政府開放數據生態鏈演進特點*

曹 雙 趙需要

（西安石油大學經濟管理學院 西安 710065）

1 引言

從2009 年開始，美國數據門戶網站上線，數據開放由此展開，政府開放數據運動在全世界范圍內也逐漸發展起來。目前，我國各地政府發布公共數據開放管理辦法、大數據管理規章等各種有關數據開放的法規規章，開放數據成為我國政府關注的重點以及國家發展建設的一項重要內容。開放數據是公開的原始數據，不是簡單的信息公開，更不是完全的數據共享。它具有透明化、非歧視性、機器可讀性、開放授權性等鮮明特點[1]。開放政府數據非常重要，不斷促進研究與創新，政府開放數據集成為企業和研究人員創新的關鍵因素[2]。隨著政府開放數據運動的持續推進和國家大數據戰略的實施，我國出臺一系列與開放數據相關的政策，以促進并確保對政府開放數據的廣泛利用，與此同時，我國相關各界也不斷關注和重視政府開放數據。國內政府開放數據的研究發展迅速，推動我國的政府開放數據生態鏈不斷完善發展，從而為不斷深化政府開放數據理論與實踐的研究提供基礎依據。政府開放數據生態鏈是我國近期研究的熱點，本文基于已有研究提出政府開放數據生態鏈演進特點。

2 政府開放數據生態鏈

2.1 概念的提出

從生態學角度進行分析得知，自然界中生物的特點有：生物的生活需要營養；能進行呼吸；生物能排出身體內產生的廢物；能對外界刺激作出反應；生物能生長和繁殖；生物都有系統（植物無系統）。從生物的特點來看，自然界生物生長的過程屬于動態循環的生態系統。

目前我國對于政府開放數據生態鏈的研究較少，學者陳紅梅等（2018）指出政府開放數據生態鏈是在網絡環境下為了實現政府開放數據共享，不同政府開放數據主體之間通過政府開放數據流轉而形成的鏈式依存關系[3]。學者趙需要等（2019）給出政府開放數據生態鏈的定義，即在政府開放數據生態系統中，無數的數據場通過數據的流轉連接起來，從而形成某種形式的鏈式依存關系[4]。為了研究政府開放數據生態鏈演進特點，我們把政府開放數據當作一個物種，將自然界中生物的特點延伸至政府領域，按照其特點將其劃分為五部分：①提供基礎的政府數據；②利用政府數據；③利用過程中進行數據整合；④根據用戶需求產生創新應用，從單一的數據集到最終成果使用，實現其價值增值；⑤應用過程后又出現新的歸屬于政府平臺的數據，如自然界生物一樣，實現整個系統的循環流轉。從提供數據到產生新的數據之間層層遞進，聯系密切，不斷循環流動形成鏈式依存關系，而且政府開放數據生態鏈的提出是基于信息生態鏈的基礎理論，信息生態鏈主要有信息生產者、傳遞者、消費者三種不同類別的信息人[5]。政府開放數據過程中各數據節點之間的聯系要通過具體的主體實現，政府開放數據生態鏈的節點包括數據生產者、政府主管部門、數據傳遞者、數據利用者和數據消費者[4]。

本文將政府數據開放過程中數據節點的主體按其特點劃分為數據生產者、數據傳遞者、數據利用者以及數據消費者。結合政府開放數據的特點以及劃分的主體類別歸納出政府開放數據過程中數據動態循環使用圖，政府開放數據節點之間形成相互依存的鏈條式發展，如圖1所示。

圖1 政府開放數據動態使用循環圖

2.2 政府開放數據生態鏈動態使用循環機制

政府開放數據生態系統是指以政府開放數據為中心，在政府數據開放過程中數據人之間、數據人與生態環境之間相互聯系并作用形成的有機整體[4]。如圖1 所示，數據循環使用過程始終以政府開放數據為核心，數據生態鏈各節點之間相互關聯形成循環往復的動態循環系統。研究從動態循環系統內部節點之間的關系進行分析，政府開放數據的運轉也離不開整體價值的實現和外部環境的影響，據此歸納出政府開放數據生態鏈演進的特點，如圖2 所示。

圖2 政府開放數據生態鏈演進特點

2.2.1 開放數據生態鏈節點角度的分析

整個政府開放數據生態鏈的循環過程，如生態系統般從數據生產者開始到數據消費者流轉再作用于數據生產者，從而實現整個生態鏈的循環。從圖1 中可以看出，數據生產者等節點之間相互連接，不斷向下傳遞，形成動態的系統循環圖。在政府開放數據使用過程中，各節點之間相互聯系，在互動中相互轉化。而政府開放數據生態鏈各主體之間不斷發展變化[4]，提供數據的數據生產者也可以在數據鏈發展過程中重新收集數據開展新的應用，成為數據利用者，表明在政府開放數據生態鏈演化過程中節點之間存在聯系、互動、轉化的特點。從節點使用方面研究，政府開放數據過程中數據類別多樣，流轉快速，涉及社會生活中的各種領域，不同層次、不同類型的節點之間會形成生態鏈簇。相互聯系必然會呈現出復雜的結構特點，為了便于利用，數據在使用過程中會不斷形成易于被理解的分類標準，政府開放數據生態鏈由此形成復雜多樣的結構。從數據利用整合角度看，在政府數據利用過程中進行數據整合，產生創新應用，離不開信息技術的發展。依賴于信息技術的驅動，新的生態鏈應用在此基礎上產生，在政府開放數據生態鏈演化過程中起著至關重要的作用。

2.2.2 開放數據生態鏈整體和外部角度的分析

政府開放數據動態使用循環的過程離不開數據整體作用所產生的價值，以及外在條件對于政府開放數據生態鏈的影響。根據圖1，從數據流轉角度看，開放政府數據的價值實現是通過數據整合、聯系并分析從而得到數據增值產品的過程[6]。從最初提供的單一數據出發，在不斷流轉過程中形成數據鏈條，形成產品供數據消費者使用，最終形成新的數據流轉到生態鏈中，這是數據價值不斷增值的過程，是政府開放數據生態鏈演化過程中所形成的附加值。從外部環境角度看，政府數據開放共享過程中需要強有力的政府治理支撐，組織支持政策中的高層政治領袖支持屬于政府治理政策層的構成部分之一[7]。在政府數據不斷發展的過程中，需要外部進行調節平衡，故而國家出臺相關政策促進政府開放數據平臺發展，各級領導提出舉措積極響應數據開放，領導決策在政府開放數據發展中起推動作用，領導的驅動在政府開放數據生態鏈演進中形成鮮明的特點。下文將根據上述分析從節點、結構、節點主題、信息技術、價值增值以及領導驅動等方面介紹政府開放數據生態鏈演進的特點。

3 政府開放數據生態鏈演進的特點

3.1 節點之間的聯系、互動與轉化

政府開放數據生態鏈的節點是生態鏈上的主體，也是基本組成單位[4]。根據上文可知，數據節點主體包括數據生產者、數據傳遞者、數據利用者以及數據消費者。

3.1.1 節點之間的聯系

從數據生產者角度看，在政府開放數據平臺初建時，數據提供者主要是政府部門，數據消費者直接從平臺上按需下載數據。隨著消費者知識水平的不斷提升以及生態鏈的不斷優化，企業、個人紛紛充當數據生產者提供數據，多類別的數據生產者出現在政府開放平臺上。從數據傳遞者角度看，政府開放數據平臺首先在上海市運行上線，隨著傳播發展以及受從眾效應影響，北京、武漢、青島、貴陽等城市分別建立政府開放平臺。從數據利用者角度出發，政府與企業合作組織創辦開放數據創新應用大賽，通過開放的各種數據設計出不同類別的開放數據創新項目，最終服務用戶。從數據消費者角度來看，剛開始使用的用戶屬于對政府開放數據和平臺較為了解的相關研究人員，隨著國家政策以及法律法規的推行，企業和科研人員等慢慢認識到使用政府開放數據的益處，更多的人開始使用開放數據研究社會現象與問題。各節點之間相互聯系，數據生產者提供數據供用戶直接使用，數據傳遞者將數據按類別發布出去，數據利用者根據數據類型開發出可供消費者使用的應用數據，數據消費者在應用過程中產生新的用戶數據，被重新征集到政府開放數據平臺中以研究新的領域。不同節點之間不斷互動，在政府開放數據生態鏈中循環流轉。3.1.2 節點之間的互動與轉化

實現數據各節點之間的轉化，如用戶從數據消費者到數據利用者的轉化過程。在開放政府數據中，用戶參與從政府主導用戶知曉數據、使用數據到用戶主導主動請求數據、與政府交流互動，達到理想狀態的用戶參與[8]。這是用戶從消費數據到參與主動利用數據的不斷發展狀態，用戶與政府之間通過數據連接，用戶得到政府所開放的數據并使用到平時政府主導的活動中，繼而發展為用戶主動尋求數據、與政府交流提出自己所需要的數據，并監督政府數據，通過平臺交流滿足自身需求以及促進政府得到新的數據。例如貴陽市政府數據開放平臺提供應用和互動交流，通過應用軟件傳遞數據，供消費者下載使用。政府各部門開放數據，用戶利用數據生產出消費者所需產品，實現數據消費者與利用者的轉化，從而也促進了數據傳遞者和數據利用者之間的有效溝通。

平臺設置互動交流有利于消費者和數據生產者進行雙向溝通，既充當了數據傳遞者的角色，又利用數據進行反饋，作為消費者中的一員，實現節點之間的轉化。由此，節點之間相互聯系、互動與轉化成為政府開放數據生態鏈演進中的一大特點。

3.2 政府開放數據生態鏈的結構復雜多樣

政府開放數據生態鏈不同數據節點劃分方式所形成的生態鏈各不相同，類別多樣，結構復雜。它們貫穿整個政府開放數據領域，基于不同主題形成不同的生態鏈簇，可分為經濟建設數據生態鏈、城市建設數據生態鏈、民生服務數據生態鏈、資源環境數據生態鏈、公共安全數據生態鏈等，各個領域的數據都有涉及，不同政府數據融入其中形成生態鏈簇。不同政府平臺劃分標準不同，可按場景劃分為就業數據生態鏈、交通數據生態鏈、金融數據生態鏈、養老數據生態鏈等（如山東公共數據場景分布），還可按機構劃分為市級機構和區級機構。省（市）級機構可按部門劃分為教育數據生態鏈、科技數據生態鏈、檔案數據生態鏈、公安數據生態鏈、民政數據生態鏈、財政數據生態鏈、自然資源數據生態鏈等。有的分類還可按下載量、服務、行業、領域進行劃分，基于不同層次、不同類型節點形成多種生態鏈簇，分類數據范圍廣，重合度高。政府開放數據生態鏈不同分類標準形成不同類型數據，不同類型數據之間交叉銜接，結構復雜多樣。目前，有些地方平臺還提供了展現數據之間關聯性的數據圖譜。例如，貴陽市政府數據開放平臺的“全局圖譜”，展示出不同領域、部門、主題的數據集之間的關聯，可直觀用圖形的方式看到整個開放平臺的圖譜關系。節點之間相互聯系，結構復雜。將鼠標移至交通運輸節點后，平臺會展現有關交通運輸節點的名稱、資源數、節點所屬范圍、關聯部門數、關聯主題數、關聯節點總數等。

3.3 數據節點主題分類標準由分散到集中的統一化趨勢

3.3.1 節點主題分類情況

政府開放數據生態鏈中不同數據節點關注的數據資源各不相同，分類標準也隨著時代發展和大數據平臺的變化不斷更替。從數據生產者節點看，剛開始政府部門提供數據較少，沒有統一的分類標準，現在按部門、地區分類提供數據，目前政府部門公開數據集中在生態環境部門、市場監管部門、綠化市容部門。從數據消費者看，之前用戶根據個人需求找尋數據，不具備分類查找的條件，現在用戶可按需求分類查找數據，需求大多集中在科研和商業方面，個人、公益和其他需求也在不斷增加。從用戶搜索詞頻方面來看，目前搜索頻率較高的主要為服務、高新技術、醫療機構、生活、名錄、交通、消費和旅游等關鍵詞，之前少有與民生相關的消費、生活、交通等關鍵詞。用戶需求不斷發生變化，數據各節點在演進過程中也不斷優化，從標準分散不統一向集中化發展，政府開放數據生態鏈數據節點間主體分類標準不斷趨向統一。

3.3.2 政府開放數據平臺主題分類狀況

根據政府數據開放報告可知，過去不同地方數據主題各異，分類標準存在較大差別，目前各地政府開放數據平臺的主題分類標準更具一致性，同一地區的主題劃分有統一的標準。例如2017 年廣東省各地的政府數據統一開放平臺開放主題分布各不相同，各平臺已覆蓋的主題個數如圖3 所示。現在廣東省內的政府開放數據平臺統一使用資源環境、經濟建設、教育科技、道路交通、社會發展、公共安全、文化休閑、衛生健康、民生服務、機構團體、城市建設、社會資源等作為主題分類。這展現了主題分類從分散不統一到具體統一化的演進趨勢，以及政府開放數據生態鏈演進過程中數據節點主題分類標準具有的從分散到集中的特點。

圖3 廣東省各平臺開放主題數

目前，有些省市已經建立統一的政府開放數據平臺的主題分類標準，如廣東省內各政府平臺數據按主題分類標準統一分類，共覆蓋12 大類數據主題。但大部分省市仍沒有建立統一的主題分類標準，一類是省市政府開放平臺劃分標準有所不同，但市級政府平臺數據主題分類和省級差距不大。以浙江省政府開放數據平臺為例，浙江省按領域劃分數據主題，省級數據平臺數據主題分類標準總共22 類，而有些市級平臺數據主題劃分是19—21 類，相差不大。另一類是省市政府開放平臺主題劃分標準完全不一致，缺乏統一的主題分類標準，省市之間差距也比較明顯，如貴州省和江蘇省的數據開放平臺。節點主題分類應首先在省市之間建立統一的標準，依據省市實際情況劃分合理的節點主題的分類數目，主題分類數目劃分在12—22 之間為宜。標準的省市主題分類建立以后，應盡可能將全部省市統一起來建立節點主題分類的標準，最終實現數據節點主題分類標準的統一化。

3.4 依賴于信息技術的驅動力

3.4.1 互聯網對數據生態鏈的改變

信息技術對數據生態鏈的影響和驅動是基于大數據時代的背景，人們的生活方式發生了很大的變化，互聯網對社會各個層面都產生了深刻影響，所以人們查詢信息、獲取信息的方式越來越依賴于數據開放平臺。互聯網技術推動了信息傳播從“精英傳播”轉變為“大眾傳播”，使得信息生產者和消費者合二為一。互聯網在新理念、新用戶、新產業、新業態、新模式等方面不斷影響社會文化創新[9]。互聯網產生了新的文化，人們獲取信息的方式也發生了改變，政府開放數據各節點也要適應不斷變化的社會文化，利用信息技術滿足用戶需求，互聯網產生大眾所需數據，推動平臺向更優化的方向發展。技術的進步和應用推動企業以及公共組織整合自身服務與外部數據集并發布數據[10]。互聯網改變了人們的生活方式，從購物、出行、餐飲、旅游、支付、聯系、學習、獲取資訊到傳播輿情等都發生了改變，實現了高效、快捷與便利[11]。人們獲取信息的渠道增多，海量的數據出現在平臺上，數據開放平臺要持續更新以適應不斷變化的環境和容納處理海量的數據，這都要依靠信息技術，促進不同政府數據領域生態鏈的技術性發展。如廈門市建設了一站式惠民服務平臺，實現全市政務外網交換能力升級為萬兆，提供了安全穩定快速的網絡和數據交換服務，建成了基于基礎數據服務的信息協同共享云平臺。

3.4.2 保護隱私數據對數據生態鏈的推動

政府開放數據發布敏感數據可能導致隱私風險，應根據不同情形和數據集采取數據匿名化技術、代碼化處理技術手段進行隱私保護和風險控制[12]。政府開放數據要對隱私問題加強管理保護，利用專業軟件監測平臺，避免造成用戶信息泄露[13]。政府在開放數據過程中對數據進行篩選，避免開放泄露后會給社會或個人帶來嚴重危害的數據，從源頭上杜絕涉及隱私的信息被利用，通過技術手段從鏈上各節點（如數據接口）采取措施避免個人信息被他人獲取。政府數據開放類型分為有條件開放和無條件開放，無條件開放的比例大于有條件開放，例如：上海市公共數據開放平臺無條件開放數據可能涉及隱私問題，需要技術手段規避其中存在的風險。生態鏈演化過程需要信息技術的推動力，從而建設更為先進的政府開放平臺。政府數據平臺提供地圖服務，多與百度、高德等企業合作，通常提供導航功能，或將一些公共部門的位置疊加在地圖上提供實用服務信息。例如：浙江省地理信息公共服務平臺以高技術為推動力，打造疫情地圖、在線地圖、電子地圖和移動地圖等等。信息技術驅動政府開放平臺更具突破性發展潛能，虛擬網絡與地圖結合，實現數據的細致化應用，推動社會不斷向前發展。5G 時代的物聯網技術通過改善數據信息問題為政府開放數據提供完整豐富的數據資源，人工智能技術精準感知公眾需求，為政府開放數據提供個性化服務[14]。政府開放數據生態鏈需要技術的支撐，將數據物盡其用，不斷完善整個社會的方方面面。

3.5 基于價值增值的開放數據生態鏈的形成與生長

3.5.1 開放數據生態鏈的形成

開放數據生態鏈的價值增值過程與價值鏈密切相關。價值鏈的概念首先由邁克爾·波特（Michael E. Porter）于1985年提出，他認為企業創造價值的過程稱為“增值活動”，即分解為一系列互不相同但又相互關聯的經濟活動，共同作用構成企業的“價值鏈”。任一企業都是其產品在設計、生產、銷售、交貨和售后服務方面所進行的各項活動的聚合體[15]。政府開放數據亦如此，從提供的基礎數據入手，通過價值增值，在數據鏈條中流轉形成成果，最后轉化成新的數據不斷循環下去，實現增值過程。數據從政府向公眾流動，經過政府數據整合開發，形成價值，滿足利益相關者的需求，通過數據的不斷更新實現政府開放數據的價值增值[16]。開放數據生態鏈在價值鏈過程中不斷產生新的價值，豐富生態鏈的發展。用戶從政府開放數據平臺獲取自身所需數據，將其應用到科研和商業領域，從而開發出更多數據產品，又回饋于消費者，平臺作為數據傳遞者不斷實現價值增值。例如上海市公共數據開放平臺數據統計來源于各政府部門，用戶利用數據，又開發出新的產品以供消費者使用，實現價值增值。

3.5.2 開放數據生態鏈價值增值的成果

產業鏈中的價值流動從信息資源提供方的內容價值、信息資源所有方的權屬價值、信息技術提供方的技術價值到信息服務提供方的服務價值，各個環節在產業鏈上實現價值聚集[17]。政府平臺上充分展現了用戶利用平臺開放數據實現價值增值的過程，產生了各類應用成果，如各類App 應用、新聞產品、研究報告（包含學術論文）、創新方案等等，既滿足了消費者需求，又激勵數據利用者不斷利用政府開放數據，創造出更多有價值的成果。這樣就實現了數據從開放到利用再到產生價值的整個環形的流動過程，迎合市場，不斷推進社會經濟發展，促進開放數據生態鏈不斷更新領域，創造價值產品，完善發展生態鏈。例如浙江政務服務網“數據開放”專題網站共有78 個應用成果；上海市公共數據開放平臺共有49 個服務應用等。

政府開放數據生態鏈最終形成新的數據流轉到鏈中，這是價值不斷實現增值的過程，作為政府開放數據生態鏈演化過程中所形成的附加值，政府開放數據生態鏈演化特點是基于價值增值的生態鏈形成與生長的過程。

3.6 領導決策的影響力

大數據發展改變了領導干部所處的數據環境，政府數據多源共享對領導干部的領導力提出新的要求[18]。在政府開放數據發展的過程中，各級領導要積極響應國家政策進行數據開放，要具備數據戰略思想，貫徹國家出臺的各種相關政策，促進政府開放數據發展。在大數據時代，要具備在網絡上協調溝通的能力，領導的能力和決策在政府開放數據發展中起重要作用。政府數據開放平臺發展模式的組織能力要素中關注領導驅動，領導驅動要素對開放平臺績效影響顯著[19]。領導驅動表明政府領導對政府數據開放平臺發展的支持力度，關注領導驅動有利于優化平臺建設。2016 年，貴州省通過了《貴州省大數據發展應用促進條例》。中關村大數據產業聯盟秘書長、北京大數據研究院副院長趙國棟表示：“條例的出臺不僅是貴州作為大數據綜合試驗區邁出的堅實一步，對大數據產業的健康發展具有很大的促進作用，更為重要的是，條例填補了中國大數據立法的空白。”[20]2020 年，新版貴州省政府數據開放平臺正式上線運行，相關的法律法規陸續出臺。貴州省領導在出席座談會、論壇發言等政務活動時，都對數據發展提出戰略指導，關注政府開放數據技術以及未來發展。這些法規與政策、領導講話都表明貴州重視大數據發展，在幾年之間就形成了統一的政府數據開放平臺，領導驅動在政府開放數據生態鏈演進中形成鮮明的特點。

各級領導對政府數據開放工作提出了明確的要求并加以支持，例如2020 年3 月17 日，山東省委書記劉家義在全省“重點工作攻堅年”動員大會上講話指出，數據要更開放，各類數據一律依法向社會開放，實現“一個平臺一個號、一張網絡一朵云”[21]。各地高層領導的講話會影響數據開放的工作開展以及后續發展，領導起著帶頭作用，在政府開放數據生態鏈演化過程中具有重要作用與地位，驅動政府數據平臺的不斷完善發展。

4 結語

本文對政府開放數據生態鏈演進特點的相關概念進行了界定，總結出政府開放數據生態鏈演進過程中的特點主要有：節點之間相互聯系、互動與轉化；結構復雜多樣；數據節點主題分類標準呈現由分散到集中的統一化趨勢；依賴于信息技術的驅動力；基于價值增值的開放數據生態鏈的形成與生長；領導決策的影響力。然而，我國關于政府開放數據生態鏈的研究過少，難以從更多方面研究政府開放數據生態鏈。希望今后學者們進一步深入研究政府開放數據生態鏈，不斷豐富發展政府開放數據生態鏈的理論和實踐。