高校二級院(系)內部治理存在的問題與治理體系優化
——以上海市某高校為例

張紹文，楊 蓉 ，王文健，潘敏敏，魯 玲 ，趙 蓉

(1.華東師范大學發展規劃部，上海，200062；2.華東師范大學經濟與管理學部，上海，200062；3.華東師范大學審計處，上海，200062)

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。[1]高校作為為社會發展培養高層次人才的專業組織，其治理體系和治理能力現代化建設工作刻不容緩。2015年，國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》明確將完善治理結構作為“雙一流”建設十大任務之一。[2]2021年，教育部、財政部、國家發展改革委聯合印發的《關于深入推進世界一流大學和一流學科建設的若干意見》再次強調，要提升建設高校治理能力，充分激發建設高校內生動力和辦學活力，加快推進治理體系和治理能力現代化。[3]二級院(系)(以下簡稱院系)作為大學職能的主要承擔者，其治理水平直接影響大學綜合治理能力建設。推進高校管理重心下移，把高校內部治理體系和治理能力提升延伸至院系層面，規范院系辦學活動行為、激發院系內生活力動力，是中國特色現代大學制度建設的內在要求。

一、相關研究

從相關學術研究看，高校內部治理是近年來的熱點話題，有研究者基于中國知網搜集了17本國內CSSCI期刊和國外5本SSCI期刊，僅在2015—2019年相關研究文章就達到631篇，可見基層治理層面的實證研究正呈上升趨勢。[4]從國外高校院系治理實踐看，學院制、校院共同治理等已日趨成熟，如牛津大學學院高度獨立自治，自主管理學院財政、人事、招生、教學等事務。[5]目前，我國高校的院系內部治理工作還存在不少問題。相關研究表明，高校院系尚未建立起完善的治理結構，表現在治理主體參與院系治理的力度不夠、權力配置不均衡、權力制衡機制不健全等方面。[6]院系還存在著法人主體地位缺失、組織結構復雜、行政權力和學術權力主體交叉、民主監督力度不夠等現實困境。[7]院系治理依然沒有跳出傳統行政管理模式的框架，相應的制度建設、配套措施、文化理念與現代大學制度的要求還不夠適應。[8]院系治理在理論研究和實踐上都未得到足夠重視，學院內部權力邊界不清，缺乏相應議事制度。[9]由此可見，開展院系內部治理研究，特別是基于調查的現實分析研究，對強化校院兩級治理體系建設，推進高校治理體系和治理能力現代化具有重要現實意義。

最新的高校院系治理研究大多從人事、財務、學術治理三個至關重要的方面切入。學者認為，從校院兩級權限劃分視角，事務管理、人事管理、財務管理為三大核心板塊，厘清三方內容是推進院系治理現代化實踐路徑的關鍵切入點。[10]從院系組織屬性視角，院系學術本質屬性決定了學術權力在院系治理中的核心地位，如何實現學術權力作用的有效發揮是高校院系治理的核心困境。[11]事實上，學術建設制度體系、隊伍建設制度體系、財務等管理服務和資源保障體系等是院系內部治理制度體系構建的關鍵內涵要義。[12]基于此，本文以上海某高校(以下簡稱H校)為例，從院系人事、財務、學術治理三個維度出發，通過問卷及座談等方法，深度把握和分析該校院系內部治理中的不足與缺失，并探尋優化院系治理體系的現實路徑。

二、調查研究概述

(一)調查方法

本次調查對H校內所有院系發放問卷，全面獲得有關院系內部治理的分析數據，同時通過調研座談法、文本分析法等方式，選取部分有代表性的院系領導、教授等開展深層次訪談并調取部分院系內部治理制度文本，深層次了解校內院系內部治理建設現狀及存在的問題。

(二)調查對象

從人員構成看，院系領導班子成員占37.3%，學科專業負責人或專任教師占31.4%，院系行政業務人員占31.3%；從學科屬性看，人文社科類院系人員占40.3%，理工類院系人員占50.7%；從工作年限看，工作不足10年的占37.3%，工作10—20年的占40.3%，工作超過20年的占22.4%。

(三)調查內容

調查內容主要聚焦人事、財務、學術三個院系最關心的權力下放問題，圍繞人才引進及教師專業發展、績效考核及相應人事管理、預算編制及財務關鍵崗位管理、預算執行效果監控及預決算信息公開、學術組織及相應規章制度建設、學術組織議事及決策參與機制等關鍵點開展調查研究，共23個問題，旨在在用好人、理好財、放好權等方面了解和把握院系內部治理的難點和痛點。

三、調查結果與存在的問題

(一)人事治理方面

調查發現，盡管受調查者普遍表示院系在職稱評審、績效考核方面管理控制成效較好，但學校上位制度約束之外的其他環節卻不盡如人意。數據顯示，只有59.7%的受訪者認為院系可以招聘到急需的人才，側面反映出院系招聘和選拔人才機制與成效的精準性存在較大偏離；14.6%的受訪者認為教師深造后留職率很高是不太符合現狀甚至是完全不符合現狀的，這既反映出精準引人環節不到位的問題，又折射出用人留人機制存在的問題。在被問及人事治理成效評價指標時，教師認可度、工作績效、信息透明度是最受關注的三個方面，這無疑也透露出在院系人事治理環節中存在認可度不高、績效考核不合理、信息透明度不對稱等現實問題。

總而言之，院系人事治理中主要存在三方面問題。一是引人方式較為單一，對通過網站發布招聘信息、召開招聘會等傳統引人模式依賴過重，缺乏國際視野和信息交流，刻板煩冗的招聘環節導致時效性不高，未充分利用好柔性引進、雙聘、兼職、短期人才項目等寬視野引人機制。二是人才引育缺乏長期規劃，容易陷入短期目標驅使而走入“唯學歷、唯帽子”的怪圈，對引進人才的層次水平、專業特長等缺乏系統性論證，未達成與院系、學科中長期發展規劃需求的精準對接。三是“重引輕培”現象較為突出，引進、培養、發展協同推進機制不夠健全，導致存量教師危機感加重、歸屬感降低，“一邊引一邊流”成為常態痛點，難以支撐院系、學科高質量穩定健康發展。

(二)財務治理方面

調查顯示，院系財務管理關鍵崗位分離程度極高，預算、報銷、采購、資產管理等普遍采取一人一崗模式，占比達到83.6%，另有11.9%采取多人多崗、部分分離模式。預算編制與院系事業發展規劃匹配度不高，認為高度匹配的受訪者僅占65.7%；預算編制中對發展性經費預判不足，34.3%的受訪者表示，事業發展經費使用受限源于未納入預算；經費配置與投入不夠透明，超過三分之一的受訪者表示，不太了解甚至完全不了解院系經費在學科專業的配置情況；預算執行的有效性有待提高，超過半數受訪者持“比較有效”的態度，10.4%的受訪者認為效果一般；預決算財務公開制度不夠健全，線上或張貼形式的透明性公開僅占15.1%。

總而言之，院系財務治理中存在如下三個主要問題。一是預算編制方式囿于經驗式，“基數加增長”的簡單粗暴編制方式占據主流，零基預算模式尚未在學校預算編制中成功實施更未下沉到院系，院系財務管理關鍵崗位過度分離更使得精準預算編制無法付諸實施，“基數加增長”的傳統方式更容易加劇“馬太效應”。二是預算編制內容缺乏戰略性，預算編制更側重于眼前利益，缺少長期發展的戰略規劃，未將院系長期發展規劃所需與年度預算安排統籌配置，導致執行中經常出現發展經費不足的狀況。三是預算使用效能陷入低質化，預算配置取決于少數人甚至是“暗箱操作”導致預算的針對性、有效性在源頭上大打折扣，而預決算管理信息披露內容不深、披露渠道不廣亦使預算執行效益性和預算編排合理性錯失監督機制下的及時糾誤。

(三)學術治理方面

調查發現，院系在學術組織架構方面已比較健全，普遍設有學術委員會、教學委員會、學位評定委員會、教授委員會等學術組織，但調查發現仍有若干薄弱環節。34.3%的受訪者認為所在院系學術組織相關制度尚不成完整體系。對學術組織制度建設整體評價而言，超過一半的受訪者認為所在院系學術組織制度體系建設僅是相對比較完善甚至不夠完善。更堪憂的是，44.8%的受訪者表示，院系學術委員會僅行使的是審議權、咨詢權。通過抽調制度文本發現，部分院系學術委員會章程中規定的職責僅包括審議規劃、審議管理規章制度、審議學術規范等，內容劃分十分簡單且明顯局限。不少訪談對象也表示，學術組織議事中需要處理好與黨政聯席會議、黨委委員會議等的關系。對于院系學術委員會成員構成，超過半數的受訪者僅認為“比較合理”，甚至10.9%的受訪者直言學術組織人員構成存在問題。在教師參與院系決策方面，20.9%的受訪者認為所在院系教師參與院系決策情況一般。

總而言之，院系學術治理中還存在如下三個突出問題。一是學術組織制度建設體系化不足，制度零散甚至存在制度“盲區”，尚未健全系統化的學術組織議事規則及相應制度體系。二是學術決策權明顯偏弱，學術權限于咨詢、審議等參與性范疇，使得最高學術機構的權威性職能定位流于形式，學術委員會內部學術決策機制受制于黨政權力干擾，學術權、行政權尚未達成相互制衡、有效協同。三是學術組織人員構成不夠合理，各類黨政頭銜或學術頭銜人員占據了學術組織的絕大多數席位，使原本有限的學術權進一步受制于“行政寡頭”或“學術寡頭”，缺少普通教師、青年教師準入機制，直接影響教師參與決策。

四、優化院系治理體系的路徑

(一)面向用好人，完善人事治理

一是科學規劃引才方向，推動實現精準引人。高校要引導院系以學科為依托、以高度凝練的研究領域為載體制訂中長期發展規劃，并據此編制人才引進計劃，以構建穩定、有活力、可持續發展的師資隊伍為目標，推進精準性有序以引補缺；進一步優化校院兩級管理，充分發揮院系人才建設主體作用，切實構建引才權下移、監管權上移的校院協同互動、高效運轉機制，切實完善按需設崗、以崗引人的良性引才制度體系。二是拓寬人才引進渠道，創新多元化招引機制。高校要重塑人才引進方式，以有效運用新媒體強化宣傳為先導，將院系學科、科研、平臺等綜合優勢轉化為招才、聚才的吸引優勢，綜合運用人才招聘發布會、海外專場宣傳會、學科領域高峰論壇等方式，有針對性地加強人才發掘與意向招募；優化招聘機制和流程，分類開辟院系特優、特殊、特需綠色引才通道，縮短人才引進周期，提升人才選拔效率；深化引才放管服改革，完善校院兩級聘任制度，實施校聘定額控制、院聘放額自我管理自我生養機制，對一流領軍人才本著“不為所有但為所用”的原則實施柔性引進。三是營造人才發展環境，助力教師成長成才。高校要推動院系職稱評審權全面下移，以學校定額、院系定人為行動目標，以院系定標準、學校主監督為原則，打破“一把尺子”的衡量標準，鼓勵院系自主制訂符合自身發展的職稱評審辦法、出臺具有針對性的績效工資核撥與發放細則，將薪酬分配與工作業績、實際貢獻、崗位職責緊密結合起來；與院系共同完善青年教師培養方案，構建學校主導職業素養、院系主導專業素養的青年教師培養發展體系，切實為青年教師快速成長營造環境、搭建平臺、提供機會。四是完善人才服務體系，保障人才隊伍可持續發展。高校要與院系協同健全留人保障機制，建立以人為本、尊重人才、尊重知識的人才服務機制，充分尊重高層次人才的個性化需求，有針對性地為高層次人才提供全方位的服務保障；在增進全員幸福感上著力，從衣食住行、子女教育等方面入手健全制度保障體系，切實解決好各類人才的后顧之憂，整體提升院系人才隊伍的工作積極性和職業忠誠度；指導院系用好黨建群團平臺，加強凝聚力工程建設和院系文化建設，增強所在院系教師的認同感和歸屬感，深化信息公開、流程透明，提高人才對院系各項事務的知曉度、參與度，在業務留人之外強化情感留人。

(二)面向理好財，完善財務治理

一是深化預算編制方式改革，實行綜合預算編制法。高校要率先打破唯“基數加增長”傳統預算模式，依據不同預算內容采取不同預算方法，將院系年度預算統分為基本支出預算和項目支出預算兩大類，基本支出預算采取基數預算法，項目支出預算探索實施零基預算法，逐步構建以發展性項目經費合理編排與精確估算為主體的年度預算體系，提升預算配置與院系事業規劃發展的適配度；院系要主動面向產出和績效導向，強化預算編制可行性、合理性審核論證，堅持人員經費按人數、公用經費按定額、專項經費按項目確定，整體提升預算編制水平。二是健全預算績效評價體系，提升經費使用效益。校院兩級要落實以績效為核心的原則，構建預算規劃編制、預算執行過程、預算執行結果全過程績效管理體系。預算規劃編制應明確績效目標并依據目標設定實施預算配置，預算執行過程要強化預算支出審核，杜絕違規開支及偏離預算列支，從績效目標完成情況、預算執行率、預算執行過程監測等多視角開展年度預算績效評價，并將評價結果作為院系來年預算配置動態調整的重要依據。三是強化預算管理反饋機制，提升院系預算管理水平。院系要進一步發揮財務秘書的作用，推進預算、報銷、決算等財務核心工作高度融合，實施院系財務秘書與院系資產管理員、設備采購員AB角制度，推動財務關鍵崗位業務適度有效融合；健全預算執行授權內部牽制機制，分離授權批準、業務經辦與監督檢查，確保院系各類支出符合依據、符合標準、符合審批權限和使用要求；探索建立院系預算分析和重大差異報告制度，及時檢查、追蹤預算執行情況，定期提供預算執行情況分析報告。四是全面構建預決算信息公開制度，強化財務治理內部監督。院系預算編制應經所在院系黨政聯席會議、學術委員會審定，年度預算批復、結算情況應及時向所在院系全體教職工公布，拓寬財務信息公開渠道，通過教職工大會、網絡推送、書面張貼等多種形式向校內公開各院系預決算管理信息，包括預算管理制度、預算執行情況分析及績效自評結果等，讓院系間能夠相互監督、借鑒。

(三)面向放好權，完善學術治理

一是健全院系學術組織制度體系，強化制度保障。高校要引導院系深化學術規章制度“廢改立”工作，全面建立起以院系學術委員會章程為統領的二級院系學術組織系統化制度體系，為學術群體行使學術權、參與院系治理提供制度保證；建立和完善院系學術管理與組織構架體系，以院系學術委員會章程為綱領，完善院系二級學術組織或分學術組織工作規程，明確各類學術組織的組成、職責，保障各級各類學術組織在院系學術治理和辦學治學中的作用發揮，切實激發基層學術組織創新活力動力。二是進一步厘清學術事務決策權，保障學術職能有效發揮。院系要在學術組織章程中切實明確學術組織對院系具體學術事務的決策、審議、評定和咨詢職權范圍，有步驟地推進院系學術組織對所在院系學術事務的最高決策權；在具體學術事務決策中，杜絕學術話語外的發聲，切實消減權力間的互相干擾，保障學術事務決策過程的獨立性、權威性，避免學術權流于形式。三是完善學術組織成員選舉方式，健全學術組織運行機制。院系要進一步完善各級各類學術組織成員遴選機制，根據院系學科專業、職稱構成、年齡情況等科學合理地確定學術組織人員名額，有效地保障不同學術群體發出聲音；以非必要不準入原則嚴格控制黨政領導成員，防止學術權力“行政化”；施行嚴格的任期到屆、調崗退休、瀆職濫權等強制退出機制，避免“學霸委員”或“掛名委員”現象；全面完善所在院系學術規范運行機制，制訂年度工作計劃，定期與不定期相結合召開院系學術組織會議，確保學術組織議事在學術工作各環節中真正落實。四是探索學術組織與群團組織聯動機制，擴大參與管理與民主監督。學術組織及委員的履職離不開健全的廣泛參與和監督體系，師生群體的決策參與在其中具有重要作用。院系可探索“臨時委員”制度，對商議涉及師生切身利益的事務可吸納一定比例師生臨時參與決策；適度推行學術組織“開門化”議事，推動院系學術組織與院系教代會、學代會等群團組織聯動，為學術組織活動開展提供意見建議并發揮其在議事規則和議事過程中的監督約束作用。