鄉村治理問題研究綜述

陶斯妍

鄉村治理的成效，一方面關系著我國國家治理體系的運作效率與成效優劣，另一方面與我國鄉村廣大人口的生存狀況與發展質量息息相關①。新中國成立70年來，鄉村治理經歷了曲折的變遷過程，順應了農村經濟社會發展的規律，實現了社會安定有序、群眾生活改善，豐富了中國特色社會主義治理理論和治理體系②。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，強調堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。2020年中央一號文件指出，堅持縣鄉村聯動，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉鎮和村，提高鄉村治理效能。2022年中央一號文件提出充分發揮農村基層黨組織領導作用，扎實有序做好鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理重點工作，推動鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐。在政策的推動下，我國鄉村治理的實踐向縱深發展，學術界關于鄉村治理的研究一直呈增長趨勢，總體把握相關研究對我國進一步推進鄉村治理具有重要的理論價值和實踐意義。

本文以“鄉村治理”為研究主題，在中國知網總庫中搜索到807 篇發表在CSSCI 期刊的論文（截至2022年10月26日），其中2012年為22 篇，之后呈逐年增長趨勢，2020年達到116 篇，2021年有所下降但也有112 篇，涉及政治、社會學、農業經濟、統計學等學科。本文擬從鄉村治理的基本內涵與價值取向、參與主體、實踐路徑、歷史演進等方面進行研究綜述，以期進一步推動和深化鄉村治理的研究。

一、鄉村治理的基本內涵與價值取向

鄉村治理是一個動態發展的過程，因此鄉村治理的內涵在不斷完善，只有準確厘清“鄉村治理是什么”的問題，才能找到進一步優化鄉村治理的路徑。從現有的文獻來看，學術界關于鄉村治理的內涵缺乏較一致的認識。秦中春明確提出，現階段我國鄉村治理問題的性質是堅持和完善中國特色社會主義制度，落實實施鄉村振興戰略的總要求③。王紹光認為，過去二三十年主流治理研究基本上是宣揚一種規范性主張，即新自由主義的主張，沒有什么扎實的實證性根基，只是一個“空洞的能指”，其大行其道的秘密恰恰是因為基本概念含糊不清④。而李連江則認為，廣義的治理是通過人為干預恢復自然秩序，是實事求是地求善。狹義的治理是社會政治治理，即治國、治世、治官、治民，是求善政，善政是公平、正義、長久的秩序⑤。鄉村治理是我國鄉政管理與村民自治二元并存的結果，是自上而下的國家管理權力和自下而上鄉村自治權力的結合。因此，張潤澤等認為鄉村治理是涉及政治、經濟、文化、社會等元素的全面治理，應以更宏觀的視角觀察鄉村生活，不能單純地拘泥于民主化治理的村民自治⑥。

在價值取向方面，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，并將“治理有效”作為鄉村振興的基本要求之一。周文等認為，鄉村振興的關鍵還是治理問題，因此實現鄉村有效治理是鄉村振興的重要目標，是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程⑦。徐勇指出，鄉村治理被納入整個國家統籌發展的治理體系之中，避免了在城鎮化進程中造成鄉村治理的邊緣化和虛置化⑧。王浦劬認為，中國現代化進程中國家治理的總體戰略、鄉村治理的歷史發展和實踐邏輯決定了我國鄉村治理現代化的必然取向。黨的基層組織建設、鄉村政治制度建設、鄉村文化建設和城鄉共同富裕是推進鄉村治理現代化的核心議題⑨。雷瓊認為，運行良好的鄉村治理機制能有效提升資源配置效率，增強農村發展活力，形成公平有序的鄉村發展環境，因此優化和創新鄉村治理制度對實現鄉村共同富裕有重大意義⑩。

簡言之，本文認為，鄉村治理的內涵既不能局限于村民自治的范疇，也不宜過于拔高。政策層面和理論界的重視無疑為吸引更多的要素資源投入鄉村振興提供了驅動力，但鄉村治理畢竟是直接涉及數以億計的農民的切身利益，需要因時因地解決各種不同細小的問題。

二、鄉村治理的參與主體

鑒于實現鄉村振興需要多方合力，要在堅持黨的全面領導下，充分吸收基層政府、市場、社會、村民等多方力量共同參與，實現多元主體在鄉村治理中各司其職、各負其責?。劉金海認為，中國的鄉村治理呈現出“1+N”的治理體系特征：“1”指的是以村民委員會為主導的村級治理，“N”指的是以村民小組為單元的治理形式?。在實踐中，還涌現了天長市農村社區“1＋N＋X”協商委員會結構，其中“1”代表協商委員會主任，負責牽頭協商議事；“N”代表協商委員會的成員，實行動態調整制；“X”代表協商事項利益相關人員，該模式豐富了我國基層民主實踐?。尹利民認為，自村民自治制度推行以來，中國鄉村治理主體主要有兩個，分別是村黨支部和村民委員會（簡稱村委會）?。由于村“兩委”權力來源不同，在實踐中常常出現矛盾和沖突。為了化解“兩委”矛盾，山東、廣東等地開始嘗試“一肩挑”，即村支書和村主任由同個人擔任?。

在鄉村社會轉型發展背景下，鄉村治理吸引越來越多的社會力量加入，包括農村民間組織、經濟能人和農村精英、社會組織等。這些多元主體在鄉村治理實踐中，逐漸成為鄉村治理的重要參與者，增強了鄉村發展活力。王軼和賴德勝認為，返鄉創業者擁有豐富的工作經歷、資本、技術、人脈資源等優勢，通過各種資源之間的轉化，有利于帶動當地經濟發展和鄉村面貌改善?。張春華基于社會資本理論認為，農村民間組織參與鄉村治理奠定了社會網絡基礎，推動了農村民間組織建立社會信任，促進了農民合作，規范多元主體參與?。仇童偉和羅必良指出，宗族間的相互制衡、宗族面臨弱者反抗和政治介入時的自我約束，均具有穩定地權和促使村莊資源合理配置的作用?。孔令剛認為，在村民自治作為中國鄉村基本治理模式的情況下，鄉村精英的作用不容忽視?。杜姣指出，當前中國鄉村社會正面臨著精英不斷流失的嚴峻形勢，需要高度重視鄉村社會中“五老”群體（老干部、老黨員、老教師、老村民小組長、老退伍軍人）的作用，將生活在鄉村中的“五老”群體組織起來，使之成為鄉村治理的積極力量?。

可以看出，多元主體參與鄉村治理增強了鄉村治理的有效性、包容性與靈活性。

三、鄉村治理的實踐路徑

在鄉村治理實踐路徑方面，當前學者主要從三個方面進行研究：一是鄉村基層治理結構演變；二是鄉村治理思想實踐；三是數字鄉村建設。在鄉村基層治理結構演變方面，寧華宗認為，鄉村治理結構現代化的總體方向是建立一個以“一元領導核心”和“多元行動中心”有機結合的“一核多元”復合網狀結構，具體實踐可通過“精縣—強鎮—建社”的路徑加以推進?。魏萍等通過對西安白鹿原地區的鄉村調研發現，該地區鄉村社會治理結構經歷“自治—扁平化—原子化—行政強干預”的發展階段，鄉村公共空間相應呈現出“繁榮發展—異化—全面衰退—離散化”的特征，公共空間特征與當時鄉村社會治理結構具有很強的關聯性?。

在鄉村治理思想實踐方面，郭曉勇等認為，應該充分發揮黨建創新引領提升農村基層黨組織治理能力的作用?，完善鄉村黨建嵌入村民自治的功能實現機制，實現鄉村黨群結構優化和功能整合?，改變鄉村基層治理單一的制度設想，構建“一元多樣”的農村基層治理機構，形成多樣化的治理樣態?，從而提高鄉村治理實踐水平。林星等認為，要從“自治、法治、德治”三治融合出發為鄉村治理提供理論支撐和實踐參考，基于合作治理理論，構建社會、政治、文化三大路徑，形成多元主體合作共治的自治結構、多元法律良性互動的法治結構、多元文化融合共生的德治結構這一鄉村基層治理組織架構?。黃愛軍認為，應該借鑒和運用新公共管理思想來開展我國的鄉村治理，重點是從大幅削減政府管轄的事務、精簡鄉鎮及其機構、推進公共事務改革、加大推進基層自治的力度等四個方面來踐行鄉村治理路徑?。

在鄉村治理數字應用方面，2021年1月相關部門印發《數字鄉村發展行動計劃（2022—2025年）》。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《鄉村建設行動實施方案》，提出“實施數字鄉村建設發展工程，推進數字技術與農村生產生活深度融合，持續開展數字鄉村試點。”這些政策無疑彰顯出數字應用對當前鄉村建設和鄉村治理的重要作用，詹國輝等認為，數字技術幫助推進鄉村產業融合、借助電子政務擴大村務參與主體、深化村務、鄉村醫療、鄉村治安、鄉村產業、鄉村生態等多場景的應用以及實現政府、社會、村民之間信息互通與融合?。

學術界關于鄉村治理實踐路徑的研究無疑為完善鄉村治理相關政策提供了重要的參考，有助于形成理論研究—實踐創新的正反饋機制。

四、鄉村治理的歷史進程

中國鄉村治理模式的演進經歷了1949年以前國家統治下的“縣政紳治”、1949年之后國家主導下的“政社合一”和1978年以來國家治理下的“鄉政村治”三個階段?。在我國“鄉村治理”這一概念最早由徐勇教授所提出，他認為鄉村治理屬于政治活動，是公民行使其權利參與到鄉村的組織管理中，以此來解決鄉村中出現的主要矛盾?。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布，村民委員會逐漸在全國范圍內建立，逐漸形成了“鄉政村治”的鄉村治理模式?。賀雪峰認為，在“鄉政村治”制度架構下，“鄉政”作為最低層級政權組織，有完善的組織結構和財政人事制度?。張厚安指出，“村治”作為國家政權的外在基石，以村民自治制度為基礎治理村莊內部公共事物?，“鄉政”負責監督審查村莊事務，與“村治”是指導與協助關系。20世紀80年代學界圍繞“鄉政村治”治理結構展開了諸多討論，提出了如“縣政·鄉派·村治”“鄉派鎮治”“鄉派鎮政”“鄉鎮自治”“鄉治·村政·社有”“縣政鄉社”等不少設想?。但不論哪種設想，“鄉政村治”模式容易轉變為“鄉政”。事實也的確如此，20世紀90年代的基層治理實踐中，張曉山指出，由于國家治理任務的擴大和財政供給限制，“鄉政”不斷地向“村治”下壓任務，導致“村治行政化”?。直到2006年全面取消農業稅，國家的財政能力日益強大，新農村建設、精準扶貧、鄉村振興等政策的推行，“村治”不再處于政權體系外，而是被納入國家治理體系之內，成為國家治理體系現代化建設的內在組成部分?。

從政權建設的視角看，“鄉政村治”向“鄉村治理”的話語轉變，其背后體現的正是國家政權建設在鄉村社會的歷史進程?。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確要堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，這表明我國“鄉政”與“村治”納入國家治理體系的規范化建設，為兩者在鄉村治理中相互協同奠定基礎。

五、鄉村治理面臨的挑戰

我國鄉村治理推進多年，在不斷創新鄉村治理方式的同時，實踐中也面臨各種各樣的難題。當前我國鄉村治理面臨的挑戰主要分為以下四個方面：

一是鄉村發展落后制約鄉村治理進程。鄉村本身發展環境的衰落制約了鄉村治理進程，這主要體現在隨著工業化、城鎮化的快速推進及農村改革的不斷深入，在我國農村地區出現了“撤村并居”、農民“集中居住”下的新型農村社區，農村勞動力向城鎮轉移引致的“空心村”，名村實城的“超級村”，處于城市夾縫中的“城中村”等一些新情況。?王君柏認為，廣大內地農村，從絕對意義上看確實進步很大，但從相對意義上來看，存在失落并且繼續走向衰落的趨勢?。詹國輝等認為，由于數字鄉村建設缺乏整體性規劃設計、數字基礎設施的供給不足、技術與鄉村的融合度偏低、人才培育的“滯后效應”、建設體系中的“治理赤字”等現實困境，數字賦能鄉村治理的質量提升受到了制約?。

二是鄉村治理實踐中的難點。黃博琛認為，鄉村治理的困境主要表現在基層黨組織建設滯后、村民自治虛置、鄉村文化衰弱、法治氛圍未形成、生態環境惡化等方面?。鄉村治理前期投入了大量的人力、物力和財力，如果后續投入跟不上或者某一環節出了問題，那么鄉村治理成果將難以為繼。

三是鄉村治理體制機制存在不足。伍春杰等認為，鄉村治理現代化目前存在諸多困境，具體表現為鄉村治理主體行政色彩濃厚，鄉村治理格局發育遲滯；治理權力強制性色彩較濃，鄉村治理規范缺乏法制化；鄉村治理結構碎片化，鄉村治理缺乏完整有效的權力機構；傳統鄉村治理制度正在解體，現代鄉村治理體系還未形成?。金江峰認為，在鄉村治理場域中，項目控制權分為目標設定權、檢查驗收權、監督管理權和激勵分配權四維。項目制制度規范和組織原則，塑造了控制權的靜態配置規則。而項目下鄉過程中，委托方和代理方及多元代理主體間的資源差異，帶來控制權博弈和鄉村委托——代理關系異化，導致新“鄉村利益共同體”的形成及項目制基層實踐意外?。

四是村民缺乏參與意識。村民作為鄉村社會治理的主體，缺乏對鄉村建設的參與感和融入感，難免形成“政府搭臺村民看戲”的尷尬局面。秦中春認為，鄉村治理的關鍵是要解決人的精神思想問題、人的社會管理問題和人的公共服務問題等三大問題。做好鄉村治理工作責任重大，它的緊迫任務是為鄉村振興提供重要保障，最終目標是要在鄉村建立良好穩定的社會秩序?。向玉瓊等指出，基層政府向上向外獲取資源，村級組織也進入行政體系中，村民主體性進一步缺失，鄉村治理形成“他治”模式?。侯煜等發現，在媒介行為方面，欠發達鄉村村民則呈現出顯著的娛樂化傾向和實用主義動機，同時也表現出對媒體的無明顯知覺、媒介參與意向比例較低和群體失語等現象。?

六、總結與研究展望

當前我國學者對鄉村治理的研究頗為豐富，可以看出未來鄉村治理發展趨勢將是體系化的，這一體系化不僅體現在鄉村治理與鄉村振興戰略緊密相連，還在于兩個層面的融合，分別是基于鄉村內部的“自治、德治、法治”的融合以及基于治理體系現代化格局下“鄉村、社會、國家”治理層面的融合。

未來可以深化以下方面研究：一是將“共同締造”運用到鄉村治理研究中。“共同締造”目前主要應用于城市社區規劃的實踐中，今后應結合各地鄉村實際，將“共同締造”的理念推廣到鄉村治理的理論和實踐中去。二是對鄉村治理進行定量分析。當下的研究成果更多偏向對具體區域的典型案例分析，而對鄉村治理的定量分析較少，今后可加強這方面的定量研究。三是加大對鄉村治理的田野跟蹤調查。鄉村治理是一個緩慢而又動態發展的過程，因此要通過長期跟蹤來研究分析鄉村治理的內在邏輯和實踐路徑。

注釋：

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②蒲實：《加快構建中國特色鄉村治理體系》，《光明日報》2019年10月14日。

③?秦中春：《鄉村振興背景下鄉村治理的目標與實現途徑》，《管理世界》2020年第2 期。

④王紹光：《治理研究：正本清源》，《開放時代》2018年第2 期。

⑤李連江、張靜、劉守英、應星：《中國基層社會治理的變遷與脈絡——李連江、張靜、劉守英、應星對話錄》，《中國社會科學評價》2018年第3 期。

⑥張潤澤、楊華：《轉型期鄉村治理的社會情緒基礎：概念、類型及困境》，《湖南師范大學社會科學學報》2006年第4 期。

⑦周文、劉少陽：《鄉村治理與鄉村振興：歷史變遷、問題與改革深化》，《福建論壇》（人文社會科學版）2021年第7 期。

⑧徐勇：《城鄉一體化進程中的鄉村治理創新》，《中國農村經濟》2016年第10 期。

⑨王浦劬：《新時代鄉村治理現代化的根本取向、核心議題和基本路徑》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2022年第1 期。

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