“中心—邊緣”：城鄉公共文化服務治理模式及其優化*

陳 建

（大連海事大學公共管理與人文藝術學院 遼寧大連 116026）

我國“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要明確要求“優化城鄉文化資源配置，推進城鄉公共文化服務體系一體建設”[1]。而推進城鄉公共文化服務體系一體建設，實際涉及城鄉公共文化服務治理問題，一直是我國公共文化服務發展的基本關注點。自“十一五”時期公共文化服務體系建設啟動以來，圍繞均等化目標實現城鄉公共文化服務全覆蓋與一體化構成了公共文化服務的主要實踐，并形成了一種“中心—邊緣”治理模式，顯著改善了公共文化服務供給狀況。然而，隨著城鄉居民對美好生活，特別是對美好文化生活的需求愈發強烈，城鄉文化發展不平衡不充分問題更加突出，既有的“中心—邊緣”模式難以有效應對新時代的新挑戰。以治理模式優化推動城鄉公共文化服務一體化縱深發展，增強城鄉居民公共文化服務獲得感具有重要的理論研究與實踐探究價值，需要進行相應的研究探討。

1 理解公共文化服務的城鄉關系維度及其治理模式

從新近研究看，學界對城鄉文化對立沖突、鄉村文化遭受城市文化沖擊、城鄉公共文化服務資源配置失衡等問題基本達成了共識，但偏重討論城鄉關系中的農村公共文化服務問題，體現了問題導向下的農村研究偏向。例如，“城市文化下鄉導致農村公共文化服務結構失衡”[2]，“農村公共文化服務供給模式參照城市發展路徑，推動城鄉一體化總體上是將現代城市文化服務產品供給網絡擴展到農村，必然導致供需錯位”[3]，“城鄉二元格局催生的農村公共文化服務治標不治本且無法回應城市中心主義問題”[4]。這些觀點有力闡釋了城鄉關系中農村公共文化服務的現實問題，卻忽視了對城鄉公共文化服務的互動關系、運作狀態等系統層面問題的探討。

實際上，城鄉關系始終貫穿于公共文化服務發展全過程，并已形成了特定的公共文化服務治理模式。這里的公共文化服務治理模式是指圍繞公共文化服務主體、形式、過程等要素，形成的關于公共文化服務治理樣態、有效經驗、前沿創新等內容的提煉概括，在一定意義上代表了公共文化服務可參照、推廣的治理范本。之所以將治理與公共文化服務相關聯，是因為公共文化服務實踐本身就是多主體參與、多方關系運作、多工具運用且開放包容的公共事務領域，也是典型的治理領域。將治理引入公共文化服務領域，可以更好地反映該領域的實踐特點。目前，圍繞公共文化服務供給，有“政府權威型、市場商業型以及第三部門志愿型”[5]等模式、“政府主導型、合作型及社會化主體主導型農村公共文化服務供給模式”[6]、“發達國家政府主導、民間主導和‘一臂之距’等公共文化服務運營模式”[7]；圍繞公共文化服務實踐創新，有“公共文化云服務模式”[8]等研究。然而，當前公共文化服務治理模式研究尚未涉及城鄉關系、城鄉一體化等內容。作為支撐公共文化服務體系運轉的內在機理，城鄉關系及其要素流動、資源配置等狀態已經形塑了效果突出卻又面臨多重問題及挑戰的公共文化服務城鄉關系維度的治理模式。這一模式又具有明顯的“中心—邊緣”屬性及結構特征，可以稱之為城鄉公共文化服務治理的“中心—邊緣”模式。

2 “中心—邊緣”：城鄉公共文化服務的治理模式

城市公共文化服務“中心—邊緣”治理模式借助“中心—邊緣”分析，對城鄉關系維度的公共文化服務治理實踐進行的類型概括。“中心—邊緣”分析一般用來描述國際關系、區域發展、高等教育等領域中不同國家、區域、高校之間的中心、邊緣之分，強調中心對邊緣的帶動與塑造以及邊緣對中心的趨近與依附。在文化研究中，“中心—邊緣”多用來描述民族特色文化發展中當地文化與外來文化、民間與政府之間的關系狀態及其相互影響等。例如，有學者研究“中心”與“邊緣”在推進現代性與保持傳統性的矛盾中對羌族文化帶來雙重影響[9]，也有學者圍繞民族節日展演分析“中心”對“邊緣”的影響以及“邊緣”在與“中心”的不平等對話中如何發揮能動性[10]。這些研究證明了“中心—邊緣”分析具有較強適用性與解釋力，可以為分析城鄉公共文化服務治理的內在關系及其運作提供借鑒。

2.1 城鄉公共文化服務“中心—邊緣”治理模式闡釋

結合理論特性與實踐特征，城鄉公共文化服務“中心—邊緣”治理模式可作以下理解：第一，該模式的中心、邊緣具有相對性，是對公共文化服務體系運行中城鄉不同角色及二者相互關系、作用的概括。受資源稟賦、經濟社會狀況、政策規劃等因素影響，城市在公共文化服務體系中實際處于中心地位，鄉村則處于相對邊緣地位。正因為存在“中心”與“邊緣”的差異與勢差，城鄉公共文化服務才能進行資源流動與服務配置，并實現基本公共文化服務均等化與標準化。選用“中心—邊緣”一詞描述城鄉公共文化服務治理模式并非進行否定，而是辯證地看待城鄉關系對公共文化服務體系的塑造及支撐作用，既認可該模式的價值與成效，也剖析其中的問題。第二，該模式是對公共文化服務城鄉關系狀態及其失衡問題的反映。在應然狀態下，作為“中心”的城市與作為“邊緣”的鄉村應基于不同角色形成良好互動。但實踐中，城鄉公共文化服務主要體現為圍繞均等化、全覆蓋等目標展開的“中心”對“邊緣”的文化輸送與型構，表現為以城市為參照的文化下鄉實踐。這種城鄉關系實質是一種失衡狀態。隨著現代公共文化服務體系建成，城鄉公共文化服務“中心—邊緣”治理模式的邊際效益遞減，原本的優勢正轉為問題的癥結。

從模式運行看，城鄉公共文化服務“中心—邊緣”治理模式有其內在機理，包括差異化的城鄉角色設定、強有力的政府主導、體系化的政策設計與項目化的服務供給。首先，賦予城鄉不同的文化角色是城鄉公共文化服務治理運行的前提。城市代表現代化及現代社會的主流實踐與方向，產生并傳播現代文化；鄉村則是傳統的代名詞，需要變革舊文化，接納新文化。因此，城市是現代公共文化服務的主要承載空間，而鄉村則是薄弱地帶，需要依靠文化下鄉及文化惠民工程才能接入城鄉公共文化服務一體化軌道。這種城鄉稟賦差異及現實差距在政策塑造下轉化為城市與鄉村的中心與邊緣角色，并憑借資源集聚、服務輻射等優勢，在較短時間內大幅度改善了城鄉公共文化服務狀況。其次，政府作為主導行動者，既要“掌舵”，為城鄉公共文化服務治理提供方向引導、關系協調、政策保障等；也要“劃槳”，通過壓力與政績驅動的文化行政過程及所轄文化單位配合，直接參與公共文化服務生產與配置，確保基本公共文化服務覆蓋城鄉。再次，在政府主導下，城鄉公共文化服務治理實踐集中表現為追求全覆蓋、均等化的公共文化服務體系建設，并形成了系統化政策體系，系統規定了城鄉公共文化服務發展方向、目標、措施及保障等。最后，項目化運作是城鄉公共文化服務治理持續推進的重要依托，不論是城市公共文化場館建設、服務供給，還是參照城市實踐規劃實施的文化下鄉與文化惠民工程，基本表現為諸多公共文化服務項目，并有相應的組織、資源保障與政策規范。

2.2 城鄉公共文化服務“中心—邊緣”治理模式探索及成效

城鄉公共文化服務“中心—邊緣”治理模式的生成有其特定的政策理路，是一定階段為解決城鄉公共文化服務供需矛盾及發展不充分、不平衡等問題進行的實踐探索。自公共文化服務體系建設啟動以來，盡管城鄉公共文化服務有不同的政策表述，但“中心—邊緣”治理模式卻不同程度地貫穿始終。

2.2.1 “十一五”時期的模式初創

2005 年，黨的十六屆五中全會首次要求“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”[11]，而覆蓋全社會首在覆蓋城鄉，難在有效治理。2006 年，“十一五”規劃實施，“堅持城鄉文化協調發展”“形成城市帶動農村的發展格局”[12]成為文化發展的基本任務。其中，“協調發展”規定了城鄉公共文化服務治理的內在屬性與運行特征，“以城市帶動農村”則明確了基于城鄉差異的“中心—邊緣”格局，“中心—邊緣”治理模式初現。2007 年，“堅持城鄉文化協調發展，逐步實現公共文化服務均等化”[13]被確立為公共文化服務體系建設的指導思想之一，城鄉居民基本公共文化需求也被限定為讀書看報、收聽廣播、觀看電影電視、進行公共文化賞鑒等內容。城市公共圖書館、博物館、藝術館等公共文化服務機構的更新建設不斷加快，公共文化活動日益豐富；同時，廣播電視村村通、農村電影放映、農家書屋、鄉鎮文化站及綜合文化服務中心等文化惠民工程也進入大規模實施階段。正是借助這些項目實踐，處于中心位置的城市將現代化的文化產品通過下鄉實踐，輸入處于相對邊緣位置的鄉村。對此，有學者認為鄉村公共文化服務供給過程依然秉承城市化的文化嵌入理念，即對鄉村文化公共服務按照城市人群的需求習慣和需求特征進行規劃和設計，表現為按照城市精英群體的文化需求邏輯來代替農民的文化需求邏輯[14]。自此，“中心—邊緣”模式開始推動城鄉公共文化服務治理發展。

2.2.2 “十二五”“十三五”時期的模式推進

“十二五”時期，城鄉公共文化服務治理進程加快，“中心—邊緣”模式進入整體推進階段。2011 年，黨的十七屆六中全會明確提出“加快城鄉文化一體化發展”，“建立以城帶鄉聯動機制，合理配置城鄉文化資源，鼓勵城市對農村進行文化幫扶”[15]。此后，公共文化服務治理更加強調城鄉一體并著重向農村傾斜，“中心”對“邊緣”的帶動作用更加明顯。2013年，“加快城鄉公共文化服務一體化建設，建立以城帶鄉聯動機制”[16]成為公共文化服務發展的基本任務。“十二五”收官時，公共文化服務體系建設的系統實踐已全面鋪開并在場館設施建設、項目配送、活動開展及制度探索等方面取得顯著成績，城鄉公共文化服務一體化規模與成效漸顯。

到“十三五”時，城鄉公共文化服務治理從強調覆蓋城鄉轉為更加突出均等化，“中心—邊緣”模式也開始強調城鄉均衡協調發展。其中，2016 年，“促進城鄉公共文化服務均等化”[17]以法律形式確定下來；2017 年，“推動城鄉間公共文化服務均衡協調發展”[18]成為“十三五”文化發展的重要內容。與政策相適應，城市公共文化服務場館設施建設、文化活動開展等實踐如火如荼，文化下鄉式鄉村文化惠民工程也紛紛達成先前設定的政策目標。截至2018 年底，全國共有農家書屋58.7 萬個，配送圖書超11億冊[19]；2019 年，我國農村廣播、電視節目綜合人口覆蓋率分別為98.84%、99.39%；擁有鄉鎮文化站40 747個，組織文藝活動105.9 萬次，參與人次達1.09 億[20]。此時，我國“ 覆蓋城鄉的公共文化服務設施網絡基本建立，公共文化服務體系建設取得顯著成效”[21]，城鄉公共文化服務治理進程取得重大進展。

3 文化失衡：城鄉公共文化服務“中心—邊緣”治理模式面臨的問題

隨著新時代我國社會主要矛盾變化，人民對于美好文化生活的需求愈發強烈；而在保基本、全覆蓋目標達成后，城鄉公共文化服務“中心—邊緣”治理模式的原有優勢漸失，邊際效益遞減，各種問題逐漸暴露出來。其中，以城市文化強勢下鄉與鄉土文化被動適應為特征的城鄉公共文化服務互動失衡問題嚴重減損了城鄉公共文化服務整體質量。尤其對于鄉村而言，中心與邊緣的失衡及其有序互動缺少是導致公共文化服務獲得感偏低、社會效益欠佳等問題的重要原因。

3.1 城市文化的強勢下鄉與難以落地

從治理實踐看，處于“邊緣”的鄉村公共文化服務在很大程度上是處于“中心”的城市實踐的復刻與延伸，并且這種復刻與延伸在政策導向及項目承載下顯得格外強勢。作為鄉村公共文化服務主干的文化惠民工程旨在滿足農民讀書看報、看電影電視、進行公共文化賞鑒等需求，不僅形式上與以公共圖書館、博物館、藝術館及公益性影劇院為載體的城市公共文化服務較為相似，而且在屬性上也更為符合城市居民文化生活習慣，難以充分反映鄉土實踐與農民需求。而城鄉公共文化服務“中心”與“邊緣”的互動失衡實際是現代化進程中城市相對于鄉村強勢優勢地位的必然結果。“在追求工業化和現代化的當代，城市文化代表的是一個社會的精英文化和主流文化，城市集聚了絕大多數的文化人才、文化產品和公共文化服務設施。”[22]在城市中心視角下，富含城市生產生活氣息的文化因子借助政府主導的農家書屋、電影下鄉、廣播電視村村通、文藝下鄉等文化惠民工程“打包”下鄉，試圖改善鄉村文化生態與農民公共文化生活，并使其融入整個已被明確定義的現代化軌道。

然而，實際情況卻是“城市文化憑借工業化資本優勢和城鎮化政策推力，以強勢姿態全面‘下鄉’、廣泛滲透，城鄉文化逐步同質化、鄉村文化逐步邊緣化，引發了城鄉文化的認同危機”[23]。當基于城市實踐生成的公共文化服務憑借政府等公共部門的行政任務化運作，換一種形式延伸到鄉村時，盡管可以提供現成的模板與路徑，迅速增加鄉村文化供給，卻是一種“無源之水”，難以適應鄉村實踐與農民需求。另外，“公共文化服務存在較為明顯的部門意志和主觀傾向，以群眾需求為導向的公共文化服務意識不強”[24]，“農村文化服務基本上是供給驅動模式為主導”[25]，城市中的決策者將城市經驗及措施應用于鄉村，導致鄉村公共文化服務往往脫離鄉村實踐與農民需求，實際效益欠佳。2018 年1—3 月，筆者曾調研了某百強縣152個行政村的公共文化服務狀況，該縣2015 年宣布實現鄉鎮綜合文化站和村居文化大院、農家書屋、文體小廣場的全覆蓋。但調查發現多個鄉鎮綜合文化中心處于關門落鎖狀態，某重點鎮的綜合文化中心多個活動室除了門口的標牌、外墻的宣傳欄外，內里并無實質內容；另外，多數村民認為本村沒有農家書屋、文化大院；電影放映與文藝下鄉具體到某一村每年只有2—4 場，且多集中在夏秋農忙時節。調研結果證明，鄉村公共文化服務并沒有扎根于鄉土實踐，未能有效滿足農民文化需求。在其他研究中，“鄉村公共文化服務體系供需脫節、內容缺乏、低效運營”[26]、“鄉村居民對文化惠民工程滿意率低”[27]、“農村居民弱參與”[28]等觀點也可佐證該問題，而這些不良后果又加劇城鄉公共文化服務失衡，制約了治理效能提升。

3.2 鄉土文化的被動適應與進退兩難

城鄉公共文化服務“中心—邊緣”治理模式的運作對于城市而言，更多的是擴展了城市化與現代化文化樣態的影響范圍；對鄉村而言，卻在一定程度上擠壓了鄉村本土文化的涵育空間，導致鄉土文化及其公共文化服務轉化在被動適應現代化、城市化的同時也面臨“進退兩難”的困境。

一方面，鄉村有別于城市，仿照城市經驗實施的鄉村公共文化服務不僅難以取得理想成效，反而會產生消極影響。城市公共文化服務以城市人口集聚、流動迅捷、現代需求強烈、文化消費選擇多樣等條件為前提。而實際作為城市公共文化服務延伸且內容實質相似的鄉村公共文化服務，往往因村落及人口相對分散、需求表達較弱、管理運營人才缺乏等原因面臨項目“懸浮”“空轉”等困境；同時，反映現代市場經濟與城市生活的外來文化不斷進入鄉村，其中不乏消費主義、享樂主義等消極文化因子，使得鄉土文化變遷更加復雜多變，甚至失序。以廣播電視村村通工程為例，“在收視率指揮棒下，相當部分廣播電視節目以城市為中心，城鄉割裂的局面不但是難以彌合的現實，并且還成為涉農議題的主要框架，在大量節目里，農村就是‘沒落’的代名詞”[4]；農民從電視中得到的卻是城市中心主義和消費主義對他們的改造，這樣的投入強化了鄉村的解體，摧毀了鄉村主體性的基礎。另一方面，鄉土轉型加快，鄉土文化不僅難以轉化為現代公共文化服務，其本身也面臨傳承失序、衰敗等風險。這些在傳統時期發揮禮俗教化、文娛休閑等功能的祠堂家廟、村規民約、風俗禮節、民間文藝等鄉土公共文化空間與樣態難以及時適應外部環境變遷的劇烈沖擊，或傳承失序，或逐漸衰微。“在傳統文化與現代文明矛盾沖突的嚴重沖擊下，農民傳統價值觀念滑坡、鄉村傳統文化式微等問題已促使鄉村文化振興成為一項重要急迫的任務。”[29]不論面對變動不已的鄉村文化生態，還是置于城市導向的公共文化服務體系建設實踐，傳統鄉土文化已難以充分發揮公共功能，無法充分滋養內生性、鄉土化公共文化服務內容，從而加劇了城鄉公共文化服務“中心—邊緣”互動中的鄉村弱勢地位與文化失調。

4 融合治理：城鄉公共文化服務治理效能提升路徑

當前，我國“正處于一個由傳統鄉土中國向現代城市中國的轉型過程之中”，“城鄉關系表現為以城市為本位的城市中心主義的興起”[30]。因此，現階段推進城鄉公共文化服務發展并不是要摒棄“中心—邊緣”模式，而是以循序漸進、持續優化的方式不斷尋求城鄉公共文化服務治理的互動平衡，進而提升治理效能，實現公共文化服務高質量發展。融合治理既強調公共文化服務與城鄉實踐相融合，以特色融入主流，增強公共文化服務城鄉特色，激發文化自覺自信，重塑“中心”與“邊緣”的互動平衡；又強調公共文化服務城鄉融合發展，探索公共文化服務以城帶鄉、城市輻射鄉村與以鄉補城、鄉村助力城市的互動調適、共建共享路徑。意即通過將城鄉文化特色融入公共文化服務，促進城鄉文化互補共享、協同聯動，將單一的文化下鄉轉變為城鄉文化各美其美、美美與共。

4.1 以特色入主流豐富城鄉公共文化服務治理內容

城鄉公共文化服務“中心—邊緣”治理模式在追求速度、規模時，在很大程度上將城鄉文化差異轉變為文化差距，加大了公共文化服務治理效能提升的難度。因此，我們應尊重城鄉差異，并將其轉化為文化特色，融入公共文化服務治理實踐，即特色入主流。這里的“主流”指代圍繞讀書看報、收聽廣播與觀看電視電影、進行文化賞鑒等基本需求展開的公共文化服務空間設施建設、活動組織等城鄉公共文化服務政策體系及其主要實踐；而“特色”則是指基于不同的城鄉生態，將特色文化因子融入城鄉公共文化服務，以此增強城鄉文化認同，激發城鄉文化自信，為城鄉公共文化服務交流共享、互補互益夯實內容基礎。

對于城市而言，城市傳統街區、歷史遺跡、民間文藝及其他地方特色文化形式，都是寶貴的文化資源，可以通過保護性與創新性開發轉化為特色公共文化空間與多樣化公共文化產品，補充現有公共文化服務的不足，并提升城市文化特色品質。對于鄉村而言，復歸鄉土，以鄉土特色融入公共文化服務，是促進城鄉公共文化服務治理互動平衡的關鍵。一方面，重塑農民主體，充分發揮農民的自組織作用。政府應通過政策扶持、培育一批鄉土文化人才，將鄉村文化能人、非遺傳承人、農技強人、新鄉賢等人力資源納入公共文化服務人才建設體系，提高鄉村公共文化服務自主治理與自我服務水平，為強化公共文化服務鄉土特色提供人才保障。另一方面，依托鄉土文化資源，開展小微型鄉村公共文化服務實踐。依托鄉土文化資源，借助鄉村振興的政策傾斜與鄉土人才培育，村莊共同體可積極組織各類民俗節慶、文體娛樂、技藝交流等富有鄉土生產、生活氣息的小微型、多樣化公共文化活動，補充既有公共文化服務體系的不足。如此一來，各具特色的城鄉公共文化服務才具有雙向交流互動、互補共享的可能性，并以特色化的文化實踐提升整體治理效能。

4.2 以文化下鄉與進城協同促進城鄉公共文化服務治理互動融合

一方面，強化服務導向，實施精準化文化下鄉。以文化惠民工程為主干的文化下鄉實踐是鄉村公共文化服務治理的主要實踐，需要改善優化，而非舍棄。對此，應立足農民需求，將農民的美好文化生活需要作為文化下鄉政策決定、項目選擇及內容配給等治理實踐的基本依據，推廣菜單式、點單式等精準化文化下鄉，增加公共文化服務項目涉農題材，并針對農民基本文化需求，積極開展科學知識、農藝農技等涉農主題宣講或培訓，以先進文化引領鄉村文化振興。文化下鄉不再是簡單粗放的城市文化打包下鄉，而應充分發揮城市在先進文化生產、傳播上的優勢，將先進文化因子、現代文明成果進行形式與內容上的適農化處理，以供需精準對接、外來文化與本土實踐精準適應提高文化下鄉的精確性與公共文化服務效能。

另一方面，抒發鄉土情懷，探索選擇性文化進城。在當今社會，鄉土文化恰恰能夠滿足城市居民寄托鄉愁、抒發鄉土情懷的精神需求，這種需求僅靠城市公共文化服務難以滿足。因此，圍繞城市居民的鄉愁記憶與鄉土情懷，選擇性地將優秀鄉土文化輸送到城市，可以補充城市公共文化服務現代性有余而傳統性不足的缺陷。例如，可通過舉辦城市文化節等活動，將富含特色的民俗節慶、傳統文藝及鄉村非物質文化遺產等鄉土文化進行展示；也可探索鄉村文化能人、文藝人才、非遺傳承人進城區、進社區展演的平臺與渠道，既有助于弘揚優秀鄉土文化，又能豐富城市文化生態，滿足城市居民的鄉土情懷。當然，在文化下鄉與文化進城的雙向聯動中，除了強化政府主導外，還應充分發揮市場、社會等不同主體的積極作用，借助服務外包、政府購買等公私合作方式提高公共文化服務治理效能。