地利用顯性形態(tài)與隱性形態(tài)與鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)匹配。

2.2 土地利用轉(zhuǎn)型助推鄉(xiāng)村振興的邏輯機制

土地利用轉(zhuǎn)型以土地要素為主要媒介連接城鄉(xiāng)2大地域系統(tǒng)，同時通過聯(lián)動人口、產(chǎn)業(yè)、政策等要素，參與整個鄉(xiāng)村振興發(fā)展進程，因此土地利用顯性和隱性形態(tài)的轉(zhuǎn)變又會給鄉(xiāng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展帶來直接或間接的影響，成為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的有效途徑[11]。土地利用主體關(guān)注土地利用轉(zhuǎn)型中顯性形態(tài)與隱性形態(tài)的變化，以土地整治與國土空間規(guī)劃等措施為抓手，促進鄉(xiāng)村“人”、“地”、“業(yè)”等資源的優(yōu)化配置，形成“土地利用轉(zhuǎn)型→國土空間綜合整治→鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展→鄉(xiāng)村振興”的邏輯機制鏈[14]，推進鄉(xiāng)村全面轉(zhuǎn)型與振興。

土地利用轉(zhuǎn)型助推鄉(xiāng)村振興的邏輯機制具體表現(xiàn)：在鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)緣與外緣系統(tǒng)的共同影響與作用下，鄉(xiāng)村土地利用空間(數(shù)量、結(jié)構(gòu))與功能形態(tài)(質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)等)發(fā)生劇烈轉(zhuǎn)變，當(dāng)土地利用問題引起社會普遍關(guān)注時，土地利用主體將通過國土空間綜合整治與規(guī)劃等措施調(diào)整土地利用形態(tài)，有效整合勞動力、資金等生產(chǎn)要素，優(yōu)化鄉(xiāng)村地域功能，進而促進鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與振興。為進一步協(xié)調(diào)土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，圍繞鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)，通過農(nóng)用地整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地復(fù)墾等措施優(yōu)化土地利用形態(tài)，重構(gòu)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間。在土地利用顯性轉(zhuǎn)型方面體現(xiàn)為通過嚴(yán)格各類用地管理與完善國土空間規(guī)劃，不斷增加有效耕地面積，優(yōu)化調(diào)整耕地、宅基地、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施的布局，同時在土地利用隱性轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高耕地質(zhì)量、推進規(guī)?；?jīng)營，提高用地效率與產(chǎn)出，優(yōu)化鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟形態(tài)與地域空間格局，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入發(fā)展。

3 土地利用轉(zhuǎn)型助推鄉(xiāng)村振興的實施路徑

3.1 調(diào)整土地利用數(shù)量與空間結(jié)構(gòu)的土地利用顯性形態(tài)

土地利用轉(zhuǎn)型為鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展提供土地要素支撐，土地利用有序轉(zhuǎn)型能夠促進土地系統(tǒng)的健康運行，進而有效助推城鄉(xiāng)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興[13]。土地利用系統(tǒng)可以通過優(yōu)化土地資源分配格局、管控土地利用結(jié)構(gòu)等土地利用顯性形態(tài)來影響鄉(xiāng)村發(fā)展系統(tǒng)。以土地用途管制為抓手，通過科學(xué)配給土地利用指標(biāo)實現(xiàn)土地利用顯性轉(zhuǎn)型的管控，借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”、土地出讓制度以及用地指標(biāo)跨區(qū)域交易制度調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)土地供求，干預(yù)土地利用顯性形態(tài)的變化實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，控制耕地非農(nóng)化的速度；加快國土空間綜合整治與國土空間規(guī)劃編制，堅持1.2億hm2耕地紅線不動搖，做好“三條紅線”規(guī)劃,有序推進宅基地有償退出機制，加強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地供給，活躍鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，最終優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間。通過推進耕地與宅基地的顯性轉(zhuǎn)型，破除耕地破碎化與宅基地空心化問題，調(diào)節(jié)人口、土地、產(chǎn)業(yè)要素的配置與平衡，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.2 優(yōu)化土地產(chǎn)權(quán)、質(zhì)量、投入產(chǎn)出、功能等土地利用隱性形態(tài)

以土地利用隱性轉(zhuǎn)型為渠道優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展格局，通過管控與優(yōu)化土地質(zhì)量、功能、產(chǎn)權(quán)、集約度、利用效率、經(jīng)營方式等隱性形態(tài)，引導(dǎo)土地資源在不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)間的配置，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展與全面振興。以規(guī)?；?jīng)營為核心，擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，進一步提高土地利用效率，培育新型經(jīng)營主體，推動耕地經(jīng)營主體向?qū)I(yè)化和組織化方向發(fā)展，進而促進農(nóng)村人口的有序流動，推進農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)的合理變化為鄉(xiāng)村振興提供保障；完善農(nóng)村土地權(quán)屬體系，加快土地流轉(zhuǎn)進程，積極推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革，有效盤活農(nóng)村閑置土地。在土地要素自由流動的帶動下，重構(gòu)土地利用隱性形態(tài)中的權(quán)利結(jié)構(gòu)與格局，使隱性形態(tài)朝著向適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步的要求轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)鄉(xiāng)村各發(fā)展要素的優(yōu)化配置，增強土地要素對鄉(xiāng)村振興的整體效應(yīng)；加快土地整治，綜合運用經(jīng)濟、法律和工程技術(shù)等手段提高土地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，同時通過村鎮(zhèn)規(guī)劃優(yōu)化鄉(xiāng)村“三生”功能與空間結(jié)構(gòu)，推動鄉(xiāng)村地域的高質(zhì)量發(fā)展。

4 結(jié)論

土地利用轉(zhuǎn)型影響鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與有序發(fā)展，而鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型作為連接土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興的紐帶，通過整合鄉(xiāng)村系統(tǒng)內(nèi)部要素推動鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展與振興。由此看來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中產(chǎn)業(yè)、人口、政策等要素的轉(zhuǎn)型驅(qū)動區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型的深化，而區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型則是適應(yīng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展與全面振興的結(jié)果?；凇巴恋乩棉D(zhuǎn)型→國土空間綜合整治→鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展→鄉(xiāng)村振興”的邏輯機制，通過加強相應(yīng)政策供給與資金投入，同時深化土地利用顯性與隱性轉(zhuǎn)型的管控來有效緩解乃至破解鄉(xiāng)村振興發(fā)展進程中的種種問題，最終推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入發(fā)展。