虛擬治理成本法在環境損害司法鑒定中的應用研究

葉 脈，宋亦心，陳佳亮，張路路，張景茹，余 璇，葉曉倞，楊澤濤，黃秋森，王 林

（1.廣東省環境科學研究院，廣東 廣州 510045； 2.東北農業大學 資源與環境學院，黑龍江 哈爾濱 150038）

近年來，隨著我國生態環境破壞問題日益突出，眾多環境污染或生態破壞案件涉及區域廣，情節后果嚴重，不僅產生了惡劣的社會影響，相應地，環境污染刑事、民事及刑附民案件數量在全國范圍內持續上升。 為控制污染環境罪數量、減輕生態環境破壞程度，自《環境保護法》修訂實施以來，國家有關部門從立法、司法以及技術規范等方面，通過出臺一系列政策文件與技術規范，全面加強環境保護和生態環境污染責任的追究。 2014 年修訂的《環境保護法》明確指出環境保護堅持損害擔責原則，并首次提出了環境公益訴訟。 生態環境部于2014 年印發了《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》，2016 年制定的《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》《生態環境損害鑒定評估技術指南損害調查》，為開展生態環境損害評估工作提供指導。 2017 年12 月17 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》，該方案提出“自2018 年1 月1 日起，在全國試行生態環境損害賠償制度”。 黨的十九屆四中全會明確提出，要落實生態環境損害賠償制度。 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》明確要求“嚴格執法，對造成生態環境損害的，依法依規追究賠償責任”。 2021 年 1 月 1 日，國家生態環境部發布實施了6 項生態環境損害鑒定相關標準，環境損害司法鑒定工作將更加科學化、規范化與精細化。

環境損害司法鑒定是運用科學專業技能對環境污染和生態破壞造成的人身、財產及生態環境損害的專門性問題進行科學界定，包括污染物和污染破壞行為的定性、污染破壞行為與損害結果之間的因果關系判定、損害程度和范圍的界定以及數額量化等方面的判斷。 環境損害司法鑒定是環境訴訟中解決專業技術問題的重要證據方法，準確量化生態環境破壞案件的環境損害程度，對環境司法的公平公正有重要的意義。虛擬治理成本法是當前環境污染損害評估推薦方法中一種常用的環境價值評估法，主要依據現行的技術手段和方法對排放到環境中的污染物治理所需費用進行估算。 於方等在美國和歐盟經驗基礎上，設計出一套適用于國內實際情況的損害評估費用計算方法，并建議將虛擬治理成本法和恢復費用法的評價結果分別作為污染修復費用的上下限值。 王儉等探索了影子價格法、虛擬治理成本法和排污收費法在突發性水污染事件中對水資源損失量化結果的合理性及適用性。 王萍萍等在比較地表水環境損害量化過程中恢復費用法和虛擬治理成本法優缺點的基礎上，提出了該方法的適用情景。

總體而言，在鑒定意見的采信中，環境損害司法鑒定可有效解決案件中的相關專業技術問題，為裁判提供依據。 但鑒定意見是否符合證據的要求，仍需法官在庭審中予以認定。 目前，虛擬治理成本法在環境損害司法鑒定實踐中主要應用于水體污染費用核算，應用場景相對單一，且涉及的污染物排放量、單位治理成本核算等關鍵環節在某些情形下存在較大的不確定性，往往容易引起爭議。 因此，結合國內典型環境污染相關案例判決書的分析與整理，對虛擬治理成本法的應用現狀進行研究，總結得出該方法在實踐過程中存在的問題與相應的解決思路，對于不斷優化與規范該方法的應用以及完善生態環境損害司法鑒定技術體系具有重要的意義。

1 虛擬治理成本法技術框架

1.1 相關定義及修訂情況

依據《突發環境事件應急處置階段環境損害鑒定評估推薦方法》（環辦〔2014〕118 號），虛擬治理成本是指工業、企業或污水處理廠治理等量的排放到環境中的污染物應該花費的成本，即污染物排放量與單位污染物虛擬治理成本的乘積，其計算方法為：

其中：E 為虛擬治理成本，單位為元；C為 i 類污染物的單位治理成本，單位為元/噸；Q為i 類污染物的排放量，單位為噸；R為相應的環境功能區敏感系數。

2017 年9 月15 日，原環境保護部針對虛擬治理成本法在鑒定評估實踐中存在適用范圍不明確、計算依據不充分和計算數額難統一等問題，在《環境損害鑒定評估推薦方法（第II 版）》（環辦〔2014〕90 號）與《突發環境事件應急處置階段環境損害鑒定評估推薦方法》（環辦〔2014〕118 號）等技術文件的基礎上，對該方法的適用情形和計算方法作出了進一步修訂和補充，并相應公布了《關于生態環境損害鑒定評估虛擬治理成本法運用有關問題的復函》（環辦政法函 〔2017〕1488 號）（以下簡稱：環辦政法函〔2017〕1488 號）。 該復函中主要重點修訂和補充的內容為：（1）進一步細化明確了虛擬治理成本法的適用范圍；（2）對相關定義進行了補充完善；（3）明確了單位治理成本的調查方法；（4）將之前技術文件中的環境功能區敏感系數取值區間調整為確定的系數，并補充了近岸海洋和海岸帶（見表1），同時規定了可對系數進行酌情調整的情形。

表1 環境功能敏感系數推薦值

1.2 適用范圍

根據 1.1 節中環辦政法函〔2017〕1488 號對于虛擬治理成本法適用范圍的最新補充，結合相關案例分析研究， 適用于虛擬治理成本法的情形主要有：（1）排放污染物的事實存在，由于生態環境損害觀測或應急監測不及時等原因導致損害事實不明確或生態環境已自然恢復；（2）不能通過恢復工程完全恢復的生態環境損害；（3）實施恢復工程的成本遠遠大于其收益的情形。不適用虛擬治理成本法的情形有：（1）實際發生的應急處置費用或治理、修復、恢復費用明確，通過調查和生態環境損害評估可以獲得的；（2）突發環境事件或排污行為造成的生態環境直接經濟損失評估。

鑒于突發環境事件往往具有突發性、瞬時性和污染遷移轉化快等特點。 當前虛擬治理成本法主要應用于排污事實明確且無法通過實際治理、恢復費用進行生態環境損害評估的案件（包括損害事實不明確或環境已自然恢復的、工程手段不能完全恢復生態環境損害的、恢復成本遠遠大于恢復效益的，三類情形滿足其一即可）。

1.3 評估流程

實際評估過程中虛擬治理成本法主要需解決的問題在于確定污染物排放量、污染物單位治理成本以及受納區域的環境功能區類別三個方面。 污染物排放量一般可通過現場排放量核定、嫌疑人詢問、生產或運輸記錄獲取，而對于突發環境事件，一般通過實際監測測量與物料衡算相互驗證的方法進行測算。 單位治理成本是指工業生產企業或專業污染治理企業治理單位廢氣、廢水、固體廢物或單位特征污染物所發生的費用，包括能源消耗、設備維修、人員工資、管理費和藥劑費等處理設施運行費，以及固定資產折舊費等相關的其他費用，推薦采用實際調查法、收費標準法和成本函數法來獲取不同類型污染物的單位治理成本。 虛擬治理成本法評估流程如圖1 所示。

圖1 實踐中虛擬治理成本法評估流程

2 應用現狀

截至2020 年12 月30 日，通過“中國裁判文書網”收集國內相關案例，檢索條件設置為：關鍵詞“虛擬治理成本法”，案件類型“民事案件”，案由“民事案由”，共檢索得到相關裁判文書77 份（其中判決書72 份、裁定書 3 份、調解書 2 份），整理合并不同審級的相同案件，最終得到虛擬治理成本法案件共計65 起。經分析整理，裁判文書中有明確虛擬治理成本法核算過程的共42 起，其中30 起案件核算過程存在爭議或有值得探討的情形（主要是裁判文書顯示庭審過程中存在的爭議點，或是筆者結合鑒定實踐經驗認為技術環節可能存在值得商榷的問題）。

2.1 時間分布

在本次檢索得到的65 起案件中，環境污染行為發生時間為2008—2019 年，主要呈現先增長后降低的趨勢，其中 2013 年、2014 年、2015 年以及 2016 年相對最多，分別為 9、18、11、9 起。 案件判決年份主要時間為 2014—2020 年（2016 年、2017 年、2018 年以及 2019 年相對較多，分別為 9、10、18、19 起）。 而在核算過程存在爭議的30 起案件中，環境污染行為主要發生在 2008—2018 年期間，2013 年及 2014 年相對較多，分別為5 起和8 起，案件判決年份主要時間為 2014—2020 年， 其中 2016 年及 2019 年相對最多，均為7 起。 案件時間分布統計情況如圖2 所示。

圖2 案件總體數量和有爭議案件數量的時間分布統計結果

綜上可知，自2014 年修訂的《環境保護法》首次提出環境公益訴訟并實施以來，涉及虛擬治理成本法的案件數量逐漸增多，案發時間主要集中在2013—2016 年之間（共 47 起，2014 年達到峰值 18 起），案件判決時間主要集中在2016—2019 年間（共56起，2019 年達到峰值 19 起）。 從案發時間來看，2014 年及以前案件數量較少，但涉及虛擬治理成本法核算過程具有爭議的案件占比相對較高。隨著《環境損害鑒定評估推薦方法（第 II 版）》（環辦〔2014〕90 號）與《突發環境事件應急處置階段環境損害鑒定評估推薦方法》（環辦〔2014〕118 號）等文件發布，案件數量總體呈現穩步降低趨勢。 2017 年9 月15 日環辦政法函〔2017〕1488 號文件公布后，具有爭議的案件比例在2018 年降至最低為25%，2018 年（案發時間）后無爭議案件，可見該復函極大程度地規范明確了虛擬治理成本法的實踐運用。

2.2 地域分布

從地域分布來看，相關案件最多的省份依次為江蘇省（19 起）、廣東省（10 起）以及山東省（10 起），核算過程存在爭議案件較多的省份依次是江蘇省（13 起）、山東省（8 起）、廣東省（4 起）和湖北省（2起），共計有16 個省（自治區、直轄市）已有虛擬治理成本法核算的案例宣判，占全國省份（直轄市、自治區）的51.6%。 相關案件主要集中在江蘇省、廣東省及山東省（占全部案件比例的60%），而部分省份相關案例數量偏少，如福建省、湖南省、吉林省、青海省和云南省等均為 1 起。 此外，截至 2020 年 12 月 30 日，全國仍有近一半的省（自治區、直轄市）未有成功判決的相關案例，如上海、黑龍江、甘肅、新疆、西藏、四川、廣西、河南、山西和陜西等。 由此可見，當前虛擬治理成本法的鑒定實踐中存在地域分布不均衡的現象。案件地域分布統計情況如表2 所示。

表2 案件地域分布情況統計結果

2.3 污染物類別及環境受體

污染物類別及環境受體統計結果如圖3 所示。從圖3 可知，在污染物類別方面，廢水傾倒、偷排案件共計42 起，占比64.6%。 其中，電鍍、酸洗廢水傾倒案件數量最多（21 起），其次為畜禽養殖廢水（5 起）、化工企業生產廢水（5 起）、造紙印染廢水（4 起）、礦產采選廢水（4 起）及其他廢水（3 起，電池回收企業廢水、污水處理廠廢水以及垃圾填埋場滲濾液）。固廢填埋、傾倒案件數量共計14 起（占比24.5%），主要涉及的污染物為危險廢物（11 起）、生活及建筑廢物3 起。 廢氣排放與交通運輸事故化學品泄漏案件數量相對較少，分別為7、2 起。 通過進一步分析梳理案件涉及的環境受體，得出虛擬治理成本法運用實踐中的主要環境受體為地表水及土壤環境，相關案件數量分別為 33 起（50.8%）、10 起（15.4%），大氣與地下水環境相關案件數量次之，分別為7 起（10.8%）與3 起（4.6%）。此外，同時涉及兩種及以上環境受體的案件數量為12 起，占案件總數量的18.4%。由此可見，虛擬治理成本法最常實踐運用于廢水傾倒、偷排案件，其中以電鍍、酸洗廢水傾倒、偷排案件數量最多，固廢填埋、傾倒以及廢氣排放案件運用情況次之。 環境受體方面主要運用于地表水及土壤損害核算，大氣與地下水環境則相對較少。

圖3 污染物類別及環境受體統計結果

2.4 鑒定機構情況

通過對受委托鑒定機構的情況進行統計（詳見表3），得出由生態環境部環境損害鑒定評估推薦機構出具報告的案件數量相對最多，達到34 起（占比52.3%），由專家咨詢方式及環境損害司法鑒定機構核算損失的案件分別為17 起及7 起，占比分別為26.1%、10.8%，無相關資質單位出具報告的案件數量為7 起（占比10.8%，主要由無資質科研院所及起訴方自行核算）。 通過進一步對核算過程存在爭議的30 起案件進行分析，推薦機構出具的報告存在爭議的案件有14 起，占出具報告案件數量比例的41.2%，專家咨詢爭議案件數量次之，占所辦案件數量比例的64.7%，司法鑒定中心及無資質單位有爭議案件數量分別占所辦案件數量比例的28.6%、42.9%。

表3 鑒定機構情況統計結果

由此可見，生態環境部推薦機構仍是當前辦理相關案件的主要鑒定機構，采用專家咨詢方式以及司法鑒定機構評估的案件數量次之，但仍存在7 起由無相關資質的單位鑒定評估的案例（主要為案情相對簡單明確的案件）。 通過分析對比得出，采用專家咨詢方式核算損失的有爭議案件占比數量最高，達到了64.7%，這可能由不同專家的專業背景、對鑒定評估技術掌握及案件理解程度不同所導致。 其次為無相關資質單位以及生態環境部推薦機構，司法鑒定機構辦理的有爭議案件比例則相對最少。 隨著環辦政法函〔2017〕1488 號公布，自 2018 年起再無爭議案例。

3 實踐中存在的主要問題

經梳理總結，共計65 起案件涉及使用虛擬治理成本法核算生態環境損害（裁判文書中有明確計算過程的共42 起），其中30 起案件計算過程中存在有爭議或值得探討的情形，主要存在的問題包括以下 4 類：（1）適用范圍的問題；（2）敏感系數確定問題；（3）單位治理成本核算問題；（4）重復計算的問題。 具體存在爭議案件數量統計情況如表4 所示，針對這4 類存在問題進行如下分析與討論。

表4 計算過程存在爭議的案件情況統計結果

3.1 適用范圍問題

存在適用范圍問題的案例共有9起，占比30.0%。例如，2019 年（以裁判年份計，下同）浙江某酸洗廢水排放案件中，鑒定機構在已檢測得出地表水、土壤環境污染超過基線20%情況下，未選用實際修復成本核算。 2019 年山東某滲坑排放電鍍廢水案件判決書顯示，鑒定機構僅對廢水進行了檢測，而未對土壤開展相關調查檢測工作，直接使用了虛擬治理成本法核算損失。筆者認為，上述鑒定案例技術環節主要問題在于可通過調查和評估獲得實際發生的環境治理、修復、恢復費用，但卻并未優先考慮利用實際修復成本核算損失，而是采用了計算較為便捷、快速的虛擬治理成本法，與該方法的適用范圍不符。

3.2 敏感系數的確定

基于國內典型案例分析結果，涉及現狀功能區的確定問題主要分為兩種：一是如2016 年江蘇某廢酸傾倒案以及2020 年山東某有機廢水傾倒案中，敏感系數未依據現狀功能區設置，而是按照水質現狀確定。 根據《突發環境事件應急處置階段環境損害鑒定評估推薦方法》（環辦〔2014〕118 號）以及環辦政法函〔2017〕1488 號文件規定：“敏感系數的選取應當依據環境功能區類型確定，以現狀功能區為準，當環境功能區不明確時綜合參考相關環境質量標準（包括征求意見稿）中的規定予以確認。”以地表水環境為例，實踐過程中主要依據生態環境管理部門環境功能區劃文件確定，無法確定的綜合考慮其上、下游環境功能區劃情況予以認定，仍無法認定的則按照地表水環境質量標準中的相關規定進行確認。 二是個別案件使用了虛擬治理成本法，但未考慮敏感系數，系錯誤理解環辦政法函〔2017〕1488 號中關于不考慮敏感系數的情況。 例如，2018 年湖北某滲坑排放畜禽養殖廢水案件中，采用了專家咨詢的鑒定方式，專家引用環辦政法函〔2017〕1488 號中規定：“污染物直接排放進入河流湖庫、污染物排放量難以獲取、直接采用受污染的河流湖庫水量進行治理成本的計算，即為環境恢復成本法，這種情況不再考慮環境敏感系數。” 專家基于該部分內容，通過對畜禽廢水排放量的估算，舍棄敏感系數，最終核算了受損水體生態環境損害，導致計算結果偏低。 應當在無法獲取畜禽養殖廢水排放量的情況下，以受損水體的水量進行治理成本計算時，才可不考慮環境敏感系數。 2019 年廣東某生活垃圾傾倒案件情況則相反，首先該類固廢傾倒案應優先利用實際修復成本核算損失，其次如使用虛擬治理成本法將受損水塘水量作為污染物排放量時，不應再考慮環境敏感系數，導致計算結果出現不必要的偏差。

3.3 單位治理成本核算

根據環辦政法函〔2017〕1488 號文件中的相關定義：“單位治理成本指工業生產企業或專業污染治理企業治理單位廢氣、廢水、固體廢物或單位特征污染物所發生的費用，包括能源消耗、設備維修、人員工資、管理費、藥劑費等處理設施運行費及固定資產折舊費等有關的其他費用。 推薦采用實際調查法、收費標準法、成本函數法三種方法。” 國內虛擬治理成本法典型案例中涉及單位治理成本核算問題的案例數量相對最多，共有17 起，占比56.7%。結合案例分析結果，總結得出在鑒定實踐過程中單位治理成本的核算方式主要包括3 種：（1）鑒定機構綜合調查或測算所得；（2）由當地價格認定機構綜合認定；（3）污染物處置公司報價。

從污染治理或修復工程實踐來看，結合案件具體情況實際調查核算得出處置成本的方式最為合適，但從案例分析結果來看，不同鑒定機構調查及核算方式不盡相同。 例如，部分案例利用固廢重金屬含量結合排污費概念作為單位處置成本，部分案例利用廢氣超標排放部分的二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵排放量分別確定單位處置成本，另有案例以廢水酸堿中和方式核算處置成本，但卻未考慮廢水中氟化物等。在環辦政法函〔2017〕1488 號文件公布后，上述情況均趨于好轉，該文件進一步細化規范了相關概念及調查方法。 價格認定機構認定的方式也趨近于實際調查法，但在實踐過程中要注意結合環境污染治理技術，對認定價格進行審核及合理的修正。 污染物處置公司報價接近于收費標準法，但兩者不同之處在于處置公司報價可能相對地包含了“處置利潤”，如其他方法不可行時，使用處置公司報價應盡可能體現“治理成本”的概念。

3.4 重復計算問題

重復計算問題主要分為兩種情況：一是2019年廣東某傾倒建筑、生活垃圾案例中，受污染介質主要為地表水與土壤，鑒定機構計算了污染場地清理及修復費用，同時運用虛擬治理成本法核算了生態環境受到損害到恢復原狀期間的服務功能損失費用（以下簡稱“期間損失”）。 另有2019 年云南某選礦企業渣場積液泄漏案件情況顯示，鑒定機構通過虛擬治理成本法核算了生態環境損害，而上訴方主張增加生態服務功能損失賠償。

上述案例都主要涉及已使用虛擬治理成本法計算損失的情況下，是否還需計算其期間損失也往往存在爭議或是分析誤區。 環辦政法函〔2017〕1488號文件規定：“虛擬治理成本是按照現行的治理技術和水平治理排放污染物所需要的支出，是基于源頭治理提出的方法，與基于污染物排放到環境中計算受損環境恢復費用的環境恢復成本法有本質的不同。” 即虛擬治理成本法主要體現了源頭治理理念，并輔以2～11 倍的敏感系數，故該方法的計算結果已從“源頭”考慮了生態環境損害及其服務功能等全部損失，無需重復計算期間損害。此外，2021 年1 月1 日發布實施的《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱和關鍵環節 第1 部分：總綱》（GB/T 39791.1—2020）8.1 節內容也印證了上述觀點：“當污染環境或破壞生態行為事實明確，但損害事實不明確或無法以合理的成本確定生態環境損害范圍和程度時，采用虛擬治理成本法量化生態環境損害價值，不再計算期間損害。”

二是在2020 年江蘇某電鍍廢水偷排案件中，廢水排放量共計39 噸，大部分廢水通過滲坑排放，少部分通過管網排入河流，在已核算土壤實際修復費用的基礎上，又使用虛擬治理成本法計算了39 噸廢水造成的地表水環境損害。 對于此類案件的鑒定評估，應針對不同污染介質應劃分污染物排放量，扣減土壤介質排放廢水量，避免重復計算進而造成損失量偏大的情形。

虛擬治理成本法作為一種常用的環境價值評估方法，在污染環境事實明確且無法通過實際治理、恢復費用進行環境損害評估的情況下，以及在環境污染案件普遍存在復雜性、多源性、不確定性等情況下，對于環境污染責任追究工作發揮著重要作用。 從筆者的實踐經歷來看，曾共計8 次作為鑒定人出庭質證，其中7 次質證的案件涉及虛擬治理成本法，可見該方法實踐應用的普遍性。 此外，相較于實際修復成本的核算方法，虛擬治理成本法計算過程以及敏感系數選取等環節往往容易引發爭議。分析梳理該方法的實踐應用情況，認真總結經驗與問題所在，將對今后的相關鑒定工作起到重要的參考與促進作用。

2021 年1 月1 日，國家生態環境部已發布實施6 項生態環境損害鑒定相關標準， 其中涉及虛擬治理成本法的標準有《生態環境損害鑒定評估技術指南 基礎方法第1 部分：大氣污染虛擬治理成本法》（GB/T 39793.1—2020）、《生態環境損害鑒定評估技術指南基礎方法第2 部分：水污染虛擬治理成本法》（GB/T 39793.2—2020）兩項，進一步細化規范了虛擬治理成本法的相關定義、適用情景與計算方法，加入了調整系數（污染物危害系數、受體敏感系數、超標系數、環境功能系數）的概念，未來該方法的應用將更加科學化、規范化與精細化，新標準實施后虛擬治理成本法的具體應用實踐情況仍待下一步的分析研究得出。