“新動能”引領下電子競技產業扶持的政策性詮釋
——基于98 部規范性文件的實證分析

2022-02-18 11:21:34劉福元趙敬凱

社科縱橫 2022年1期

關鍵詞：發展

劉福元趙敬凱

（東北財經大學法學院遼寧大連 116025）

作為深受國家政策影響的新興產業，電子競技自誕生之日起經歷了數次發展上的起伏。時至今日，“我國文化產業發展趨向開放性與多元化，我國政策對網絡游戲和電子競技產業的態度也隨之好轉”[1]。電子競技產業已經逐漸從以往的禁止和抑制轉變為允許和扶持。一方面，隨著政府和社會對電子競技的認知越來越充分，其在團隊性、公平性、競技性等方面所表達的精神內涵，以及在文化、教育、社交等方面所體現的正向作用也逐漸凸顯出來；另一方面，作為“新動能”的電競產業對經濟增長、消費增長、新增就業等的貢獻也已到了不容忽視的地步。在當前的科技和時代氛圍中，對電子競技采取“推動良性發展”“充分引導監督”“提供優良服務”這一“放管服”并重的政策方案才是最為理性的選擇。對此，中央和各地方政府陸續頒布了數量較多的有關電子競技的規范性文件，在不同程度上體現了肯定與扶持的政策導向。對這些文件進行逐條分析和比對，并在規范內容、制定主體、扶持事項以及對應條款等方面進行梳理和總結，進而給出相應的立法建議，是本文的主旨。

一、“新動能”引領：電競產業扶持的政策緣起

（一）作為經濟發展新動能的電子競技

在當前形勢下，發展新興產業，培育和壯大新動能是確保我國宏觀經濟快速穩定發展的一項重要任務。正如李克強總理《在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上的講話》（2018）所言：“新動能對經濟增長的貢獻率超過三分之一，對城鎮新增就業的貢獻率超過三分之二”；《國務院辦公廳關于創新管理優化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》（2017）明確指出：“加快培育壯大新動能……是促進經濟結構轉型和實體經濟升級的重要途徑，也是推進供給側結構性改革的重要著力點。”盡管上述文件尚未明確將電子競技納入其中，但從目前的立法和實踐狀況看，電子競技屬于“新動能”的一員已是不爭的事實，比如，《青島市人民政府關于在新舊動能轉換中推動青島文化創意產業跨越式發展的若干意見》（2018）第二條第四項明確要求“加快電競行業培育”，等等。

目前，電子競技不僅在世界范圍內呈現出持續向好的發展態勢，在我國更是實現了短時間內的快速增長，部分層面上已經接近甚至超越了傳統體育和文化產業。電子競技有著頗為廣泛的“群眾基礎”，其所依托的數字游戲“已是一種極為普遍的大眾娛樂方式，成為近半數中國人日常文化消費的對象”[2]，甚至堪稱是世界上最受歡迎的娛樂活動。作為“競技”的一種，電子競技的顯著特征在于與現代電子信息技術的高度融合，其所使用的軟件和硬件載體不僅比傳統體育項目更為復雜和多元，而且更能考驗和挑戰參與者的思維－反應能力、心眼四肢協調能力，從而更能迎合青年群體的喜好。電子競技依托其“電子”屬性而生成的直播和虛擬商品等產業鏈條也是傳統體育項目無法觸及的，這也進一步凸顯了其“經濟發展新動能”的地位。然而盡管如此，電子競技的高速發展畢竟只有6 年時間，行業整體還處于“初生階段”，這不僅表現為其核心產業規模相對有限，還表現為俱樂部難以盈利、關鍵性知識產權儲備不足等，同時也表現為相關政策法規不夠完善甚至有所缺位。對于這一發展前景廣闊但目前尚未充分發展的新興產業，各級政府頒布相關政策予以扶持就有著充分的必要性。

（二）電子競技的政策轉變與基本緣由

電子競技從最初的賽事舉辦到逐步形成產業規模，其實一直是“自生自發”的結果，而非政府幫扶和規劃的產物，由于至今仍未完全停息的爭議和負面輿論，其在發展歷程中經受了不同程度的政策阻力。當前“放管服”的改革方略，首先就是從整體上“向社會放權”，減少干預、放寬政策限制、清除準入障礙，讓電競參與者和從業者能夠順利進入這一領域，并按照市場規律開展各項活動。在此基礎上，“管”和“服”則是由政府來樹立產業導向性、提升賽事穩定性、鼓勵產品的研發和交易、加強企業培育和人才培養等，從而進一步扶持和推動電競產業發展。

整體而言，電競產業政策轉變的緣由至少包括如下幾個方面：1.電競產業能夠帶動地方經濟發展。“體育賽事能吸引眾多的觀眾、媒體和廣告贊助商的注意，包括餐飲、娛樂、購物和房地產等都能從中獲益。”[3]與之相似，“電競項目可以在短時間內為城市帶來巨大曝光量和關注度，帶來旅游流量和城市品牌的活動經濟”[4]。雖然現階段電子競技的線下賽事并不一定能帶來超過足球、籃球等傳統體育項目的經濟效益，但其有著較長的產業鏈條，如PC/移動端硬件開發與生產、客戶端軟件研發與授權、電競場館與地產、線上直播與收視，乃至廣告投放、周邊產品和電競旅游等等，當各個產業環節作為一個整體在地方布局并形成規模時，則能更為有效地帶動經濟發展。2.電子競技也存在著地方性的社會效益。體育比賽“可以使人們為共同的球隊加油吶喊，無形之中拉近了人與人的距離”[5]，與之相似，目前很多電競項目都實現了主客場制，俱樂部與所在城市的電競觀眾/愛好者有了更為緊密的關聯，其比賽成績和運營狀況往往會成為廣受關注的“熱門話題”，甚至會影響到人們對“城市形象”[5]的評價。在這個意義上，電競產業的發展有助于增強當地的社會凝聚力，乃至于公眾的地域歸屬感和榮譽感。3.扶持電競產業是當今各國的普遍做法。比如，2013 年美國政府正式批準《英雄聯盟》職業玩家成為職業運動員，從政策法規上認可了電子競技；2015 年法國政府修改了《數字及電子產品管理法》，將電子競技列入正式認可的體育項目；2016 年美國伊利諾伊州的羅布莫里斯大學（RMU）正式向社會招收電子競技特長生，并提供高達學費總額70%的獎學金[6]，等等。

二、電競政策文件的第一重維度：中央層級的綜合性文件

《國務院辦公廳關于創新管理優化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》明確要求“構建形成適應新產業新業態發展規律、滿足新動能集聚需要的政策法規和制度環境”，“創新驅動發展的體制環境更加完備”。這就意味著，在電子競技這一新動能領域，政策法規和制度體系的設立與完善有著至關重要的基礎性作用。為考察中央及各地方政府對電競產業的政策扶持，我們查找并梳理了共98 部已經頒布實施的規范性文件，并根據立法層級和規范內容將之分為三重維度：中央層級的綜合性文件（共10 部）、地方層級的綜合性文件（共75 部）、地方層級的電競專項文件（共13 部）。此處我們首先將中央層級的綜合性文件列舉如下（見表1）。

表1 中央層級涉及電競產業的綜合性文件（共10 部）

（一）在規范內容方面。之所以將上述文件稱之為“綜合性文件”，是因為其并非“專門針對”電子競技，而是在規范較為宏觀的領域時“提及”了電子競技。比如，國務院辦公廳《關于加快發展健身休閑產業的指導意見》針對的是宏觀的“健身休閑產業”，是“向大眾提供相關產品和服務的一系列經濟活動，涵蓋健身服務、設施建設、器材裝備制造等業態”，而電子競技只是在第二條第六項中有所提及。問題在于，在中央這一層級，無論是國務院還是各部委，目前都只有“提及”電子競技的綜合性文件，而沒有集中對電子競技進行規定的專項文件。電競專項文件只存在于地方層級，或者說，“至今還沒有一部國家層面的，全面、成體系的電子競技產業政策出臺。”[8]雖然上述10 部文件已經涉及了電競產業的諸多環節，但畢竟過于零散，一方面沒有從國家的角度集中表達對電競的肯定與扶持，另一方面也使電競領域缺乏系統完整的“上位法”，無論從業者還是執法者都在一定程度上經受著“無法可依”的困擾。

（二）在制定主體方面。1.表1 中有2 部來自國務院辦公廳，規范領域更為宏觀；有8 部來自各部委，是在各自的管理權限范圍內制定的較具綜合性的規定，其中體育總局《縣級全民健身中心建設要求》《關于公布第一批運動休閑特色小鎮試點項目名單的通知》和人社部等《關于發布人工智能工程技術人員等職業信息的通知》規范事項更為單一，也更為直接且明確地將電競場地納入了“全民健身中心”、將電競小鎮納入了“運動休閑特色小鎮”，并將電子競技運營師和電子競技員納入了“人工智能工程技術人員”。2.表1 中作為立法主體的各部委都與電競產業有著密切的關聯，比如，在體育總局方面，“電子競技”與“體育”的關聯最為密切，電競的賽事環節一般都是由體育部門主導監管，而體育總局也以4 部的文件數量位列第一；在文化和旅游部方面，作為電競載體的“電子游戲”與文化、娛樂、傳媒等的關聯同樣緊密，而電競產業以往所受的政策阻力也大多來源于此，上表中的2 部文件也凸顯了其政策立場的轉變；在人社部方面，其僅有的1 部文件將兩類電競從業者納入了國家承認的正規職業范疇，這顯然有助于人力資源向電競產業流動，等等。3.可以說，在中央專項立法尚未頒布的情況下，體育總局、文化和旅游部、人社部、發改委等都在自身的權限范圍內通過文件的形式表達了對電子競技的支持與肯定。而在新興產業的發展初期，即便只是各部委綜合性文件中的零散規定，也能體現出顯著的政策引導作用。

（三）在扶持事項方面。1.我們將所列文件中涉及電競的具體事項分成了6 類，包括賽事舉辦、產業集群、人才培養、電競場館/小鎮、引導發展以及作為兜底性質的其他事項。2.表1 中有70%的文件只涉及1 個扶持事項，原因在于，中央綜合性文件的內容更為宏觀，并且立法主體集中在職權相對單一的各部委，從而難以涉及更多的產業環節。3.前4 類扶持事項所涉文件比較平均，皆有1-2 部文件涉及；而“引導發展”一類則有50%的文件涉及，只是相關規定比較宏觀且籠統，多以“推動發展”“積極培育”“引導發展”等進行闡述，雖能表達出“政策性肯定”的意圖，但缺乏具體措施或可操作性，“實體性扶持”的作用不夠明顯。

（四）在對應條款方面。表1 中多數電競相關條款都比較簡略，給人“一筆帶過”之感，只有文化和旅游部的兩個文件規定較為詳細，扶持事項也較為多元，不僅提及了“各級賽事打造”這一電子競技的核心環節，而且提及了“衍生業務推廣”“產品研發推廣”“游戲直播”和“上網服務場所”等電競產業的重要鏈條，更是提及了“行業形象提升”這一扭轉社會觀念的文化導向要求。單從行文表述上看，文化部的兩個文件能夠傳遞出更為鮮明的立場和更為全面的政策。

（五）需要說明的是，中央層級的文件也有并未明確提及電競，但相關政策已經融入電競領域的情形。最為典型的是《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（2014），雖然其規范的對象是宏觀的“體育”，但其相當一部分政策已經明顯地“映射”或“落實”到了電競領域，比如，該文件第二條所規定的“推進職業體育改革”“創新體育場館運營機制”“豐富體育賽事活動”“大力吸引社會投資”“完善人才培養和就業政策”等都已作為各類扶持事項出現在了當前的電競政策中。這也意味著，由于電子競技與體育之間的密切關聯，中央和地方的“體育政策”也可能間接地轉化為“電競政策”，從而在另一個層面豐富電子競技的政策來源。

三、電競政策文件的第二重維度：地方層級的綜合性文件

地方層級的綜合性文件表現形式與中央層級基本一致，由于篇幅所限，此處僅將特殊時期和特殊領域的代表性文件列舉如下（見表2）。

（一）在文件數量方面。雖然幾乎全國各地都有綜合性文件涉及電競領域，數量上明顯多于中央層級的綜合性文件，但也明顯多于地方層級的電競專項文件。雖然越來越多的地方表明了對電競的肯定與扶持，但提出詳細而具體的扶持方案、讓宏觀政策落地實施的情況還不多見。

（二）在規范內容方面。

1. 需要首先提及的是，2020 年新冠肺炎疫情防控初期，北京市和遼寧省分別頒布了綜合性文件（見表2）支持電競產業發展，即“積極籌備北京國際電競創新發展大會”，“結合疫情過后市場需求變化”促進電子競技等新型文化業態；北京市同時發布的“關于促進首都文化科技融合發展的具體舉措”第四條包括：“舉辦一個創新發展電競的國際電競創新大會；舉辦首屆電競之光展覽交易會；……建設電競科技消費體驗區，積極培育電競消費場景。”[7]非常時期下采取的經濟發展措施明確將電競納入其中，一方面表明政府部門捕捉到了疫情期間“在線經濟”“爆發式增長”這一新變化，顯示了“力圖在文化產業中培育經濟新動能，布局新經濟格局的用意和決心”[6]；另一方面也說明電子競技已經深度融入了體育、文化等產業之中，并能對國民經濟的整體發展起到顯著的帶動作用。

表2 地方層級涉及電競產業的綜合性文件（共75 部，節選）

2. 通過對上述文件所針對的宏觀領域進行歸類可以發現：在“促進/升級消費”方面，中央層級共有2 部文件，即《國務院辦公廳關于印發完善促進消費體制機制實施方案（2018-2020 年）的通知》、發改委等《關于印發促進消費帶動轉型升級行動方案的通知》，而地方層級則有《安徽省人民政府關于進一步擴大和升級信息消費持續釋放內需潛力的意見》、四川省人民政府《進一步擴大和升級信息消費持續釋放內需潛力實施方案》等13 部文件，占文件總數的17.3%；在“健身休閑產業”方面，中央層級共有1 部文件，而地方層級則有9 部文件，占文件總數的12%；在“文化產業”方面，中央層級共有2 部文件，而地方層級則有14 部文件，占文件總數的18.7%；在“體育產業”方面，中央層級共有1 部文件，而地方層級則有9 部文件，占文件總數的12%。上述四方面文件合計共45部，占文件總數的60%。由此可見，一方面，中央層級的綜合性文件對地方起到了引領作用。中央文件頒布后，各個地方的相應文件都納入了對電競產業的肯定與扶持，有半數以上的地方文件都是對中央電競政策的延伸與細化。另一方面，也有部分地方的電競規定僅僅是為了對應或迎合中央文件中的條款，比如，《國務院辦公廳關于印發完善促進消費體制機制實施方案（2018-2020 年）的通知》規定“積極培育……電競運動等體育消費新業態”，而《吉林省人民政府辦公廳關于加快發展健身休閑產業的實施意見》《天津市人民政府辦公廳關于完善本市促進消費體制機制進一步激發居民消費潛力的實施方案》等規定且僅規定了幾乎完全相同的條款，既缺乏具體的培育措施，又缺乏結合地方實際情況的操作細則，給人以簡單重復上位法的“應付”感。要推動電競產業在本地區的發展，應當制定電競專項文件或者至少在綜合性文件中結合本地情況進行細化，而非以“例行公事”的態度重復中央立法。

續表2

3.上述60%以外的其他文件與中央政策沒有直接的對應關系，屬于較為獨立的地方性政策；其所針對的既包括“數字經濟發展”“電子信息產業”“網絡視聽產業”“國際賽事名城”等與電競直接相關的領域，也包括“質量提升行動”“推進夜間經濟”“5G 建設”“設計之都建設”“智慧江蘇建設”乃至于“中國－東盟信息港建設”等表面上與電競并無直接關聯的特殊領域（在表2 中用*標出）。僅就后者而言，上表涉及5G 建設的文件共有2 部，都要求在5G 平臺上發展電競產業，或者將電競產業應用于5G 平臺。作為新一代蜂窩移動通信技術，5G 系統可以顯著提高數據傳輸的帶寬和速度，而電子競技的賽事和直播都對其有著較高的要求。此外，海南省關于“質量提升行動”的文件要求把電競融入旅游中，從而提升旅游產品的“質量”；武漢市關于“設計之都建設”的文件將“直播電競”歸為“文化創意設計”之一；濟南市和青島市關于“夜間經濟”的文件將電競服務場所作為活躍夜間經濟的組成部分；廣西壯族自治區關于“中國－東盟信息港建設”的文件則一方面要求推進中國和東盟的電競產業合作，另一方面則對廣西本地的電競產業提供支持，等等。對于這些特殊領域，人們一般不會直接將之與電子競技聯系在一起，而如今電競現身其中，意味著國民經濟的各個產業類型、各項高新技術、各類指標要求乃至于“一帶一路”建設等，都已經或者有可能與電競相連接。地方政府在各個層面的政策制定中都已逐漸將電競考慮進去，或者說電競已經被當作一項重要產業逐漸融入整體性的產業布局和產業規劃中，進而融入國民經濟的“各個角落”。

（三）在制定主體方面。1.我們將省、市、區三級主體都納入了考察范圍，或者說，目前三級主體都已頒布過涉及電競的綜合性文件，其中省一級數量最多，占比58.7%；區一級只有1 部，占比1.3%。2.上述文件的制定主體可以用“遍及全國”來形容。在省份的層面上，不僅沿海地區的江蘇、福建、廣東，而且東北地區的黑龍江、吉林、遼寧，西南地區的四川、貴州、云南，西北地區的陜西、甘肅等都已囊括在內；在城市的層面上，不僅作為直轄市的北京、上海、天津、重慶，作為省會城市的成都、杭州、廣州，而且作為中小城市的紹興、承德、營口等也已囊括在內。盡管作為新動能的電競產業已經在全國范圍內鋪開，但這并不意味著每一個地方都有充分的資源、環境、氛圍和條件，或者說，電競并不適合作為每一個地方的支柱性產業。目前電競的市場規模還相對有限，各地方同時布局、引入或建設可能會引起對有限電競資源的爭奪，而前期基礎較為薄弱、地理位置不夠優越以及電競氛圍不夠濃厚的地方可能難以競爭過北京、上海等產業更為成熟、集群更為完整的核心城市。在這個意義上，各地方忽略自身情況一概涌入電競市場并不是最為理性的選擇。3.制定主體的政策文件也有數量上的區別，比如，上海市涉及電競的文件共有8 部，四川、江西、貴州、重慶、成都、廣州、武漢等省市共有3 部，陜西、黑龍江、遼寧、江蘇、海南、北京、青島等省市共有2 部，而其他多數地方則只有1 部。這可以從另一個側面反映出當地電競政策的系統性和持續性。以上海市為例，豐富而全面的文件意味著電競已經作為一項重要產業融入到了各個領域，或者說，其在制定各項政策時積極考慮電競已經成為一種常態。

（四）在扶持事項方面。1.由于地方層級綜合性文件的數量和詳細程度都較中央有所提升，因此我們在表1 中6 類扶持事項的基礎上增加了較具重要性的兩類，即“資金引導/投入”和“企業培育”，合計共8 類；雖然這些事項尚未覆蓋電競產業的完整鏈條，但相對而言已經較為全面。2.從不同文件所涉扶持事項的數量上看，涉及8 個扶持事項的文件共1 部，即《上海市建設國際體育賽事之都三年行動計劃（2018—2020 年）》，占比1.3%；涉及6 個扶持事項的文件共2 部，即上海市委、市政府《關于加快本市文化創意產業創新發展的若干意見》和《紹興市人民政府關于加快發展體育產業促進體育消費的實施意見》，占比2.7%；只涉及1 個扶持事項的文件共41 部，包括《陜西省人民政府辦公廳關于進一步擴大和升級信息消費持續釋放內需潛力的實施意見》等，占比54.7%；只涉及2 個扶持事項的文件共17 部，包括《石家莊市人民政府關于加快推進現代服務業創新發展擴大開放的實施意見》等，占比22.7%。可見，近80%的文件僅涉及1-2 個扶持事項，而全面覆蓋多數事項的文件則鳳毛麟角。原因在于，第一，作為“綜合性文件”，電競一般只是其規范領域的組成部分之一，并未處于“突出地位”而“詳加規定”；第二，如前所述，由于70%的中央綜合性文件都只涉及1 個扶持事項，而60%的地方綜合性文件又與中央存在對應關系，因此其也可看作是對中央文件的延續；第三，部分地方對電競的扶持尚未進入到周延考慮各項事宜或者說“細分產業鏈”的階段。需要再次提及的是，通過“單一文件”來規定“單一事項”更多只是對電競的“肯定性表態”，而通過專項或多元綜合文件來覆蓋多數事項才有助于扶持措施的落地實施。3.在扶持事項的類別上，雖然“引導發展”一類仍有56%（42 部）的文件涉及，位列所有扶持事項之首，但其他類別也有顯著增加。比如，“資金引導/投入”雖然只有6.7%（5 部）的文件涉及，但這畢竟是各類產業發展的基礎條件之一，同時也是中央文件未曾提及的事項。從中央層面進行資金扶持的可行性尚不充分，而由地方層級主動實施則更為鮮明地體現了其對電競的積極態度。再如，“產業集群”有利于各個產業環節在同一地方聚集，從而形成電競產業的規模化、綜合性發展，是一種較具前瞻性的扶持政策，表2 中已有22.7%（17 部）的文件涉及該事項。又如，“賽事舉辦”“電競場館/小鎮”“企業培育”和“人才培養”屬于電競產業的細節性事項，對其規定越詳盡、越具可操作性，扶持政策越容易落地實施，表2 中分別有26.7%（20 部）、18.7%（14 部）、12%（9 部）、13.3%（10 部）的文件規定了這些事項。

（五）在對應條款方面。1.從整體態度上看，雖然目前還沒有中央層級的電競專項文件，但75 部關涉電競的地方文件顯示出，對電競的重視程度正在逐步加深，對電競的肯定與扶持也已基本形成“共識”，成為各地方通行的規則和原則。2.從詳略狀況上看，多數文件都是在單一條款中對電競“簡單提及”，也有部分文件條款較多、規定細致，這反映了電競在該地方或者該領域中所占的地位及重要程度。比如，《大連市人民政府辦公廳關于進一步激發社會領域投資活力的實施意見》第四條第三十六項所規定的電競事宜，與《遼寧省人民政府辦公廳關于進一步激發社會領域投資活力的實施意見》第四條第三十八項在文字表述上完全相同，只是簡單重復了上位法的內容。相反，在上海市的8 部文件中，有4 部規定較為細致（此處還不包括其在表3 中的5 部電競專項文件），特別是《打響“上海出版”品牌三年行動計劃（2018—2020年）》這一并非專門針對電競的文件，其在第二條第（二）項通過“賽事支持”“品牌建設”“人才培養”“園區及場館建設”四個方面詳細闡述了“全球電競之都”建設方案，其中還列舉了騰訊、暴雪等游戲發行商和完美世界、巨人網絡等電競運營商，在條款的詳盡具體和可操作性上堪稱典范。3.從產業關聯上看，很多文件中的電競政策都是與動漫、影視、音樂、游戲等合并提出的，比如，四川省人民政府《進一步擴大和升級信息消費持續釋放內需潛力實施方案》第三條第四項規定：“著力推進我省電子競技、動漫游戲、數字出版、數字音樂、網絡文化、數字文化裝備、數字藝術展示等產業集群發展。”這說明，上述產業之間具有較高的相似度和關聯性。不僅同屬文化產業類別，而且皆可歸為“數字創意產業”或“網絡視聽產業”；其載體都具有數字性質，傳播渠道亦以互聯網為主，無論是技術平臺、內容覆蓋還是消費指向等都趨于一致；以“泛娛樂”為視角讓各相關產業并行發展、相互促進則是較為合理的政策選擇。4.從地方特色上看，部分文件在緊密結合當地實際方面表現較為明顯，比如，《武漢市人民政府關于推動服務業高質量發展打造服務名城的若干意見》第二條第二項規定：“推進……電子競技……產業全面發展，融入荊楚文化特色，……”《紹興市人民政府關于加快發展體育產業促進體育消費的實施意見》第四條第三項規定：“促進紡織產業向……電子競技……服裝道具制造升級。”《河北省人民政府辦公廳關于加快發展體育競賽表演產業的實施意見》第二條第一項規定：“發揮石家莊數字經濟優勢和國際數字經濟博覽會平臺作用，打造中國北方電子競技基地。”等等。可以看出，無論是地方文化特色，還是本地核心產業，或是本地經濟的優勢項目及博覽會平臺，皆可與電競相結合以促進其發展乃至于實現共同發展，而這些地方特色或地方優勢也有助于打造出別具一格的電競產品，從而在電競市場中獲得專屬于自身的立足之地。

四、電競政策文件的第三重維度：地方層級的電競專項文件

與綜合性文件不同，地方層級的電競專項文件規范領域即為電子競技，或者說，其是專門針對電子競技而制定和實施的；此處我們沒有寫明條款的原文，而只是標注了其所處位置并將之列舉如下（見表3）。

（一）在規范內容方面。1.所列文件絕大部分都是直接針對電競的，但《關于推動北京游戲產業健康發展的若干意見》和《關于促進上海動漫游戲產業發展的實施辦法》并未在文件標題里寫明電競字樣。由于“電子競技”可以視為“電子游戲”的組成部分，并且其條款大量涉及電競內容，因此我們也將這兩部文件列入統計。2.由于目前尚未頒布中央層級的電競專項文件，因此所列文件并無與中央的對應關系，也不存在以“應付”為目的簡單重復上位法之可能，這也充分顯示出制定主體對于電競的積極態度。

（二）在制定主體方面。1.省、市、區三級主體制定的文件數量分占30.8%、15.4%、53.8%，區縣級主體占比過半，這一方面是由于基層政府對于電競帶動區域經濟發展的作用更為重視，另一方面則是由于基層政府直接面對電競產業的實體內容，其政策也更適于通過專項文件集中規定。2.在地域分布上，上海市共有5 部，占文件總數的38.5%，其余各地方都只有1 部，且分布較為零散，北京、廣州等一線城市，黑龍江、銀川等東北、西北地區都已囊括在內。3.在綜合性文件和電競專項文件的對應關系上，同一地方兼具兩種性質的文件是較為理想的狀況，即通過綜合性文件來表明宏觀政策，再通過專項文件來確定政策細節。在表2和表3 所列舉的文件中，上海市（含市轄區）制定了8 部綜合性文件和5 部電競專項文件，文件數量居于首位；廣州市（含市轄區）和重慶市（含市轄縣）都制定了3 部綜合性文件和1 部電競專項文件；黑龍江省、北京市和杭州市（含市轄區）都制定了2 部綜合性文件和1 部電競專項文件；福建省（含省轄區）和銀川市都制定了1 部綜合性文件和1 部電競專項文件；其他地方則只具備一種性質的文件，即只有綜合性文件而無電競專項文件，此時宏觀且籠統的電競政策如何落實就會成為問題。

表3 地方層級規范電競產業的專項文件（共13 部）

續表3

（三）在扶持事項方面。1.由于電競專項文件的詳細程度顯著高于各類綜合性文件，因此我們對于表2 中的8 類扶持事項進一步進行了修改，即增加了較具重要性的“產品研發”，將“電競場館/小鎮”修改為“電競園區/場館/小鎮”，而去掉了過于宏觀的“引導發展”，合計仍為8 類；加之“其他”項目中的“俱樂部支持”“電競媒體”和“平臺建設”等，扶持事項已經基本遍及了電競產業的各個鏈條。2.從不同文件所涉扶持事項的數量上看，涉及最多的為10 類，即《廣州市促進電競產業發展行動方案（2019—2021 年）》；涉及最少的為5 類，即《關于促進上海動漫游戲產業發展的實施辦法》《上海市靜安區促進電競產業發展的扶持政策（試行）》和上海市《靜安區關于促進電競產業發展的實施方案》。可見，全部文件都已涉及半數以上的扶持事項，其中2/3（7 類以上，共8 部）涉及幾乎全部事項。原因在于，電競專項文件僅對電競領域進行規定，其所能覆蓋的空間更大、范圍更廣，更能通過詳盡的條款來細化相關政策，是綜合性文件所無法比擬的。可以說，目前部分地方在舉辦電競賽事、開展選手集訓、構建研發基地、打造服務平臺等方面已經形成了相對完備的政策體系，值得其他地方參考和借鑒。3.在扶持事項的類別上，各類事項所涉文件較為平均，其中“賽事舉辦”和“人才培養”所涉文件最多，各有12 部；“資金引導/投入”和“電競園區/場館/小鎮”次之，各有11 部。可以看出，“賽事舉辦”和“電競園區/場館/小鎮”兩類對于“新動能”和“帶動經濟增長”表現最為明顯，而“人才培養”則既能迎合電競產業的當前需要又能推動其長遠發展，同時有助于增加就業，因此幾乎遍及了全部電競專項文件。

（四）在對應條款方面。1.從文件整體的詳略狀況上看，福建省《平潭綜合實驗區關于加快推進電競產業發展的實施意見》以5200 左右的文本字數居于首位，《銀川市人民政府關于促進電競產業發展的實施意見》則以1700 左右的文本字數居于末尾，其余文件皆在2000—4100 字之間。相較于字數，文件條款的細化程度和可操作性是更為重要的標準，比如，《黑龍江省發展電子競技產業三年專項行動計劃（2018—2020 年）》雖然以2800 左右的文本字數居于中間水平，但部分條款的內容還不夠具體：其“優化產業結構”的措施包括“鼓勵我省電子競技企業與國外電子競技企業通過合資合作、聯合開發等方式，提升關鍵技術……”，但具體如何鼓勵卻未見明確規定；“大力培育市場主體”的措施包括“將提供電子競技服務……的市場主體納入我省重點支持的高新技術領域，推動符合條件的企業享受相關優惠政策”，但提供何種優惠亦未見明確規定。2.同一扶持事項，不同文件的詳略狀況也有所不同，比如，在“企業培育”一類，福建省《平潭綜合實驗區關于加快推進電競產業發展的實施意見》在第三條和第四條通過“引進龍頭企業帶動電競產業發展”“企業所得稅優惠”“經營貢獻獎勵”“開辦補助”“個稅獎補”“辦公用房支持”和“網絡支持”等7 個條目對電競企業的扶持措施進行了細致規定；《廣州市促進電競產業發展行動方案（2019—2021 年）》則只在第二條第（一）項規定了“做大做強電競產業主體”“加大電競企業培育力度”“鼓勵引進龍頭企業”“落實相關優惠政策”等宏觀且籠統的內容。電競專項文件應當甚至必須寫入具體扶持措施及操作細節，從而使電競從業者能夠更為清晰地了解相關政策，這其中也包含了“政府允諾”和“誠實信用”等行政法原則。相較而言，單純的宏觀政策屬于綜合性文件的規定范疇，其在電競專項文件中已不具備實質功能。3.從地方特色上看，各地不乏頗具創新的“獨特政策”，也不乏因地制宜的“本地政策”。比如，《黑龍江省發展電子競技產業三年專項行動計劃（2018—2020 年）》第三條第（二）項規定：“以‘哈爾濱之夏’和‘哈爾濱冰雪節’為契機，支持哈爾濱市通過‘消夏＋電子競技’‘冰雪＋電子競技’等模式，每年舉辦3 至5 場具有國內影響力的品牌賽事。”明確將本地的氣候特征、冬夏兩季的大型旅游活動與電競賽事結合在一起，一方面在賽事申辦過程中發揮自身優勢，另一方面則能充分吸引電競觀眾前來觀賽。再如，上海市《靜安區關于促進電競產業發展的實施方案》第二條第（一）（二）項規定：“整合上海大學、上海戲劇學院、逸夫職校、行健學院等區域內各類院校……開展電競專業教育與培訓”；“以靜安體育中心為核心地標，建設以VSPN 電競中心、華麗達視聽館、新業坊SMT 制播中心、靜安666 電競館為代表的……多層次場館集群”，一方面明確將本地院校和場館寫入了文件中，政策內容清晰具體；另一方面則充分利用已有的教育和產業資源，以推動電競產業的優化和升級，等等。

五、研究結論與啟示

經過近年來的高速發展，電子競技產業在國民經濟中的融合度也在不斷加深，很多地方政府已經將之納入產業布局和產業規劃中。相應地，中央和地方有關電競產業發展的規范性文件也已陸續出臺，并不同程度地納入了肯定與扶持的政策措施。我們收集整理了已經頒布實施的98 部規范性文件，劃分三重維度進行了詳細考察，并提出如下政策啟示：

第一，就中央層級的綜合性文件而言，有關電競產業的政策文件過于分散，盡管各部委的零散規定也能起到政策引導的作用，但制定一部中央層級的電競專項文件，從“上位法”的角度集中表達對于電競產業的態度并規定體系性的產業措施，仍然具有充分的必要性和緊迫性。

第二，就地方層級的綜合性文件而言，雖然至少有75 部規范性文件表達了對電競的肯定與扶持，但大多較為宏觀且籠統，其中亦有部分規定只是為了迎合“上位法”，缺乏具體的扶持措施和實施細則。誠然，由于電競市場的規模還相對有限，加之不同地方的前期基礎、資源、環境和氛圍皆有不同，并非所有省份或城市都適宜將電競作為支柱產業，但若某一地方已然將電競列為核心或重要發展方向，則應制定電競專項文件或在綜合性文件中結合本地情況細化政策措施，使之清晰明確并有助于招商引資。其主要標志之一即是文件對扶持事項覆蓋的全面性，也即對電競產業各個環節通過不同政策手段加以扶持的程度。同時，將電競產業與數字經濟、5G 建設等領域相結合，與地方文化特色、本地核心產業等相結合，亦是凸顯競爭優勢、實現差異化發展的有效舉措。

第三，就地方層級的電競專項文件而言，由基層政府頒布政策細節是較為常見和適宜的做法。盡管多數專項文件對扶持事項都已接近全面覆蓋，但仍有少數文件中扶持措施和操作細節有失籠統，需要進一步細化和完善。而在專項文件中，各地方可以加深對地方特色的融入，包括氣候特征、旅游活動乃至教育資源、實體場館等，以使電競產業的發展能進一步借助本地的優勢。