小城市生活垃圾分類工作初探——以湖北省當陽市為例

徐長勇，梁東花，蒲東棟

(中國城市建設研究院有限公司 北京 100120)

0 引 言

2016年12月，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第十四次會議中提出要加快建立垃圾分類系統、形成分類制度、提高覆蓋范圍，2018—2020年也對垃圾分類做出了相關指示，我國生活垃圾分類工作進入了新的高潮。2016年至今，國務院以及住房城鄉建設部、發展改革委等部門相繼發布了10多項法律法規及政策文件[1]，如《生活垃圾分類制度實施方案》(國辦發[2017]26號)、《關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》(建城[2017]253號)等。目前，國內46個重點城市正在積極推進生活垃圾分類工作，取得了很多成果，也總結了許多經驗教訓[2-4]。但在小城市，尤其是縣級城市，受當地經濟社會發展水平、財政收入、居民素質等各方面因素影響，多數還處于“喊口號”階段，尚未開展實質性的生活垃圾分類工作。

1 基本情況

1.1 城市概況

當陽市是湖北省直轄、宜昌市代管的縣級市，位于湖北省中部，下轄玉陽、壩陵、玉泉3個街道辦事處和7個鎮，總面積2159km2，常住人口46.46萬人，其中城鎮人口23.05萬人。

1.2 生活垃圾分類情況

1.2.1 管理機構

當陽市城市管理執法局是生活垃圾分類工作的主管單位，其下轄的城區環境衛生服務中心是當陽市生活垃圾分類的操作執行主體。目前當陽已在全市啟動生活垃圾分類工作，并選取部分小區開展垃圾分類試點工作。除生活垃圾分類外，城區環境衛生服務中心還負責垃圾收集點(站)、壓縮轉運站、處理廠(場)等重要環衛設施的建設和運行監管工作。

1.2.2 分類收運

收集方面，當陽市城區共設置“四分類”垃圾收集點(設備)130余套，均為垃圾收集亭模式，包含可回收物、有害垃圾、廚余垃圾和其他垃圾4類垃圾桶，主要分布于行政機關、企事業單位、社區、醫院、學校等區域，結合已有的果皮箱、收集箱(勾臂箱)等收集設備共同使用。運輸方面，目前當陽市仍以生活垃圾混運為主，主要依靠市區的4座壓縮轉運站進行壓縮轉運(表1)。

表1 當陽市生活垃圾轉運站統計表 Tab.1 Statistics of domestic waste transfer stations in Dangyang City

1.2.3 分類處理

根據當陽市垃圾處理設施進廠臺賬和市環境衛生服務中心的統計資料，2020年生活垃圾處理總量約8.62萬t(約236t/d)，其中廚余垃圾0.42萬t(約11.5t/d)，其他垃圾8.2萬t(約224.5t/d)。目前全市共有生活垃圾處理設施3座，分別為沙老堡垃圾填埋場、餐廚垃圾處置站及葛洲壩水泥窯協同處置廠。由于餐廚垃圾處理站目前尚處于設備調試階段，實際運行效果不好；水泥窯協同處置廠采用焚燒技術，但受行業、技術等因素影響，每年運行時間較短；沙老堡垃圾填埋場是目前主要處理場所，全市生活垃圾處理仍以衛生填埋技術為主。

2 典型問題分析

2.1 重視程度不足，工作推動力度弱

調研發現，當陽市已逐漸意識到生活垃圾分類工作的重要性，但由于國家層面尚未對縣級城市提出明確的強制性要求，當前全市生活垃圾分類工作還停留在環衛行業單獨行動階段，市城市管理執法局為主體組織協調，市環境衛生服務中心具體實施，并沒有參考國內46個分類重點城市成立由當地主要領導牽頭的生活垃圾分類領導小組[5]。

從其他城市經驗看，行業主管部門為主體推動垃圾分類工作，存在層次低、力度弱、效果差等問題。以公共機構垃圾分類工作為例，作為最易開展也最應優先開展的場所，目前當陽市多數黨政機關、學校、車站碼頭、體育場館等公共機構都沒有實質性開展相關工作，只有少數政府機關擺放了垃圾分類收集桶。

2.2 居民垃圾分類接受度低，分類意識薄弱

作為縣級小城市，當陽市也存在中小學生減少、年輕人外流、城市新增居民多為周邊農民等情況。根據有關研究，年輕人、受教育程度較高的人群生活垃圾分類意愿更為積極[6]，相比國內已開展垃圾分類工作的大城市，當陽市多數居民對垃圾分類的認知度、接受度較低。筆者在當陽調研時發現，不少居民對生活垃圾分類知之甚少，認為該項工作應該是政府責任，自身參與意愿不高。即使在一些已開展生活垃圾分類宣傳和提供分類收集設施的小區，絕大多數居民也是按照以往習慣混投生活垃圾，分類投放準確率十分低。

2.3 財政投入有限，基礎設施設備不足

與國內大城市動輒上億元的生活垃圾分類投入相比，作為中部小城市，受限于城市體量和經濟水平，當陽市年投入僅在百萬元級別，生活垃圾分類的基礎性設施設備數量嚴重不足。通過實地調研發現：生活垃圾收集點90%以上是混裝的勾臂箱；運輸車輛老化嚴重，多數沒有開展分類運輸功能改造；處理設施除1個運行不穩定的餐廚垃圾處理站外，仍以衛生填埋為主，尚未實現減量化處理，分類處理更是進展緩慢。

3 工作推進建議

3.1 黨建引領，重視并主導前期各項工作

生活垃圾分類工作啟動階段，全社會對該項工作還較為陌生，尤其在信息較為閉塞的小城市更為明顯。這個時候，政府組織下轄各個行政部門應根據各自職能開展各項工作，如開展地方立法、成立專職機構、定期召開會議等，是該階段垃圾分類最重要、最核心的推動力。根據全國46個重點城市生活垃圾分類的經驗，垃圾分類必須由政府主導推動，實施“黨建引領”“一把手”親自抓。根據公開資料，46個重點城市全部成立了生活垃圾分類領導小組，其中由市委書記、市長任領導小組組長的就有34個。

3.2 宣傳發動，重點提升居民的分類意識

生活垃圾分類不同于治理酒駕或公共場所禁煙，一條法律、一個禁令便可起到立竿見影的效果。這是一項需要全社會參與的系統工作，尤其是廣大的居民，他們才是生活垃圾分類工作的主要參與者與踐行者。根據有關研究，城市居民的分類意愿與其環境保護意識、環境知識、分類認知水平甚至從眾追隨心理都正相關[7]。因此，需要主動加強分類知識普及，正面引導輿論，凝聚社會共識，動員全社會共同參與，使“垃圾分類人人有責”的理念家喻戶曉，使“垃圾分類、從我做起”成為居民的自覺行動，進而營造全社會參與的良好氛圍。

3.3 因地制宜，制定專業的分類規劃方案

目前我國生活垃圾基本都采用“四分法”——可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾，看似統一簡單，其實具有很強的地域性和專業性，尤其是投放、收集、運輸、處理環環相扣，一環脫節，前功盡廢。同時，生活垃圾分類需要大量的資金投入，對中小城市而言，很難復制國內一些經濟條件較好的大城市經驗，在分類全流程一次性投入大量資金。因此，應因地制宜，根據中小城市自身的特點，制定有針對性的、科學可行的分類規劃方案，把有限的資金用到效果最明顯的地方。

以當陽市為例，經過深入調研分析后發現，有以下幾個主要特點：一是未來5年內城市建設空間和垃圾產生量都不會再次大幅度擴張或增長；二是現有混裝混運的投放、收集和運輸設備設施較為完好；三是前端的宣傳發動力度太弱，后端處理設施穩定性較差。根據上述特點，首先判斷未來當陽市生活垃圾分類體系整體上是以存量提升為主，而非滿足新增需求；其次在生活垃圾收運系統不具備推倒重建實力的情況下，建議對現有設施設備進行分類化的功能改造，減少總投資；最后把有限的資金重點投入到宣傳發動和處理設施建設這兩個短板上，提升整體水平。

3.4 考核評價，以正向激勵為主推動具體工作

生活垃圾分類需要每個家庭日復一日的堅持和參與，所以在實際操作中，如果沒有一套切實可行的考核評價體系和獎懲機制，分類效果會大打折扣。目前國內46個分類重點城市在出臺的生活垃圾分類法規或規章中都提出一些懲罰措施，如《北京市生活垃圾管理條例》(2020年)提出對多次不進行分類的個人“處五十元以上二百元以下罰款”。根據實際走訪情況，相比大城市，當陽地方小、人口少，居民整體收入不高，“熟人社會”和“人情社會”特征明顯。故在分類工作具體實操中，建議當陽市盡量采用正向激勵的方式，尤其是在居民社區垃圾分類的開啟階段，其效果要遠遠好于采用懲罰措施。

4 結論與展望

隨著我國生活垃圾分類的深入推進，廣大小城市是下一步垃圾分類工作推進的重點和難點。相比大城市，小城市的自身特點更加明顯：一方面是小城市共性，如人口總量少(垃圾總量少)、居住密度低(垃圾產生分散)、熟人社會(人情社會)，以及在垃圾分類方面的認知、重視程度不高，財政能力有限等；二是不同小城市之間差別可能更大，如氣候條件和生活習慣(影響垃圾成分)、區域經濟水平(影響已有設施設備建設運行水平)等。當陽市是我國中部地區典型的、具有代表性的縣級小城市，其生活垃圾分類應在借鑒大城市工作經驗(如黨建引領、全面宣傳發動)的基礎上，強調因地制宜，細致分析自身現狀和需求，制定專業的行動方案，并在實際工作中采用符合本地區特點的考核評價及獎懲方式。■