基于項目庫建設(shè)提升事業(yè)單位預算管理水平的思考與實踐

賈春巖 李慧娟 姚 曄

1.中國醫(yī)學科學院產(chǎn)業(yè)處，北京 100730；2.中國醫(yī)學科學院財務處，北京 100730；3.中國醫(yī)學科學院醫(yī)學信息研究所條件財務處，北京 100020

預算管理是事業(yè)單位財務管理工作的核心，一般由基本支出預算和項目支出預算組成。項目支出是單位依據(jù)功能定位，在國家政策方針、單位戰(zhàn)略目標和發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上編制的年度支出計劃，在預算管理中具有重要地位和作用[1]。自2000 年起財政部陸續(xù)發(fā)布預算管理制度，對項目庫建設(shè)提出了詳實的規(guī)定和要求。2000 年《中央部門項目支出預算管理試行辦法》[2]最早將項目庫定義為對項目進行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。2003 年《中央本級項目庫管理規(guī)定（試行）》[3]明確項目預算分類，提出項目支出預算滾動管理模式。2015 年《關(guān)于推進中央部門中期財政規(guī)劃管理的意見》[4]啟動編制中央部門三年滾動規(guī)劃，同年《關(guān)于加強和改進中央部門項目支出預算管理的意見》[5]明確“中央部門預算項目實行分級管理，加強項目庫建設(shè)和管理，積極推進預算評審和績效管理”。2016 年《關(guān)于進一步做實中央部門預算項目庫的意見》[6]要求推進項目庫全面做實，細化規(guī)范項目內(nèi)容，建立項目管理考核機制。2018 年構(gòu)建項目動態(tài)評估清理機制，將結(jié)果作為安排預算和調(diào)整支出政策的重要依據(jù)[7]。

筆者所在中央級事業(yè)單位包含十幾家二級單位，近年來為深化預算管理改革提出了“計劃-預算-績效”三位一體的預算管理機制。項目庫建設(shè)作為預算管理基礎(chǔ)工作，通過信息化管理手段，可以優(yōu)化項目資源配置，提高預算資金的使用效益，推動單位戰(zhàn)略目標和發(fā)展規(guī)劃的順利實施。

1 事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀分析

1.1 預算管理存在的主要問題

1.1.1 預算管理組織體系不健全 事業(yè)單位預算管理作為龐大且系統(tǒng)性的財務管理工程，不僅需要構(gòu)建完善的組織管理體系，還需要單位內(nèi)部各環(huán)節(jié)協(xié)同配合[8]。多數(shù)單位在開展財務管理工作時，未重視預算管理工作，極大地制約了單位實現(xiàn)降本增效的發(fā)展目標[9]，具體表現(xiàn)為未建立科學有效的預算管理組織和制度體系，各層級對預算管理的理解程度不同，遵照執(zhí)行力度不統(tǒng)一；單位預算管理決策機構(gòu)參與度不夠，決策缺乏全面性和嚴謹性；業(yè)務與財務未能有效融合，難以對預算執(zhí)行效果進行有效控制；項目信息反饋不及時，導致預算資金低效使用和預算執(zhí)行率低[10]。

1.1.2 預算編制的科學性、準確性不高 采用“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的預算編制模式，既要符合上級主管部門下達的預算總額控制，又要匹配單位業(yè)務部門的資金需求，做到收支平衡。預算編制雖然采用“兩上兩下”的編制方法，但預算編制往往流于形式，缺乏充分地調(diào)研論證，預算需求與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)；項目庫儲備不足，立項論證不充分，支出標準缺乏依據(jù)等[11]。

1.1.3 績效評價結(jié)果應用不深入 績效管理作為加強預算管理工作的有效抓手，在推動事業(yè)單位執(zhí)行全面預算管理中發(fā)揮了重要作用[12]。有的單位績效理念薄弱，預算績效評價指標設(shè)計不夠合理，評價結(jié)果往往應付上級部門要求；預算編制與預算績效評價結(jié)果未能有效銜接，評價結(jié)果未作為下一年度預算分配依據(jù)和業(yè)務部門考核指標，對于業(yè)務部門績效影響較弱，導致出現(xiàn)“重支出輕績效”的現(xiàn)象；績效激勵約束作用不強，預算績效管理對提高財政資源配置效率和使用效益的作用沒有充分發(fā)揮[13]。

1.1.4 預算管理信息化基礎(chǔ)薄弱 預算管理的編制、調(diào)整、執(zhí)行、績效評價和分析等環(huán)節(jié)，需要多個信息系統(tǒng)的交互連通。事業(yè)單位預算管理信息化基礎(chǔ)薄弱，易形成單位找項目、財政預算“條塊分割”的局面，業(yè)務、財務之間信息無法有效融合，影響預算執(zhí)行效果。資金分配無法適時調(diào)整完善，項目缺乏全程實時跟蹤監(jiān)控，難以支撐預算管理全面執(zhí)行[14]。

1.2 原因分析

事業(yè)單位產(chǎn)生預算管理問題的原因有多方面，主觀因素是單位認識不足、重視不夠、理念滯后，客觀因素是預算管理組織結(jié)構(gòu)、職責分工、制度控制、考核評價等措施保障不力，重點從兩方面進行分析。

1.2.1 從項目庫角度出發(fā)——項目庫管理缺失產(chǎn)生連鎖式反應 項目庫建設(shè)是預算管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是連接財政部門和事業(yè)單位的載體，也是開展項目管理和績效管理的平臺[15]。單位對項目庫管理的缺失，導致無法將項目信息及時收集、評價、監(jiān)控及滾動更新。項目論證不充分，項目儲備不足，勢必導致預算編制缺乏科學性、準確性，增加預算管理的風險。當有項目臨時增加時，預算資金無法及時匹配；當項目數(shù)量不足時，又會造成預算資金的閑置。項目實際執(zhí)行與預算資金的不一致，又影響了績效評價的真實性、合理性[16]。

1.2.2 從信息化角度出發(fā)——全面預算管理缺乏信息化手段支撐 信息化建設(shè)是業(yè)務管理與財務管理有效融合的橋梁，是單位實現(xiàn)科學有效預算管理的手段。目前事業(yè)單位預算管理方式多采用表格或者單點式系統(tǒng)，通過手工記錄數(shù)據(jù)，人工登記失誤概率較大，且無法與會計核算系統(tǒng)聯(lián)動。信息化手段的缺乏無法使業(yè)務和財務真正實現(xiàn)信息聯(lián)通，導致單位發(fā)展規(guī)劃、預算編制、預算執(zhí)行、績效評價結(jié)果不能同步反饋，容易造成預算資金無法及時調(diào)整完善，降低了資金使用效益[17]。

2 以項目庫建設(shè)提升預算管理水平

2.1 項目庫建設(shè)原則

2.1.1 統(tǒng)一規(guī)劃，分類管理 儲備項目既要結(jié)合單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，又應具有前瞻意識，統(tǒng)籌安排，建立項目庫建設(shè)路徑和實施計劃，明確路線圖和時間表。提前做好項目調(diào)研論證，明確項目實施期限，設(shè)置科學合理的績效目標，有計劃、有步驟地充實項目儲備。對于不同性質(zhì)的項目，按照項目類別進行分類管理，明確歸口管理部門，制訂相應的預算科目類別和等級[18]。

2.1.2 突出重點，動態(tài)管理 對經(jīng)過論證的擬入庫項目，按照輕重緩急、預期效益大小及受益影響范圍等綜合因素，合理確定項目排序，優(yōu)先安排符合事業(yè)發(fā)展的重點項目，提高資金使用效益。對項目庫實行動態(tài)管理，根據(jù)事業(yè)發(fā)展和年度預算適時調(diào)整，保證項目預算的連續(xù)性和完整性[19]。

2.1.3 信息共享，注重績效 項目儲備以信息化建設(shè)為依托，通過平臺信息共享，做到業(yè)財融合。將項目與預期績效目標相結(jié)合，將績效目標設(shè)定、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應用融入單位預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，績效評價結(jié)果與下一年預算安排相銜接。

2.2 項目庫建設(shè)框架及思路

以筆者所在事業(yè)單位及所屬二級單位為例，在滿足財政部“二上二下”預算管理體系和預算管理制度的前提下，建立健全的三年滾動項目庫，由單位項目實施部門牽頭項目庫建設(shè)，通過對項目預算細化形成項目申報文本，提交預算申請，經(jīng)單位預算管理層匯總后報上級主管部門，待組織預算評審后下達評審報告，單位根據(jù)評審結(jié)果進行項目預算績效目標維護。由單位項目實施部門提供項目信息數(shù)據(jù)，經(jīng)單位預算管理工作層匯總后，將項目庫材料統(tǒng)一報送單位預算管理決算層進行決策，為財政部門“二上二下”預算申報提供依據(jù)，項目庫建設(shè)架構(gòu)見圖1。項目庫的申報、評審和批復流程為實現(xiàn)項目儲備充足化、預算決策高效化、項目預算可持續(xù)化起到了切實有效的促進作用。

2.2.1 考慮國家政策和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃 項目庫建設(shè)要符合國家長期戰(zhàn)略規(guī)劃，響應國家財政政策和預算管理的工作要求。單位依據(jù)功能定位和發(fā)展需要，制訂中長期發(fā)展規(guī)劃，為項目儲備提供指導方向，初步建立項目庫入選項目的基本框架[20]。

2.2.2 制訂項目編制規(guī)則 項目庫實行分類管理和滾動管理，制訂不同性質(zhì)項目等級和類別，設(shè)置相應的預算科目等級和類別，便于項目庫管理和查看。對項目庫中的全過程信息及時采集更新，統(tǒng)一管理，形成動態(tài)項目數(shù)據(jù)庫。

2.2.3 嚴格項目入庫管理 建設(shè)程序規(guī)范、動態(tài)監(jiān)測的項目庫，首先要完善項目的申報，明確申報條件和完善項目文本。對擬申報入庫的項目，加強立項論證和項目評審，對項目的可行性、實施期限、預算需求、績效預期等進行評估，確保入庫項目高質(zhì)量、高標準、高效率。

2.2.4 強化預算執(zhí)行控制 強化預算剛性約束，當年度預算已經(jīng)下達后，應明確資金使用范圍，做到專款專用。對于上年度已批復未完成的項目不得輕易改變資金用途，應自動進入下年度項目庫。當項目資金不足，需追加預算時，應首先考慮部門之間預算資金的調(diào)配[21]。

2.2.5 預算績效結(jié)果應用 項目庫建設(shè)要與項目預算績效評價體系相匹配，科學設(shè)定項目績效目標，將預算績效評價結(jié)果應用于部門考核，完善獎懲機制。同時，績效評價結(jié)果也可應用到下一年度預算申報和編制，及修正和改進后續(xù)項目的設(shè)立與執(zhí)行，提高工作效率。

2.2.6 項目庫清理與滾動管理 定期開展項目庫清理工作，及時更新項目庫基礎(chǔ)信息。對于無法實施的項目可以下調(diào)時間或從項目庫中清出；對于亟須項目可以上調(diào)時間，或者提前加入備案。清理后保留的延續(xù)項目和備選項目滾動轉(zhuǎn)入下一年度項目庫，在以后年度安排項目時優(yōu)先給予安排。

2.3 項目庫建設(shè)的實施保障

2.3.1 完善預算管理組織體系 通過完善預算管理組織體系，加強單位內(nèi)部控制水平。落實事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確單位項目實施部門、預算管理部門、預算管理決策層的職責和分工，制訂項目庫管理制度，規(guī)范項目庫的建立與分類、申報與審核、批復與實施、清理與滾動、監(jiān)督與評價各個環(huán)節(jié)，促進項目庫建設(shè)標準化[22]。

2.3.2 搭建項目庫管理平臺 借助信息化技術(shù)手段，搭建項目庫管理平臺，實現(xiàn)項目庫全流程管理。在項目庫平臺錄入項目申報、審核、入庫、排序、納入部門預算批復、結(jié)題、驗收、清理等信息，實現(xiàn)“項目申報-項目評審-狀態(tài)查詢-信息反饋-績效評價”多模塊、一體化信息系統(tǒng)，保證項目管理的有效性和完整性。筆者根據(jù)本單位及所屬單位特點，將項目庫管理平臺按照單位工作層級分工及“二上二下”的預算管理流程進行設(shè)計，項目庫管理平臺操作流程見圖2。其中，項目實施部門根據(jù)單位功能定位和事業(yè)發(fā)展需要，將充分論證后的項目在項目庫管理平臺申報，完善項目申報材料，生成標準項目文本。預算管理工作層對申報材料進行初審，對初審通過的項目組織專家評審及撰寫評審報告，項目排序及入庫結(jié)果提交預算管理決策層。經(jīng)決策層審議通過的項目，由預算管理工作層按照“二上二下”預算編制程序報送上級主管部門。主管部門下達項目預算批復后，單位項目實施部門負責具體執(zhí)行，預算管理工作層對實施部門的項目預算執(zhí)行進行督促、績效評價、更新和清理。在項目執(zhí)行過程中進行動態(tài)管理，為項目的有效追蹤提供管理手段。

2.3.3 完善預算績效評價體系 建立健全預算績效評價體系，本著“花錢必問效，無效必問責”的原則，結(jié)合單位實際情況，定期進行各部門預算績效考核并通報。同時將預算績效考核結(jié)果作為各部門年度工作考核、下年度預算批復的參考，以促進單位預算管理工作[23]。

3 結(jié)論及建議

通過以中央級事業(yè)單位及所屬二級單位為例，開展項目庫建設(shè)提升事業(yè)單位預算管理水平研究后初步得出以下結(jié)論和建議：一是事業(yè)單位應充分認識項目庫建設(shè)的重要意義，作為探索“計劃-預算-績效”三位一體預算管理機制的基礎(chǔ)和依據(jù)，統(tǒng)籌開展完善預算管理組織體系、制度體系和信息化平臺建設(shè)工作，提升單位預算管理高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展；二是應建立健全項目庫建設(shè)工作，依托項目庫管理平臺建設(shè)載體，優(yōu)化預算管理流程，實現(xiàn)項目及預算動態(tài)管理，形成“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的預算管理閉環(huán)[24]。三是樹立全面預算管理理念，強化業(yè)財融合。項目庫建設(shè)不僅涉及預算管理部門或財務等部門，還需要預算管理決策層充分參與，項目實施部門積極配合，依據(jù)項目“誰使用，誰預算，誰負責”的原則落實主體責任。通過規(guī)范績效目標申報，將績效評價結(jié)果與預算安排掛鉤，完善績效管理激勵機制，做到“花錢必問效、無效必問責”[25]。加強預算績效管理，提高財政資金使用效益。