現代化視域中的政府數據開放：文獻述評與研究展望

李 濤

一、前言

大數據時代，數據成為當今世界各國發展和競爭的核心資源，在國家治理現代化中得到廣泛應用。政府部門作為海量數據的最大保有者，對政府數據進行開放共享成為數據之所以被稱為生產要素的應有之義，也是建設數字政府的必由之路。2009年，為了開放政府數據，釋放數據的價值，美國政府推出《開放政府指令》（Open Government Directive）并建立了開放政府數據平臺Data．gov，此后各國政府也紛紛把注意力轉向政府數據開放，并通過頒布政府數據開放政策和建立政府數據開放平臺以促進政府數據的開放、獲取、共享和利用。2020年3月，中共中央、國務院公布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》 提出，“推進政府數據開放共享，優化經濟治理基礎數據庫，加快各地區各部門間數據共享交換，制定出臺新一批數據共享責任清單”，將數據開放作為推動經濟社會快速發展的重要要素。黨的十九屆五中全會指出，“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。擴大基礎公共信息數據有序開放，建設國家數據統一共享開放平臺”?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“加強公共數據開放共享”，公共數據開放共享被確定為“十四五”時期的重點任務之一。近年來，我國學者不僅對于政府數據開放有了新的研究進展，而且對于政府數據開放治理的相關研究也開始興起，來自不同學科的研究者圍繞政府數據開放及治理展開了理論和實踐的研究，不僅掀起了研究的熱潮，也取得了豐富的研究成果。①例如，有學者基于高頻關鍵詞的共詞聚類分析發現，關于政府數據開放領域的研究主題主要有：政府數據開放的基礎理論、面向數據治理的政府數據開放、政府數據開放政策、政府數據開放共享的保障機制、政府數據開放門戶平臺及其隱私保護等研究。其中，政府數據開放的基礎理論研究，特別是針對大數據環境下政府數據開放與政府信息公開、電子政務、開放政府之間相互關系的研究，以及面向數據治理的政府數據開放研究是政府數據開放的研究熱點。②盡管當前學界對于政府數據開放已廣為關注，但分析發現，現有研究多集中在政府數據的“開放”上，對于政府數據開放的最終目的——“應用”、“利用”上則稍顯不足，尤其是在挖掘政府數據價值過程中的數據治理問題的研究還不夠深入。因此，對近年來我國政府數據開放相關研究進行述評并展望有利于更好完善政府數據開放研究的方法、路徑，也更有利于政府數據開放效能的發揮。

二、關于政府數據開放的概念、內涵及屬性研究

2015年國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》從國家層面對我國今后大數據發展規劃進行了頂層設計，提出加快公共數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力等發展任務，將數據作為國家治理能力現代化的基礎和保障。大數據的主要特點在于展示數據之間的相關性，通過利用數據的相關性，政府部門可以把相關數據關聯起來，并對其進行開放共享和利用，以提升公共服務水平，進而優化社會治理方式和能力。那么，究竟該如何界定和定義政府數據開放？政府數據開放的內涵及屬性又有哪些呢？

（一）政府數據開放的概念

“沒有概念我們便無法將對法律的思考轉化為語言也無法以一種可理解的方式把這些思考傳達給他人。”③跟隨世界各國政府數據開放運動的潮流，我國政府數據開放實踐也已經進行了數十年，由于開放進程較短，政府數據開放的成效仍需現實需求和時間檢驗，但是首先厘清政府數據開放的概念、內涵以及屬性是當下政府數據開放研究的重要任務。

國際組織一般將政府數據開放定義為，政府及其部門所收集、存儲的公共領域數據，并將其進行開放共享和利用的過程。例如，聯合國在2016年發布了《聯合國電子政務調查報告》（2016 UNEGovernment Survey），報告把開放政府數據定義為“主動公開政務信息，人人可以通過網絡不受限制地獲得、再利用和再分配這些信息”。世界銀行對政府數據開放的定義則是，“政府開放數據是開放數據的一部分，是指政府產生的、收集和擁有的數據，在知識共享許可下發布，允許共享、分發、修改，甚至對其進行商業使用的具有正當歸屬的數據?！雹苷當祿_放先行國家對于政府數據開放的定義則傾向于政府數據開放的使用和利用，強調挖掘數據的經濟社會價值內涵。例如，“開放政府聯盟”的八個國家簽署的《開放數據憲章》（Open Government Data）把數據開放定義為免費、無差別地向社會公眾開放原始數據，任何個人、企業和社會組織都可以無需授權地對數據進行自由查詢和使用。⑤2012年，德國內政部發布《德國數據開放》的報告，將政府數據開放界定為公共行政機構所有的能被第三方重新利用的數據。⑥英國政府公布的《開放數據白皮書》（UK.Open data White Paper-Unpleasing the Potential）將開放政府數據定義為，公共領域的信息中已經作為開放數據提供給公眾使用的數據。

我國學者結合政府數據開放的特點、開放目的和相關影響因素，也提出了不同的政府數據開放定義及內涵，具有一定的中國特色。有學者提出，政府數據是指所有產生于政府內部或產生于政府外部，但對政府活動、公共事務和公眾生活有影響、有意義的數據資源的統稱。⑦有學者強調，“政府數據，也稱政務數據、公共數據，是指政府在履行職責過程中制作或獲取的數據，也稱為政務數據、公共數據或公共信息資源。政府數據開放自身的價值不言而喻，可以增加數據要素市場的數據資源供給，盤活數據資源，提高政府治理能力與服務水平。”⑧結合政府數據的概念，有學者對“開放數據”的概念作出描述，即“按照用戶特定的需求和一定的互聯網協議、規則、框架，對Web 數據進行存儲和組織，所利用的數據或來自不同的數據源，或是不同的數據類型，最終目標是實現信息在網絡空間的開放、共享與重用，以尋求信息數據最大可能的無限獲取與重用。”⑨為此，有學者提出，政府數據的開放首先是原始數據的開放。政府數據開放并不是單個或者某個數據的開放，而是政府原始數據集的開放。政府數據深度開放更是政府數據流的開放。⑩有學者則提出，可以根據對政府數據開放這一概念的拆解式辨析，將其定義為國家機關及經法律授權行使公共管理職能的各類社會組織依照法律規定向社會公眾公開其所掌握的、用于記錄與公共利益密切相關的各類事實的物理符號，公民可憑借制度化的合法途徑，以便利順暢的方式獲知、取得和使用其中所需的數據，通過對這些數據進行比照分析，從中發現行政管理和決策活動中的問題或發現各種改善方案，并基于對數據分析結果的理解展開公共辯論或直接傳達給各政府部門，要求其對此作出明確回應和改進。?

（二）政府數據及其開放的屬性

一般來說，政府數據開放是指政府部門或機構在保障國家秘密、商業秘密和個人隱私的前提下通過數據開放平臺向社會提供可以開放、共享、利用的公共數據的活動。國務院印發的《關于加強數字政府建設的指導意見》提出，“編制公共數據開放目錄及相關責任清單，構建統一規范、互聯互通、安全可控的國家公共數據開放平臺，分類分級開放公共數據，有序推動公共數據資源開發利用，提升各行業各領域運用公共數據推動經濟社會發展的能力。”政府數據是社會的公共資源，將其最大限度地進行開放共享，讓社會對其進行開發利用，有利于釋放政府數據蘊含的社會經濟價值，為推進國家現代化提供有力支撐。

關于政府數據的屬性，有學者從法律的角度提出，政府數據是指政府使用納稅人資金，在履行公共服務過程中收集和產生的數據，這些數據不包括國家秘密、個人信息、商業秘密以及其他不能公開的企業信息。政府在履行公共服務過程中收集和產生這些數據，是由納稅人負擔成本的，納稅人已經支付了代價，有權免費使用它。政府收集的這些數據，在大數據時代，具有了附加值。該附加值類似于孳息，其收益也應為全體納稅人所有。但數據的“孳息”，不是物權法意義上的“孳息”，其不會自然產生，而是需要加工利用才能實現。在現階段，為了鼓勵人們加工利用，使政府數據產生更多“孳息”，根據數據在消費上的非競爭性特點，國家不宜使數據具有排他性。盡管如此，政府數據也不是“無主物”，不能劃歸私有，而應歸屬于全體人民共同所有，即全民所有制。我國社會主義全民所有制采取國家所有制的形式，這也決定了政府數據屬于國家所有。?有學者指出，“公共數據是一種信息資源，在權屬上應當為全民所有，但在價值實現機制上由作為數據控制者的政府進行收集、歸集、共享和開放，將公共數據按照不同類型區別使用，并在實踐過程中不斷優化使用方式，擴展可供使用的公共資源的范圍和程度。”?因此，“作為公共財產的政府數據，本質上屬于人民，應在保障國家安全、個人隱私和企業商業秘密的前提下，讓這些數據回到人民群眾中去”。?有學者則提出，數據作為人類認識活動的產物和工具，天然具有生產價值性、技術可控性和客觀獨立性等特征，符合法律上評價的“有用之物”“為我之物”和“自在之物”的特征，而得以成為法律關系的客體，受到特定權利義務關系的調整。從國有財產理論來看，政府數據是由地方政府擁有的一項重要財產，其因使用目的、方式和范圍不同而對應不同的法律屬性、適用不同的制度規則：供內部公務使用時屬于“公用物”、公共開放時屬于“公共用物”、商業化經營時屬于“國有私產”，由于數據易復制的特性，這些不同使用狀態可同時并存。?有學者還結合政府數據的公共屬性特征進一步指出了政府數據開放的特征，即“政府開放數據對于用戶來說不具有私有性、免費并可再次使用，具有數據公開合法性、數據格式多樣性、數據機器可讀性的特征。”?

還有學者提出，由于政府數據屬于公共產品，這決定了其特點主要有：一是非排他性，任何人使用政府數據不會影響他人；二是非競爭性，同一數據集科被多次重復下載；三是效用不可被分割，數據源不會被隨意修改；四是政府數據的公共性源于政府本身的公共屬性。?因此，有學者通過比較研究發現，與傳統爭取知情權的訴求相比，開放政府數據運動雖然也致力于提高政府透明度，但其更為聚焦于數據本身，其目標重心不僅在于推動公共行政部門對民眾獲取信息的請求作出回應，而且還主張在允許數據重復使用的情況下，政府采用某種標準化格式主動發布大量信息，將自身持有的數據以標準化的格式向社會公開。?

（三）政府數據開放與政府信息公開的區別

政府數據開放與政府信息公開存在一定內容上的交叉重合，但是又具有很多方面的不同之處。有學者從政府數據開放的主要任務出發，提出政府數據的開放不是無條件的，也不是由某個部門單獨決定的，而是由整個部門共同協作，突破部門利益的格局，共同協作完成，這決定了政府數據開放的主要任務有：一是界定政府哪些數據屬于公益性的開放數據，可以免費地在公共數據平臺上共享和使用；二是界定政府哪些數據屬于商業性的數據并計算商業性數據的維護成本、收費等問題；三是界定和分析非商業性用戶群體和商業性用戶群體在獲取政府數據的目的、內容、規模、種類和格式上的差異，為有效地評估不同種類的數據獲取收益的方法及效果提供依據。?從這一研究結果來看，政府信息公開僅在于公開信息，而政府數據開放除了公開信息外，還必須消除地區和部門間的信息孤島、打破數據壁壘，強調對數據的共享和利用，“政府數據開放的雙向度‘用’決定了政府數據開放具有區別于政府信息公開的兩大特點。第一，政府數據開放并未止步于開放行為，還需要進一步追蹤用戶的數據利用情況。政府數據開放后，開放主體要求使用者具有回應性，應定期反饋數據利用情況。開放主體還會向社會公布用戶反饋結果”。?因為政府數據開放的最終目的在于對政府數據的充分共享和有效利用，也就是對開放的政府數據進行加工、利用，使其發揮數據的生產要素價值，這才是關鍵的一步。

因此，有學者指出，政府數據開放與政府信息公開在形成基礎和制度目標上的根本區隔，反映出政府數據開放是與政府信息公開有著本質差異的獨立制度。二者在制度形成基礎和制度目標上存在本質區別。政府信息公開建立在知情權的法律基礎之上，以提高政府透明度和推進依法行政為主要目標；政府數據開放則立足于挖掘數據潛能的事實基礎，以促進經濟增長、提升服務水平、推進良好行政為主要目標。?也有學者提出，與政府信息公開相比，政府數據開放最直接最核心的特點是精細化和互動性，這是因為：一方面，公民對知情權的理解不斷加深，籠統的信息公開已經不能滿足公民的需求，政府公開信息的范圍、精細程度以及準確度受到了越來越多的關注。另一方面，“大數據”時代意味著信息時代邁進了一個更高的發展階段，出現了前所未有的海量數據和功能更加強大而操作更為便捷的分析工具與平臺技術，收集和分析數據已經不再是特定專業人員的獨占領域，公眾也可以在日益普及的軟硬件技術幫助下完成數據分析工作，并據此形成自己的理解。?

三、政府數據開放的實踐意義與時代價值研究

黨的十九屆四中全會指出，“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。將數據作為生產要素有重大的理論和制度價值，這是我國首次將數據作為生產要素提出。政府數據開放有利于釋放政府數據的社會經濟價值，政府數據開放最主要的目的還是在于挖掘數據的經濟社會價值，有學者指出，“開放政府數據運動在西方國家的興起，從表面上看是信息技術發展的結果，是對民眾日益增長的要求政務信息公開的訴求的回應。但根源還是在于政府治理能力要與大數據時代的經濟社會發展水平相匹配，具體表現在三個方面：提高市場效率；維護個人權利；改善政府治理”。?

在西方國家，政府數據開放的主要動因在于復蘇疲軟的經濟。自2008年全球經濟危機爆發以來，西方國家長久以來占據的絕對經濟優勢不復存在。歐美國家經濟復蘇疲軟，一直沒有找到扭轉態勢的有效途徑，經濟發展處于困境。而大數據在商業領域創新應用所取得的成就讓西方國家看到了復蘇經濟的新機遇。?例如，歐盟開放數據戰略（Open Data Strategy）于2010年11月由歐盟委員會首次提出，并于2011年11月底被歐盟數字議程采納。開放數據戰略旨在將公共部門搜集和產生的原始數據通過再利用成為數以萬計信息和通信技術產業用戶依賴的數據材料。歐盟公共機構產生、收集或承擔的地理信息、統計數據、氣象數據、公共資金資助研究項目、數字圖書館等數據資源全面開放的總經濟效益，預計每年將會給歐盟經濟帶來400 億歐元的增長，使歐盟成為公共部門信息再利用的全球領先者。?在我國，根據中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟發展白皮書（2020年）》，2019年我國數字經濟占GDP 的36.2%。?同時，政府數據開放為國家治理現代化提供了新工具、新范式，“當前，以綠色、智能、泛在為特征的新科技革命方興未艾，現代科技正在為‘中國之治’引入新范式、創造新工具、構建新模式。我們要把握大勢、搶占先機，把智能化建設上升為重要的現代治理方式——‘智治’，推進國家治理體系架構、運行機制、工作流程的智能化再造，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化”。?中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》 提出，堅持運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，著力實現政府治理信息化與法治化深度融合，優化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設數字化水平。關于政府開放數據所能帶來的價值，經濟合作與發展組織（OECD）報告指出：一是經濟價值，為大數據產業的發展創造良好的環境，推動經濟發展；二是社會價值，政府開放數據所產生的社會價值主要體現在改善公民生活質量，提高政府公共服務水平；三是政治價值，政府開放數據可以提高政府透明度和公民參與度。?

有學者提出，數據開放的價值可以被定義為公眾關于數據開放的期望集合，包括期望獲取怎樣的價值及怎樣獲取價值兩個維度，前者關注的是價值類型和大小，后者聚焦的是其實現機制。然而，公共價值的內涵極為豐富，要明確其指向性并開展實證測量，劃分類別是第一步。從政府數據開放參與主體出發，對其價值期望進行分類和歸集，政府數據開放的最終目的是創造公共價值。但是由于“公共價值”本身是個復合概念，如果不進行分類，其指向性很難被確定。宏觀價值取向下，政治、經濟、文化及生態的分類線條太粗，下設二級指標的確有助于明確其指向性。這些二級指標包括：對于數據開放者來說有增強公眾信任、促進科學決策、提升治理效能、推動數據共享、整合外部力量、刺激經濟發展、改善公共服務；對于商業機構來說有節約生產成本、促進產業升級、培育新興業態；對于學術團體來說有監督問責政府、參與決策過程、指導社會實踐、提升科研效率；對于數據消費者來說有提升生活質量、參與決策過程，等等。?也有學者提出，政府數據的開放是政府信息公開在數字時代的延伸和躍進，是推動透明政府建設的更優選擇。首先，數據開放有利于滿足多樣化的信息需求，有利于吸引社會各方對數據資源的潛在價值進行不同用途的挖掘，實現數據增值。其次，數據開放有利于提升政府行為的透明度，有利于破除簡單政務公開和信息開放造成的公眾碎片化認知，使基于數據的相關科學決策得以更好地實現。再次，數據開放有利于政府民眾交流合作，有利于避免政府由于信息壁壘和信息不對稱造成的政府民眾交流困境，能夠進行廣泛、深入的政府民眾合作，進而保障政府動態的透明與公開。第四，數據開放能夠提高透明政府的公信力，提升社會公眾對政府的滿意程度，增強政府公信力。?

四、政府數據開放存在的主要問題與挑戰研究

“大數據的發展需要以數據的‘流動性’和‘可獲取性’為基礎。各國政府是最大的數據控制者，促進數據尤其是政府掌握的數據信息的開放和共享，一直是國際社會努力的目標?！?我國努力探索和推進政府數據開放，取得了積極的成效，但是由于我國政府數據開放還處于積極探索階段，政府數據開放不可避免地還存在一些需要解決的困難和問題，例如，在政府數據開放治理方面，還存在政策法規效力不高，配套政策尚未健全，導致公共數據開放共享產生無序性等問題。

從政府數據開放平臺角度看，有學者提出，歐美國家大力建設發展政府數據開放平臺，我國各省市也緊隨其后，先后建立了各自的政府數據開放平臺，并在短短數年間掀起一股席卷全國的數據開放平臺建設風潮。然而，這些數據平臺的建立除了存在發展差異的問題外還存在一個更為明顯的缺陷，那就是缺乏一個統一的、能夠協調管控全國各省市政府數據的全國性平臺，進而使得政府數據的開放管理效率低下，同時也導致了公民數據隱私保護出現漏洞和不足。?有學者提出，隨著數據體量的指數級增長，政府數據開放共享也不可避免陷入弱治理境地，單單從數據和開放共享平臺層面考量，仍存在數據質量參差不齊、開放時效性低、共享意識弱、互動反饋性少和技術標準不統一五大癥結。具體說就是，數據質量參差不齊，范圍界定行政化嚴重；數據開放時效性低，開放行為盲從心理多；數據間共享意識弱，府際互聯主動性缺位；數據互動反饋性少，未能切實對焦公民需求；數據技術標準不一，凸顯安全與監管兩大難題。?也有學者經過實證研究后發現，我國大量地方政府數據開放項目尚處于信息平臺及相關配套設施的開發、利用階段，如政府部門官網、定制版政務平臺、微信公眾號等均屬傳統政府資金采購技術服務或建設工程范疇，企業、社會組織及公眾并沒有實質性地分享政務數據開放紅利，至多可理解為政府數據開放的前期鋪墊。當然，也有一些地方政府在政府數據開放領域取得突出進展，如北京、上海、杭州、深圳、貴陽等均推出數據開放平臺、頒布政務數據開放規范性文件，先行先試、積極創新，然而從全國層面來看其數據開放的力度及影響十分有限，距離真正的政府數據“市場化運營”還有較大差距。?

從政策法規角度看，有學者提出，為了支持政府數據開放，國家積極打造政策工具，以推進政府數據開放的廣度和深度，尤其是自2015年國家《促進大數據發展行動綱要》發布以來，政府數據開放實踐已逐漸下沉至地方層面。但從政策落實情況看，存在“欠充分、欠平衡、欠活躍”現象。究其根本原因是，我國地方政府數據開放的政策執行，具有鮮明的現行行政體制下“自上而下”推進的特點，地方政府作為中央政策落實的基礎單元，肩負著執行上級行政任務和發展當地經濟社會事業的雙重任務。在此背景下，地方政府往往將數據開放融入大數據、政務服務、信息資源開發利用等建設任務中，以政策內容交叉的形式出現在信息化規劃、產業發展、公共服務等綜合性政策文件中，僅貴州、貴陽、北京、上海、浙江、天津、哈爾濱、青島、重慶、深圳等少數地方政府探索出臺了專門性的政策法規。?有學者通過對比近些年來我國與發達國家關于政府數據開放法律制度方面的差異后發現，我國政府數據開放在立法方面還存在不少問題：一是立法進程遲緩，只是制訂了政府信息公開、政府數據開放的相關條例、規定、政策等，迄今為止仍沒有出臺國家層面的政府數據開放統一正式法律；二是我國已有的政府數據開放條例、政策不完善，缺少政府數據開放標準、開放環境保障、成效評估等方面的規定，公開的范圍較狹窄，有較大的提升空間；三是對政府數據開放監管工作的法律規范不夠。我國目前對政府數據開放監管工作的標準和要求散見于不同政府部門的政策文件中，缺少權威的、國家層面的政府數據開放監管法律規制。另外，也沒有針對政府數據開放監管主體協同合作機制作出法律規定；政府數據開放監管工作仍然是以政府監管占主導，缺乏與社會民眾與組織、自媒體部門、第三方機構等不同主體之間的監管協同及有效合作。?

從政府數據開放實踐看，政府開放數據活動是一個復雜系統，從橫向來看，涵蓋了數據管理中的客體對象、數據主體、管理活動等核心要素；從縱向來看，有助于從數據生命周期下游階段的發布應用現狀出發診斷其前期管理的薄弱環節。?有學者提出，我國地方政府的數據管理還面臨著數據產權的“模糊性”問題。根據現代產權理論，清晰的產權能夠有效地解決外部不經濟問題，但是在大數據時代，數據產權具有“模糊性”。這種“模糊產權”表現為數據所有權與數據使用權之間的矛盾。不同于一般性產權，數據產權的所有權與使用權是高度統一的。換言之，數據一旦被使用，實際上分享了數據的所有權。一方面，“模糊產權”削弱了地方政府職能部門開放數據的動力。開放數據就意味著逐步失去數據所有權，那么，在大數據治理改革的壓力下，地方政府的職能部門需要在保護數據所有權與數據共享壓力之間取得平衡，這就限制了大數據治理改革的效果；另一方面，“模糊產權”削弱了地方政府的職能部門進行數據再生產的動力。由于數據共享假設了數據使用的交易成本為零，因此，數據使用者也就不需要向數據所有者支付相應費用。作為數據所有者的職能部門也將逐漸失去數據再生產的動力，從而難以為地方政府的大數據治理改革提供必要的數據支持。?也有學者提出，目前我國政務服務數據開放和共享主要面臨四個方面的問題：一是統一規范及技術標準的缺乏導致改革整體進展緩慢；二是各職能部門信息化水平差異大，數據共享準備度不高；三是已有政務服務數據形態差異大，導致共享不足，改革無法深入；四是當前政務服務機制下，部分職能部門缺乏數據共享需求，改革動力不足。有學者則認為，數據開放的最終意義在于通過挖掘和利用，使其產生一定的價值，這決定了政府數據開放的對象應該是原始數據或者基礎數據，只有這樣才能充分激發數據的社會和經濟價值。但目前來看，可以說政府數據開放基本上淪為了政府信息公開的工具，變成了政府信息公開的“擴大版”。?還有學者提出，我國政府數據的深度開放尤其需要破解“反公地悲劇”的困境和難題。政府數據資源這塊“公地”內，存在著眾多權利所有者，為了達到某種目的，政府部門有權阻止其他政府部門或者個人使用該資源或相互設置使用障礙，因為沒有人擁有所有的使用權，導致政府信息孤島的現狀，不僅造成政府數據資源的閑置，更導致了政府數據資源的浪費。?

五、政府數據開放治理研究

《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，加快培育數據要素市場，推進政府數據開放共享，提升社會數據資源價值，加強數據資源整合和安全保護。有學者提出，政府數據開放成為大數據時代政府治理改革的制度工具。政府數據開放的作用并不限于提升公共服務質量，它還有助于實現促進公私合作、創造公共價值的政府改革目標。為把握大數據時代機遇，充分釋放數據資源價值，各國政府紛紛推動數據開放實踐，將政府數據開放制度確立為實現新一輪政府治理轉型的重要治理工具。?但是，有學者也客觀地指出，盡管如今“數據即資產”的概念已為業界廣泛認可，但是數據本身是社會關系互動下的產物，數據資產的處理可能會侵犯個人隱私、泄露商業秘密甚至是威脅國家安全。?因此，政府數據開放治理的問題也日益重要。

（一）政府數據開放應遵循的基本原則

政府數據開放必須遵循基本的原則，基本原則的確立有利于政府數據開放、共享、利用的高效率展開。政府數據開放原則應以政府數據、數據開放、數據利用三個核心內容展開，為發揮數據的作用提供根本保障。有學者經過比較研究發現，國際組織對于開放政府數據的原則有異同點。相同之處在于，這些原則大都從用戶角度出發，關注技術和法律等對政府數據使用具有限制的方面；都認為政府開放數據應當發布原始且未得到處理的數據，以便于數據獲取和利用；非盈利組織美國陽光基金會（Sunlight Foundation）所確立的開放政府數據原則是在開放政府工作組所確立的八項原則內容的基礎上，再增加永久性與使用成本這兩項原則。不同之處在于，不同國際組織所制定的開放政府數據原則內容不盡相同，如開放政府工作組（Open Government Working Group）所確立的原則沒有包含永久性、無額外限制、使用成本等；陽光基金會所確立的原則沒有包含無額外限制性、再發布、可利用、需要姓名標識、不限目的等。?薩頓認為，“不論科學變得多么抽象，它的起源和發展過程本質上都是同人道有關的。每一項科學成果都是博愛的成果，都是人類德性的證據，人類通過自身努力所揭示出來的宇宙的幾乎無法想象的宏大性，除了在純粹物質的意義之外，并沒有使人類變得渺小，反而使人類的生活和思想具有更深刻的意義?！?因此，具體到政府數據開放確立的基本原則上時，政府數據開放首先需要考慮的也是社會公眾，即用戶對于數據開放的重要意義。有學者指出，明確政府數據開放應遵循的基本原則有益于地方政府數據開放實踐開展與相關法律制度構建。確立政府數據開放基本原則應當依據三個主要標準：一是促進公眾對政府數據資源的再利用，符合政府數據開放制度的目標定位，滿足數據安全保障的要求；二是數據安全保護原則、需求導向原則、數據質量原則、自由使用原則、公眾參與原則應被確定為政府數據開放的基本原則；三是數據安全保護原則旨在管控數據安全風險，保障數據開放與利用在安全可控前提下進行。?也有學者提出，政府數據開放的發展是一個復雜、漸進的過程。各地政府在進行數據開放建設時一方面要結合本地區實際情況，在對優劣勢要素進行合理評估的基礎上，把握關鍵因素對于提升政府數據開放水平的引領性作用，另一方面要結合數據開放的具體發展階段，認識各因素在政府數據開放發展不同階段的作用，注重各因素與發展階段的適配性。?

（二）加強政府數據開放的法治保障

目前我國的政府數據開放處于起步階段，在政府數據開放和共享方面已具備一定基礎，但是也存在政府數據開放缺乏頂層設計、法律法規建設不完善、開放共享不足、數據安全保護不到位、創新應用領域不廣等問題，亟待解決。大數據時代的政府數據開放、共享、開發確實可以提高經濟社會效益，但是數據安全治理已經成為政府數據開放中亟需重視和解決的重大問題。從某種程度上來說，在政府數據開放的時代，如何做到數據開放與利用、開放與保護之間的平衡，已然成為國家治理現代化中的亟待解決的一個核心和關鍵問題。”?因此，盡管政府數據開放意義重大，但是為了更好實現其價值與意義，政府數據開放治理也是數據開放的應有之義。有學者指出，透過數據治理實踐可以看出，數據治理是指政府充分利用物聯網、移動互聯網、云計算、Web3.0 等信息技術，收集、存儲與統計分析和民生相關的海量數據，搭建政府數據資源開放與共享平臺，為政府決策的精準化提供重要的技術支撐與豐富的數據資源，實現政府治理的“智能化”，使政府由數據的“收集者”向“分析者”轉變、由數據的“被索取者”向服務的“推送者”轉變、決策由“預報”向“實報”與“精報”轉變，提高政府數據治理的能力與水平。?有學者提出，數據治理必定是一個復雜的規范集的治理過程。聯系其需要解決的問題，若沒有有效的規范體系，就無法實現數據的高質量、安全、可靠、協調，也無法實現數據管理和應用的合法、合規與效率。?也有學者指出，政府數據治理的實施本質上是數據法規制度的有序組織和具體執行，是數據立法過程與執法方式的統一。站在制度邏輯的視角，數據質量不高、獲取受阻、開放不足、平臺割據、多頭管理、安全與隱私保護失衡等問題，折射出既有數據制度體系需要更新完善和整體化推進的制度性問題。?

為此，為了加強政府數據開放治理，有學者提出，關鍵在于提升開放政府數據政策的強度：一是加強開放政府數據政策的頂層設計，提升法律政策的戰略性、系統性和協同性，形成目標明確、規則清晰、操作性強的制度規范，通過法律政策、體制機制、組織結構、建設架構四位一體的頂層設計實現服務型政府目標；二是構建開放政府數據法律政策體系框架，加快推動和制定完善政府數據開放法、數據安全法等與開放政府數據相關的法律法規，對政府數據開放共享、開發利用的目標、原則、范圍、程序、標準等方面作出明確規定；三是建立健全政務數據共享協調機制，堅持依法依規、統籌協調、應用牽引、安全可控，以業務協同為重點，加強模式創新、技術創新、應用創新，全面構建政務數據共享和安全的制度體系、管理體系、技術體系，制定數據開放共享、業務流程再造、數字政府服務等方面的配套制度，修改和完善與開放政府數據要求不匹配的行政規范性文件。[51]

（三）我國政府數據開放可以采取的立法模式

社會發展向數據時代轉型已經是一個基本趨勢，圍繞數據尤其是公共數據開放共享而展開的公共政策和法律制度實踐已經成為當今國家治理現代化的重要內容，因此，公共數據的開放共享離不開法治的保障，需要法治夯實開放共享的基礎。政府數據開放的發展歷程和實踐經驗表明，只有把政府數據開放納入法律治理的范圍之內，發揮法律法規的約束和規制作用，才能更好地推動政府數據開放的進程。中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》強調，加強信息技術領域立法，及時跟進研究數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等相關法律制度，抓緊補齊短板。那么，在政府數據開放有需要，社會對政府數據開放共享也有需求的情況和背景下，有學者提出，“首先，面對新科技革命的興起，國家制定法律時，是以促進創新、有利于社會生產力水平提高為目的，還是要以保護社會成員不受到新的技術影響過大為宗旨？其次，法律法規總是要滯后于新生事物，何時出臺新的法律法規合適呢？再次，新科技革命無論是技術本身，還是其產生的社會影響，過去我們都沒有經歷過，國家該怎樣制定相關的制度規范呢？”[52]目前，我國學者關于加強政府數據開放的法治保障達成共識是沒有問題的，但學者們的分歧在于政府數據開放采取何種立法模式，如何進行數據開放治理法律創制工作。有學者提出，大數據時代的信息社會，提出了政府數據開放的新要求。而政府數據開放立法，必將極大促進信息的開放共享、政府的治理革新與資源的高效利用。目前我國政府數據開放立法仍處在探索階段，對政府數據開放范圍和數據共享流程等基本問題，尚缺乏理論共識。因此，啟動政府數據開放立法，首要的問題即合理選擇符合我國實際的立法模式。目前，國際上存在修改信息公開法、制定政府數據開放專門法、修改信息公開法與制定專門法相結合的三種立法模式。比較而言，我國在修改信息公開法的同時，探索制定政府數據開放專門法應當是可行選項。當前，應當充分利用《政府信息公開條例》修改的有利契機，為政府數據開放預留或者提供涉及政府數據定義、開放方式和開放例外等方面的基本制度接口和制度支撐。[53]有學者認為，建議站在大數據國家戰略實施的高度來認識政府數據開放立法、明確政府數據開放立法的組織機構，充分吸收國內外數據資源開放的實踐經驗和立法成果，結合個人信息保護法與數據安全法的立法、加快制定和完善相關基礎性法律制度，注重培育政府數據開放的社會氛圍。[54]也有學者主張，我國目前政府數據開放尚無統一完備立法，建議可先由國務院頒布 《政府數據開放條例》，界定政府數據開放法制之要務。應進一步拓寬政府數據開放的范圍，以開放為原則，以不開放為例外。應制定和實施政府數據開放標準的規范體系，要求數據滿足可用性、準確性、完整性、一致性、時效性和可機讀等最低標準?？赏ㄟ^建構統一的開放數據平臺，改進數據的可機讀性，確保數據的定期更新，建構簡化、用戶友好型的政府數據開放系統，提高數據治理水平。[55]

但是，鑒于我國有些法律制定存在分散式立法的缺點，即法律規定比較零散，而且主要由部門規章或規范性文件構成，特別規則多，普遍規則少，這容易導致規則缺乏必要的彈性，規則之間相互重疊或缺漏；規范層級偏低，立法權威和管理的有效性受到減損。[56]因此有學者認為，政府數據開放應當單獨立法，不宜納入現行政府信息公開制度。一是政府數據開放立法不宜采用修改《政府信息公開條例》的進路。因為將政府數據開放納入政府信息公開立法，給政府數據開放增加了監督問責的政治目標，不利于政府開放數據制度推進實施，還易造成其與政府信息公開制度的關系紊亂；而且政府信息公開制度框架無法承載政府數據開放的內容要求。二是應當出臺政府數據開放專門立法。制定政府數據開放統一立法，是貫徹落實國家大數據發展戰略的必然要求，有利于糾正目前地方對政府數據開放的混亂認識與差異做法，回應數據開放實踐發展的迫切需要。[57]有學者還針對目前我國很多地方政府紛紛制定數據開放的規定，有力地推動了政府數據開放進程的實際情況，具體分析了我國有必要對政府數據開放進行中央立法的必要性和原因。首先，政府數據開放統一立法，是加快政府數據開放進程的需要。在國家層面對政府數據開放進行專門立法，有利于全國統一依法行動，加快政府數據開放的法治進程。其次，政府數據開放統一立法，是保障數據開放規范性的需要。在國家層面進行頂層設計，對基本事項作出明確規定，有利于政府數據開放的規范化。再次，政府數據開放統一立法，是減少數據開放地方分散立法弊端的需要。在中央層面制定統一的數據開放立法，有助于消除地方分散立法的弊端。[58]

此外，也有學者從比較法的角度提出，“在大數據環境下為了應對數據開放所涉及的用戶隱私和安全問題，西方發達國家普遍采取了兩種措施和辦法：一是制定新的網絡數據保護的法律；二是修改原有的與信息相關的法律，為數據的開放和利用提供法律保障。”[59]有學者分析芬蘭的做法，認為政府數據開放治理從宏觀方面來講，可以進行如下的基本搭建框架：第一，芬蘭政府首先依據原有法律法規，推進數據信息的開放。芬蘭的《憲法》 《政府活動開放法》 《版權法》等原有法律對政府開放信息有義務性規定，對公民取得政府信息有權利性的規定。這方面的法律規定為政府開放數據提供了法律上的法源與依據。第二，在開放數據實施過程中，芬蘭政府根據新情況和新問題適時頒發一些法規性的行政文件，例如，芬蘭政府為了推進開放數據，先后出臺了《JHS189 開放數據許可》 《總理JuhaSipil? 的政府戰略》 《2013—2015 開放數據程序》等法規性的規范文件。第三，芬蘭政府將開放數據中成熟的行為規范凝練法律規范，形成長久開放數據的政策法規保障。政府開放數據的法律由國際條約和修訂國內法律構成。其中，修訂原有國內法律占主體，國際條約為補充，并通過國內法律得以體現。[60]此外，有學者分析了美國的政府數據開放治理法律體系。美國采用了成文立法和政策保障雙重工具來推進政府開放數據，以法規形式保障公民的數據權、規制政府開放數據原則及范圍，相關法規包括：《信息自由法》 《隱私權法》 《陽光下的政府法》 《電子信息自由法》 《數據質量法》《開放政府法》等。[61]這些國外政府數據開放立法值得我們關注和學習借鑒。

六、結論及研究展望

目前我國對政府數據開放以及政府數據開放治理的研究仍處于起步階段，時間較短，盡管相關研究成果較多，但是無論是在研究內容上，還在研究方法上都還存在一定的局限性，有待研究進一步的深入和深化。

第一，研究方法和形式比較單一，研究理論不成體系。在科學研究中，研究方法具有重要作用，研究方法和形式的科學、新穎、實用、交叉決定著研究活動的成敗。追根溯源，一方面，現有政府數據開放研究多集中在定性分析上，而且大多也只是對政府數據開放概念、特征、意義等的描述上，由于實踐積累的缺乏導致實證研究明顯偏弱；另一方面，研究缺乏科學的理論分析框架作為指導，加之研究方法的陳舊，導致研究觀點和思路的碎片化。例如，有學者就很有針對性地提出，隨著實踐不斷完善發展，理論落后于實踐的弊端也逐步凸顯，若僅僅用定性分析方法進行研究已經不能滿足數據治理發展的理論構建和實踐應用之需要。因此，有學者提出，數據驅動下的政府數據開放受到了來自管理學、政治學、計算機科學等多個學科領域的輻射，這也必將衍生出眾多學科領域在應用轉型上的新課題。因此，圍繞新的價值捕獲和創造，以共性為導向，將各分散的研究內容串聯融通，并利用政府開放數據反哺多學科交叉發展，不失為一種較好的方案。[62]

第二，研究方向與內容趨同，研究重點不突出。我國政府數據開放經過十多年的發展，雖然有一些奠定政府數據開放基礎的研究成果，但是通過梳理相關研究成果發現，仍然存在研究內容趨同、研究方向相似等問題，這就會導致政府數據開放的重點問題被忽視。有學者通過對比國外政府數據開放現行國家的做法后提出，一方面，國外政府開放的數據內容多關注民生問題，圍繞公眾的主要需求；另一方面，國外政府數據開放研究理論發展較為成熟，多以具體項目為對象，側重技術研究和指標評價相結合，利用相關理論重點挖掘政府數據開放的潛在效益和功能價值，力求達到解決現實問題的目的。[63]

第三，研究方向落后于發展潮流，研究主題不聚焦。現有研究成果大部分還主要針對政府數據開放的一些基礎性問題，例如，如何界定政府數據開放的概念。盡管概念的科學界定很重要，但是隨著數據開放運動的深入和推進，對政府數據開放概念的外延等方面的研究也同樣重要和迫切。再例如，政府數據開放不僅需要研究如何建立數據開放平臺，對數據開放平臺的治理研究也同樣重要。有學者就指出，雖然我國政府開放數據生態已受到關注，但現有研究多關注數據的“開放”而不是“應用”，且對數據價值共創的研究還不夠深入，價值共創機制尚未形成；當下我國平臺經濟持續散發活力，但將平臺結合進政府開放數據生態的研究尚不多見，沒有突出平臺、平臺群在生態中的作用。[64]還有學者提出，從全面認識政府數據開放的價值到分析政府數據開放水平的影響因素，既有研究經歷了對于政府數據開放的認識的逐步深化，這對于從多層次理解政府數據開放的影響因素有重要參考意義，但當前研究仍在以下方面存在局限性：影響數據開放水平的因素被證明涵蓋多方面，但對這些復雜因素如何通過相互關系提升政府數據開放水平的研究仍然不充分。[65]

因此，結合我國政府數據開放的實際情況和發展現狀以及全球政府數據開放運動的趨勢，今后應主要加強政府數據開放研究的系統化、整體化、動態化。加強系統化研究主要是為了解決當前研究的單一化和碎片化的問題；加強整體化研究主要是為了解決當前研究的理論與實踐脫節的問題；加強動態化研究主要是為了解決當前研究的方向與內容不協調的問題。

注釋：

①參見沈亞平、許博雅：《“大數據”時代政府數據開放制度建設路徑研究》，《四川大學學報》（哲學社會科學版）2014年第5 期；于浩：《大數據時代政府數據管理的機遇、挑戰與對策》，《中國行政管理》2015年第3 期；陳振明：《政府治理變革的技術基礎——大數據與智能化時代的政府改革述評》，《行政論壇》2015年第6期；劉權：《政府數據開放的立法路徑》，《暨南學報》（哲學社會科學版）2021年第1 期；邢會強：《政府數據開放的法律責任與救濟機制》,《行政法學研究》2021年第4 期；李濤：《政府數據開放與公共數據治理：立法范疇、問題辨識和法治路徑》， 《法學論壇》 2022年第5期；胡凌：《論地方立法中公共數據開放的法律性質》，《地方立法研究》2019年第3 期；張翔：《“復式轉型”：地方政府大數據治理改革的邏輯分析》，《中國行政管理》2018年第12 期；高富平：《數據經濟的制度基礎——數據全面開放利用模式的構想》，《廣東社會科學》2019年第5 期。

②參見呂紅：《計量視角下的我國政府數據開放研究動向與熱點挖掘》，《現代情報》2017年第9 期。

③［美］博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1998年版，第504頁。

④World Bank, How to Notes: Towards Open Government for Enhanced the Social Accountability, 2012.

⑤See Open Government Data．

⑥The Federal Ministry of the Interior in Germany,Open Government Data Germany, 2012.

⑦參見于浩：《大數據時代政府數據管理的機遇、挑戰與對策》，《中國行政管理》2015年第3 期。

⑧[58]劉權：《政府數據開放的立法路徑》，《暨南學報》（哲學社會科學版）2021年第1 期。

⑨吳旻：《開放數據在英、美政府中的應用及啟示》，《圖書與情報》2012年第1 期。

⑩??參見迪莉婭：《“反公地悲劇”視角下的政府數據開放研究》，《情報理論與實踐》2016年第7 期。

?參見沈亞平、許博雅：《“大數據”時代政府數據開放制度建設路徑研究》，《四川大學學報》（哲學社會科學版）2014年第5 期。

?參見邢會強：《政府數據開放的法律責任與救濟機制》，《行政法學研究》2021年第4 期。

?胡凌：《論地方立法中公共數據開放的法律性質》，《地方立法研究》2019年第3 期。

?陳振明：《政府治理變革的技術基礎——大數據與智能化時代的政府改革述評》，《行政論壇》2015年第6 期。

?參見李海敏：《我國政府數據的法律屬性與開放之道》，《行政法學研究》2020年第5 期。

?周志峰、黃如花：《國外政府開放數據門戶服務功能探析》，《情報雜志》2013年第3 期。

?參見朱寶麗：《數據產權界定：多維視角與體系建構》，《法學論壇》2019年第5 期。

?轉引自趙柯、薛巖：《西方國家開放政府數據運動研究》，《當代世界與社會主義》2020年第3 期。

??宋爍：《政府數據開放是升級版的政府信息公開嗎？——基于制度框架的比較》， 《環球法律評論》2021年第5 期。

?轉引自沈亞平、許博雅：《“大數據”時代政府數據開放制度建設路徑研究》，《四川大學學報》（哲學社會科學版）2014年第5 期。

?趙柯、薛巖：《西方國家開放政府數據運動研究》，《當代世界與社會主義》2020年第3 期。

??[57]宋爍：《政府數據開放宜采取不同于信息公開的立法進路》，《法學》2021年第1 期。

?參見《歐盟開放數據戰略促進公共部門數據再利用》，《信息化研究與應用快報》2012年第1 期。

?參見《數字經濟打開發展空間》， 《人民日報》2020年7月24日。

?陳一新：《“五治”是推進國家治理現代化的基本方式》，《求是》2020年第3 期。

?S.S.Basamh, H.A.Qudaih, M.A． Suhaimi, EGovernment Implementation in the Kingdom of Saudi Arabia: An Exploratory Study on Current Practices, Obstacles and Challenges, International Journal of Humanities and Social Science, 2014, 4(2), pp.296-300.

?參見門理想、王叢虎、門鈺璐：《公共價值視角下的政府數據開放——文獻述評與研究展望》，《情報雜志》2021年第8 期。

?參見趙敬丹、王歡：《基于數據開放的透明政府建設創新路徑探析》，《理論視野》2021年第9 期。

??宋志紅：《大數據對傳統法治的挑戰與立法回應》，《經濟研究參考》2016年第10 期。

?狄振鵬、姜士偉：《大數據時代政府數據開放與公民隱私保護問題研究》，《情報雜志》2022年第2 期。

?參見張翠梅、方宜：《區塊鏈架構下政府數據開放共享治理研究》， 《南通大學學報》（社會科學版）2021年第6 期。

?參見陳兵：《“雙循環”下數據要素市場公平競爭的法治進路》，《江海學刊》2021年第1 期。

?參見夏蓓麗：《我國地方政府數據開放的政策工具選擇研究》，《圖書與情報》2021年第3 期。

?參見東方、鄧靈斌：《政府數據開放的法律規制：美國立法與中國路徑——基于美國〈開放政府數據法〉（OGDA）的思考》，《情報資料工作》2021年第5 期。

?參見陸莉：《“數據資產框架”視角下我國政府公共安全數據開放現狀、問題與對策》，《情報雜志》2020年第11 期。

?參見張翔：《“復式轉型”：地方政府大數據治理改革的邏輯分析》，《中國行政管理》2018年第12 期。

?高富平：《數據經濟的制度基礎——數據全面開放利用模式的構想》，《廣東社會科學》2019年第5 期。

?李顧元：《〈數據安全法（草案）〉視野下的公共數據治理》，《信息安全與通信保密》2020年第8 期。

?參見梁乙凱、陳美：《開放政府數據原則比較研究》，《情報理論與實踐》2022年第5 期。

?轉引自［英］J·D·貝爾納：《科學的社會功能》，陳體芳譯，商務印書館1982年版，第39 頁。

?參見宋爍：《論政府數據開放的基本原則》 《浙江工商大學學報》2021年第5 期。

?[65]程風、邵春霞：《中國省級政府數據開放水平的驅動機制研究——基于19 省政府數據的模糊集定性比較分析》，《情報雜志》2022年第3 期。

?參見黃建偉、陳玲玲：《國內數字治理研究進展與未來展望》，《理論與改革》2019年第1 期。

?參見沈巋：《數據治理與軟法》， 《財經法學》2020年第1 期。

?參見夏義堃：《政府數據治理的維度解析與路徑優化》，《電子政務》2020年第7 期。

[51]參見洪偉達、馬海群：《我國開放政府數據政策的演變和協同研究——基于2012—2020年政策文本的分析》，《情報雜志》2021年第10 期。

[52]王元豐：《如何應對第四次工業革命帶來的挑戰》，《光明日報》2019年10月17日。

[53]參見肖衛兵：《論我國政府數據開放的立法模式》，《當代法學》2017年第3 期。

[54]參見陳尚龍：《大數據時代政府數據開放的立法研究》，《地方立法研究》2019年第2 期。

[55]參見宋華琳：《中國政府數據開放法制的發展與建構》，《行政法學研究》2018年第2 期。

[56]參見周漢華：《論互聯網法》，《中國法學》2015年第3 期。

[59]迪莉婭：《大數據環境下政府數據開放研究》，知識產權出版社2014年版，第77 頁。

[60]孫剛：《芬蘭政府開放數據的政策法規保障研究》，《湖南大學學報》（社會科學版）2021年第3 期。

[61]參見張涵、王忠：《國外政府開放數據的比較研究》，《情報雜志》2015年第8 期。

[62][63]朱曉峰等：《國外政府數據開放研究的主題關聯結構與演化態勢》，《情報科學》2022年第1 期。

[64]轉引自趙龍文、方俊、莫進朝：《以平臺為核心的政府開放數據應用生態及價值共創研究》，《情報科學》2022年第1 期。