公共圖書館外部理事主要制度構建探析

黃海霞 龍露珍

公共圖書館理事會建設是推動我國事業單位法人治理結構改革的重要內容,也是政府轉變職能、引入社會力量參與公共圖書館治理、強化公共圖書館公益屬性的重要舉措。據我國文化和旅游部2020年文化和旅游發展統計公報統計，截至2020年年末，我國共有3212個公共圖書館，其中406個組建了理事會［1］，基本完成“到2020年底，全國市(地)級以上規模較大、面向社會提供公益服務的公共圖書館，基本建立以理事會為主要形式的法人治理結構”。而我國公共圖書館理事目前處于“權重、責輕、利寡”的情況［2］,難以維持理事們的積極性和持續性；有學者以安徽省圖書館實際運作為例，發現存在章程及配套制度不全面、理事履職的績效評價與激勵機制缺乏具體的操作指引等問題，而且社會理事以兼任為主，激勵方式、措施、手段在公共圖書館行業難以找到有效可行的借鑒，基本處于“感情留人”的激勵階段，很難長效激勵理事內在動力［3］；而作為改革開放的排頭兵、先行地的廣東省公共圖書館，在實際運行中同樣存在未形成理事會決策支撐體系，相比于搭建法人治理框架，理事會的配套制度建設滯后；理事履職時間少、形式單一；理事履職缺乏考評和表彰等［4］。所以盡管目前我們搭建了理事會，而落到實踐中的具體運作上還存在各種問題。法人治理的根本目的是追求公共文化服務的最佳秩序和最佳效益。因此，相比于組織架構搭建，制度建設是更為根本、更為重要的事情［5］。

公共圖書館理事會中的外部理事其實質是公共圖書館引入的外部治理，借助不同領域的理事自身的影響力，多角度、全方位地思考問題，實現對公共圖書館決策的科學化［6］。外部理事作為外部力量介入到公共圖書館的法人治理中，其作用就在于匯集公共圖書館外部主體的智慧和力量來提升公共圖書館的治理水平，實現公共圖書館社會效益的最大化，以滿足人民群眾日益增長的精神文明需求。目前外部理事雖然被學者認為是公共圖書館法人治理的關鍵因素和實現外部治理的重要主體，關系著公共圖書館法人治理的成效［7］，在政策層面上也基本是被支持與鼓勵的，但卻并未明確公民參與公共圖書館治理的法律地位與權利屬性,也并未落實到具體的治理實踐中［8］；外部理事不僅面臨著上述理事會和理事們的種種問題，還在如何具體運作的制度規范方面，基本處于空白階段。本文將以公共圖書館外部理事為研究對象，將集中對配套制度建設路徑、任職條件、履職激勵、履職權利和義務這些主要制度進行審視，探索如何有效構建各項制度，以期達到更好促進公共圖書館法人治理水平提升的初衷。

一、外部理事的厘定

理事會制度是起源于現代西方企業的治理方式，目的是所有權與管理權分離，其實質是在法人內部進行合理的權利劃分與配置,形成一種分權制衡、相互協同的關系以及利益相關者參與共同治理的機制。公共圖書館的理事會的組成體現了共同治理原則,對于理事會成員構成，從頂層設計層面界定了理事會由“有關方面代表、專業人士和社會公眾”三方參與管理。

三方管理中，除館方代表外，還包括政府代表和社會代表。學界目前單獨對外部理事研究較少，大多在闡述理事會制度中粗略帶過，其中有將政府代表和社會代表都籠統視為外部理事的，如賀茜［9］；有直接認為外部理事既包括政府代表理事,也包括獨立的社會代表理事的［10］；有認為外部理事是除公共圖書館代表及政府部門代表之外的理事，主要來自公共圖書館服務代表和熱心公共圖書館事業的各界知名人士［7］。

筆者認為，外部理事不能僅從是否屬于館方內部的形式上來區分，還要關注其任職屬性和履職目的。在筆者看來真正屬于外部理事的應該只有相對獨立的社會代表，而政府代表更多的還是具有行政監管意味的職務性質和目的性；而館方代表無論是內部在職人員還是外聘專家，都是在代表館方履職，也不應屬于外部理事。所以外部理事應框定為除公共圖書館代表及政府部門代表之外的社會代表，本文中的外部理事也均僅指作為第三方的社會代表。

二、制度建立路徑

公共圖書館的外部理事，法律層面只有《公共文化服務保障法》）第24條和《公共圖書館法》第23條原則性規定“吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理”。關于具體的運作規則，權利義務等則再無任何具體詳盡的對應規范出臺。

目前要建立外部理事制度，就是要將上述原則性規定轉化為具體可操作的規范并最終形成有效制度。具體而言，一方面，各級政府需要根據《公共圖書館法》制定配套制度，建立包括外部理事制度在內的公共圖書館法制體系，結合本地區實際，適時重新制定或修訂完善地方性公共圖書館法規與行業規范，積極完善公共圖書館外部理事具體制度，為公共圖書館外部理事制度的實施提供可操作性的制度規則；另一方面，各級公共圖書館需要在上述法律法規及相關政策范圍內，結合本館實際制定具體的規章制度，促進外部理事相關法律法規及行政規章落到實處。

三、任職條件

公共圖書館外部理事的任職要求目前沒有統一的標準，政策層面都是積極鼓勵廣大民眾積極參與圖書館建設。從2007年的理事會制度試點開始到2020年底基本建立完成，這期間對公共圖書館理事會中的外部理事的人員的構成、所占比重等各不相同。

不設資格限制的外部理事，容易產生不專業的理事會，導致公共圖書館出現決策環節增加、職責模糊不清、工作效率低下，最終難以達到提升法人治理水平的預期。因此，外部理事應該有對應的資格限制和要求，除了是館外社會人員的身份，至少需要具有一定的相關專業知識，了解公共圖書館運行方式，具有工作熱情和責任感等；還可根據公共圖書館的自身情況，在外部理事里強調有一定比例的圖書館行業專家、圖書館管理專業人士和讀者代表。只有整體保障外部理事的業務水平，才能發揮出提升公共圖書館法人治理水平的作用。對于其他關于外部理事的服務年限、本人擔任公共館外部理事的數量限制及履職培訓等問題都可以根據實際情況予以統一規范。

四、任職程序及激勵機制

（一）外部理事任職程序

據筆者可查到的文獻和公開資料，發現公共圖書館的外部理事一般由選任、邀請和公開招募的方式產生。如最早建立理事會的深圳圖書館的外部理事是由圖書館行業組織或市文體旅游局認可的其他民間組織推薦，圖書館進行遴選，人選確定后，由市文體旅游局進行委任［11］;深圳福田區圖書館是通過圖書館邀請；溫州市圖書館和廣西壯族自治區圖書館是通過其官網直接向社會發布招募公告。這幾種方式最大的區別在于是由誰最終決定外部理事候選人，這也決定了外部理事在行使職權時的立場。由于激勵機制有限，目前很多公共圖書館都是直接通過本館邀請外部理事，處于“感情留人”階段。對應也容易產生人情理事，難以客觀、公正地發表意見。

只有建立一套完整的外部理事任職程序，規定由誰提出人選，由誰決定人選，才能從源頭肅清外部理事立場。筆者覺得深圳市圖書館的做法非常可取：可以由各方提出候選人，最后由主管機關委任派遣。政府這里有點股東的意味，外部理事根據自己的專業和判斷去執行好規定就行。反過來讓圖書館直接招募外部理事，特別容易造成管理層控制理事會，理事會淪為工具。

（二）外部理事激勵機制

關于公共圖書館外部理事的報酬問題，目前基本都是將其定位為志愿性、公益性工作，沒有對應的勞動報酬，只有交通或通訊補貼。這就可能導致理事會運行激勵不足和難以常態化等問題。有學者提出現階段應區分公共圖書館理事會中的政府代表、本館代表和社會代表，對于社會公眾代表,由所屬的公共圖書館建立一套薪酬補貼制度,依據當地收入水平和實際工作量而定,由舉辦單位核準;對于政府方代表和本館代表,雖然現階段受政策所限無法領取薪酬補貼,但隨著事業單位法人治理結構改革的普及,可由當地政府人事部門統一制定補貼標準［2］。筆者深以為然。公共圖書館不能因為自身的公益性就否定掉外部理事按勞分配的基本權益。

構建有效的激勵機制引導社會力量參與公共圖書館法人治理，提升社會人士參與治理的主動性和行使職權的積極性，不僅要有薪酬激勵，還需要有對應的榮譽激勵制度。社會人士成為公共圖書館外部理事,一定程度上是對其聲譽、地位、能力水平的認可，激勵就是要把這種認可進一步上升為榮譽制度,如由圖書館行業協會定期對優秀理事進行表彰、宣傳,圖書館也通過一定途徑確立理事公眾形象,讓他們能通過理事這一公益性職位提升社會地位［2］。在激勵機制下才有可能去甄選和吸引合適的社會人士通過規范的程序成為能夠為公共圖書館的法人治理增加力量的外部理事。

五、履職權利和義務

《公共文化服務保障法》和《公共圖書館法》并沒有對社會公眾參與予以明確的權利確認，更多還是在政策層面予以鼓勵；只有首先確認了外部理事的權利和法律地位，才能有承擔對應的義務和責任的可能。在確立公民參與公共圖書館治理法律地位與權利屬性的基礎上,通過充分發揮法人治理結構與理事會制度的優勢,深化社會公眾對于公共圖書館價值功能與社會責任的理解,擴大公共圖書館的社會影響力,吸引更多的人關注公共圖書館事業發展,廣泛吸收專業人才參與公共圖書館治理,積極推動公共圖書館治理機制創新［8］。

而在設置外部理事的權利義務上，一方面，我們不能在規范中制定出“全能”和“內部化”的外部理事，不能讓權利和義務失衡。外部理事的權利義務要契合外部理事的“外部”身份和“兼職”地位。外部理事作為外部兼職人員不可能比館內全職理事更加了解館內具體事宜和業務運作內情，更不能因為每年參加幾次會議就要因此承擔更大的監管職責。另一方面，我們要避免外部理事變成一個僅是符合政策要求的元素，成為理事會的門面。外部理事目前只是在理事會制度中被政策宣揚，實質法律權利確認上并未被重視。

因此，構建外部理事制度中，首先要法律上確認公眾參與的地位，而在具體的權利義務設置中則要不偏不倚，既要能達到提升法人治理水平的要求，又要符合客觀實際，能切實踐行。在定位清楚“外部”和“兼職”的前提下，既要保障外部理事作為公共圖書館理事會成員的合法權益，又要有能促使外部理事忠誠、勤勉地履職的對應義務。

六、結語

在我國現行法律體系中，圖書館法律法規的滯后是制約公共圖書館法人治理結構發展的主要原因［12］。在理事會已在相應公共圖書館基本建立起來的當前，如何進一步規范理事會，形成有效制度，成為關鍵。作為公共圖書館引入的外部治理力量，外部理事要發展為外部理事制度，是一個從無到有，從粗到細的漫長過程，需要我們在實踐中不斷摸索完善。建立理事會，引入外部理事，是公共圖書館強化法人治理結構的第一步，全面統籌的配套規則、制度建設才是未來發展的關鍵。