由分割至整合：全國統一大市場的建設與前景

姚郭杉杉

（吉林大學經濟學院，吉林 長春 130000）

2022年4月，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）發布，作出“構建以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的行動綱領，旨在依托國內大市場擴大內需，實現社會擴大再生產，增強國際競爭力，使我國經濟向高質量發展方向轉型。顯然，形成雙循環經濟新發展格局的基礎支撐和內在要求，是構建全國統一大市場。這就使得構建全國統一大市場成為一項系統性的市場建設工程任務，同時也具有重要的戰略意義。

在建設全國統一大市場建立的過程中，將遇到與一些市場分割勢力的阻礙。這其中，有縱向政府治理的原因，如地方政府對不同地區、行業、企業采取不同的管理政策，導致市場塊塊割據；有橫向政府治理的原因，如片面的官員激勵制度導致地方政府為追求本地利益最大化而制定的一系列保護主義政策，導致市場條塊分割；有市場組織市場結構的原因，如企業形成的市場市場壟斷勢力限制了各種要素的自由流通，等等。

此外，阻礙國內統一大市場建立的深層次原因來自特殊的國情。企業的壟斷勢力通常是暫時的，只有政府這強大的“超經濟力量”，才具備長期控制、分割市場的可能。而是什么動機導致了政府阻礙國內統一大市場的建立？過去，中國把趕超西方作為現代化的目標，實行速度型趕超戰略；而這種戰略則需要政府替代市場，充分發揮能動作用；隨著效率型與質量型趕超戰略的到來，需要政府轉換行為方式，堅決抵制“行政區經濟”，向市場驅動的經濟增長方式轉型[1]。

本文將主要圍繞以下幾個方面進行分析和研究：什么是全國統一大市場？建立全國統一大市場的阻礙因素以及深層原因有哪些？全國統一大市場建設進程中遇到的特殊問題為何？怎樣進行有效的市場整合？

一、全國統一大市場及其作用

現如今，中國的經濟進入高質量發展階段，全國統一大市場成為我國除資源、勞動力要素以外重要的比較優勢及絕對優勢。國內超大規模市場是我國經濟發展轉型所依托的一項重要的戰略資源，這種區域經濟一體化的發展體制將成為技術升級，社會結構演化的主要拉力[2]。

1.全國統一大市場的基本內涵

全國統一大市場是指在全國范圍內，各地區及市場間形成了統一規則，充分競爭，運行有序，高度開放的基本格局，是一種規模巨大，機制靈活，結構完整，環境優化的協調有機的市場體系。于此市場體系下，地方保護主義和市場封鎖主義被基本消除，商品和各類要素能夠完全按照價格體系在各地區、行業間自由流通，從而順利進行社會的擴大再生產[3]。

總體而言，全國統一大市場具有統一性、競爭性、開放性、有序性。統一性是指國內統一大市場密切不可分割，有助于強化各地區間高質量、系統性的經濟聯系[4]；競爭性指市場的非壟斷性、公平交易，有助于破除區域壁壘，實現市場暢通，使市場機制在資源配置中發揮決定性作用，縮小區域經濟的差異[5]；開放性是指市場非故步自封，而是時刻保持著與外界的交換聯通，協同合作；有序性則是指國內統一大市場在運行中所表現出來的規律性。

2.全國統一大市場的功能和戰略意義

中國目前所建設的統一性、競爭性、開放性、有序性的全國統一大市場，其作用主要體現在以下幾個方面。

（1）促進經濟高質量發展。通過建立全國統一大市場，將利用他國市場為主的“客場”經濟全球化模式變成以內需為主的“主場”經濟全球化模式[6]，是構建新發展格局的前提和基礎。而新發展格局的建立，使得生產、分配、消費、流通這四環節以國內大市場為主要依托，提高我國經濟體的獨立性和韌性，有效保障我國經濟的長期平穩增長。

（2）助推區域經濟協調發展。區域間經濟發展差異和失衡，會嚴重影響生產要素的流動和最優配置，也會對中國經濟可持續發展及社會和諧造成不利影響[7]。而通過市場整合及要素的自由流動，能夠有效地縮小地區間的發展差距，助推協調發展[8]。因此，應破除過去“行政區經濟”的藩籬和地區保護主義的壁壘，統籌推進充分競爭，互利共享的區域協調發展新戰略，從而助推區域經濟協調有序的發展。

（3）利于構建內需主導型全球價值鏈，塑造大國競爭優勢。中國曾在“客場”經濟全球化模式下扮演著“世界工廠”角色，產品附加值低，位于全球價值鏈的低端環節。此外，隨著貿易摩擦的打壓以及新冠肺炎疫情的蔓延，全球價值鏈中的分工體系趨于斷裂重組。因此，建立具有自生能力、產供銷有效銜接的全球化產業分工組織機制，就顯得尤為重要。利用國內大市場的強大內需，提升國內價值鏈在全球分工體系中的地位，進而增強中國在國際上的競爭優勢[9]。

二、建立全國統一大市場的阻礙因素

現如今我國市場分割的現象仍然較為突出，各種形式的分割雜糅形成“行政區”經濟。現階段阻礙國內統一市場建設的因素，主要來自于地方政府的橫向與縱向治理。

1.橫向政府治理因素

隨著央地關系的調整，地方主導型產業政策興起。在政府主導替代市場機制的競爭中，橫向政府治理因素的阻礙作用主要表現為以下方面。

（1）地方政府為了追求局部短期利益，通過扭曲市場機制直接干涉區域內投資決策，一窩蜂建設投資收益大、周期短的項目。由此，地區間產業結構逐漸趨同，并無法發揮各地區自身的比較優勢。從地方產業政策的重點方向看，各省份的優先發展產業趨于雷同（見表1）。

表1 各省份“十四五”規劃中的產業政策梳理

（2）地方政府占有管理國有企業的優勢地位，利用國有企業實施行政壟斷。主要表現在以下三方面：在招投標的時候，制定一系列有利于本地企業中標的政策，對本地企業構成威脅的外地企業設置更高的競爭條件和壁壘；干預企業產權交易，如強制國有企業在當地投資、犧牲效率保護劣勢企業；重組本地國有資產，組建各種投融資平臺以招商引資，以及投資產值稅收高的項目。政府通過行使行政權力壟斷市場，不僅扭曲了市場競爭，也導致了尋租腐敗現象的滋生。

2.縱向政府治理因素

（1）縱向政府治理因素較容易影響要素在市場上的自由流動。要素市場化改革更容易受到體制機制的阻礙。

（2）勞動力要素流動受到控制。戶籍制度以及與其相掛鉤的選拔與福利制度，天然阻礙了勞動力有序暢通地流動。具體表現在：沒有按常住地登記戶籍，導致在大城市落戶困難；公共資源與福利不按常住人口分配，排斥了勞動力的進入；按行政機制配置勞動力的占比逐漸提高，阻礙了高級勞動力的自由流動。

（3）土地要素配置受到控制，要素使用效率低。地方政府不僅控制土地分配權，還控制著土地的管理與交易。缺乏靈活性的制度體現于：沒有推行土地的市場化，固守僵硬的產業用地制度；缺乏全國統一的、跨區域的土地交易機制，極大限制了土地的利用效率。

（4）資本要素的配置受到控制。地方政府運用行政力量來控制資本運動，導致了“銀政壁壘”的形成。主要表現在：地方政府通過銀行信貸市場進行資本準入限制和利率限制，從而提高外地企業融資的難度，達到維護本地企業利益的目的；股權交易市場的屬地管理制度使得跨區域經營受到嚴格的限制；金融業發展緩慢，金融服務的門檻總體偏高。

（5）技術要素受到制度分割。當前造成技術市場分割的原因不在于直接的行政分配，而是技術要素的制度性割裂格局仍然存在，如研產相脫、研資相脫等。具體表現在：科技成果脫離市場實際需求，難以轉化為現實生產力；科研機構和企業間缺乏中介，前沿科技成果難以轉換成商品；間接融資在資本市場上占據主導地位，而間接融資天然排斥高風險的高科技產業。

（6）企業的分類管理。對不同地區、不同所有制的企業進行分類管理，人為地制造企業間的不平等競爭條件，形成了難以進入的行政門檻，是市場不統一不充分競爭的根本原因[10]。

3.壟斷企業因素

在構建全國統一大市場的進程中，一些具有市場勢力的壟斷企業，也可造成市場的分割。而形成壟斷企業的原因有：某些地方企業借助政府的行政權力，提高市場集中度，限制競爭行為，排斥外地企業；某些企業掌握關鍵技術，利用技術優勢壓榨市場上其他企業；某些平臺型壟斷企業，利用不完善的市場管理制度，對其他企業進行攻擊壓榨；某些企業通過兼并壟斷市場，控制商品價格。

三、導致市場分割的深層原因

在推進國內市場統一建設的實踐中，壟斷企業的市場勢力往往是暫時的、容易破除的；具有超經濟強制力的政府，才能大幅度地干預統一市場建設，導致市場分割。導致市場分割的政策的深層原因，主要來源于中央的簡政放權以及國家的增長趕超戰略。

1.中央簡政放權下的市場分割

中央政府與地方政府間的縱向分權改革使得地方政府同時具有行政管理職能和參與微觀企業運行的的經濟職能。這雖然有效激發了地方政府的活力，但也為地方政府維護本地企業利益而實行地方保護主義，分割國內市場埋下禍根。具體原因及表現有如下幾點。

（1）分權改革不徹底，地方支出端改革落后于收入端改革。中央的分權改革在支出端方面滯后于收入端，使得地方政府財政拮據，不得不在分稅制之外選擇控制本地經濟活動，尋找新財路（見圖1）。因此，地方政府為了增加自身的利益，利用行政手段控制當地經濟活動，不顧比較優勢而重復引進周期短、價高利大的產業，從而產生各自為政的現象，導致了地方市場的分割。

圖1 1994年～2019年中國地方財政收支比

（2）地方政府的雙重職能使之具有分割市場的可能性。當地方政府具有參與市場活動的職能時，就存在了為逐利而運用行政權力干預市場行為的可能。這種地方公司化傾向，導致了市場被人為地條塊分割，阻礙了統一大市場在國內國際雙循環中發揮作用。

（3）簡政放權下片面的官員激勵制度，使地方政府有行使保護主義的壓力。過去官員的政績考核主要依賴于本地區行政區邊界內經濟的快速增長，導致地方政府互相比拼區域性優惠政策、實施地方保護，造成對外來企業的排斥。

2.趕超型體制下的市場分割

目前，中國經濟轉軌和對西方的經濟趕超同時進行。因此，中國的經濟體制在某種程度上要讓位于趕超戰略，需要更多地發揮政府這只“有形的手”的調控作用。而這種人為的力量自然會導致市場的條塊分割，主要表現于以下幾個方面。

（1）實施部門非均衡發展戰略。趕超戰略對經濟增速提出了較高的要求。為了實現經濟的快速增長，地方政府就不得不把有限的資源投入重點發展的部門，而較少關注優化市場環境和維護公平競爭等方面。這在原則上與市場橫向決策相對立，造成市場割裂。

（2）實施區域非均衡發展戰略，人為制造政策洼地。上級政府部門為了加快某地區的發展，吸收其他區域更多地資源，就會制造優惠政策洼地，如經濟特區、高新區、示范區等。然而這種地區間的制度安排差異，違背了建設統一大市場“強化市場基礎制度規則統一”的要求，導致了市場人為分割和尋租腐敗行為[11]。

（3）采用政府決策替代市場調節。在趕超的動力結構下，政府常認為市場自我調節的速度太慢，不如直接采用“有形的手”。因此，地方政府就會把精力主要集中與其有利于經濟增長的領域，把有限的資源傾斜于某些地區和產業，導致市場割裂。

四、中國建設統一大市場的特殊性

中國作為一個發展中的大國，其在建設統一大市場中遇到的問題與歐盟的市場建設問題不盡相同。有學者認為，歐盟內部通過采取相同的貨幣體系使得建設統一市場的阻力大大縮小；而大國內部因為已經存在了貨幣統一的法律制度，使得其建立統一國內大市場的阻力大大小于國際市場一體化建設。[12]然而實踐表明，大國內部也面臨著地方政府利益難以協調，市場一體化難以推進的困境。中國建設國內統一市場特殊性的在于以下方面。

1.中央政府對市場的干預領導與建設統一大市場并不矛盾

市場經濟不是只靠“看不見的手”就能發揮作用。發揮中央間接宏觀調控的作用，能夠在統一大市場的基礎上為之提供良好的保障體系和市場環境，從而使其平穩運行。

2.中國“多階段一體化”的發展特征，決定了生產要素市場必須均衡發展

當前，中國經濟服務化、網絡信息化、后工業化、農村工業化等發展階段混合交織，如果與之匹配的某類要素市場發展不完善，就會拖垮市場轉軌。因此，在新發展階段要通過新技術（如數據分析、網絡經濟等）改造傳統產業。

3.質量趕超戰略決定了地方政府目前并不能去經濟職能

中國目前仍要通過地方間的競爭提高經濟活力，“準市場主體”的經濟職能無法被替代。為此，必須進行政績考核方式改革、央地關系重新調整、財政支出端與收入端相匹配等一系列配套政策改革，使地方政府不再有市場分割的動機。

五、全國統一大市場的推進策略

根據以上對全國統一大市場存在問題的分析，本文就如何推進全國統一大市場提出以下幾個建議。

1.制度一律建設

過去，各地的制度規則存在差異，導致了千奇百怪、盲動性強的狀態。只有推行統一的、高標準的制度規則，加強頂層設計，高水平的市場經濟體制和高質量的雙循環格局才有了根基。

制度一律的核心在于結合實踐，構建統一的市場基礎制度。制定高標準的統一的市場基礎制度要注意以下兩個方面。

（1）從中國國情出發，與國際通用規則接軌。首先，立足于中國特殊的國情，意味著結合實踐，探索出與中國發展相符合的先進制度規則。不能生搬硬套歐盟的經驗。其次，要與國際先進通用規則接軌，提升產品的國際競爭力。

（2）進行制度創新，注意邊界問題和央地關系的調整。要加強中央政府的宏觀調控作用，但同時不能搞“大一統”來抑制地方政府的創造性；要限制地方政府的職權邊界，避免地方主義過度膨脹導致的市場碎片化。為此，應當構建地方政府和中央政府間權力的制衡機制，運用法律手段敦促地方和中央的責權對等，制定權力是否外溢的判斷標準。此外，應改革現有的政績考核體系，淡化地方政府的經濟增速目標，把追求效率和高質量發展作為其行為準則。

2.市場組織建設

市場組織建設的核心內容在于建立適應當下市場體系的產業組織結構。先進的產業組織結構，微觀上能夠約束企業壟斷行為、激發企業生產活力；宏觀上能夠促進關聯企業間的分工協作、延長產業鏈。市場組織建設應圍繞以下幾個方面。

（1）杜絕企業壟斷行為，營造公平透明的營商環境。首先，需要認真貫徹《中華人民共和國反壟斷法》，減少不公平交易、壟斷行為，從而打破市場分割；其次，政府應監督企業的兼并行為，防止企業間結成壟斷組織從而攫取超額利潤；最后，地方政府應公開采購和招投標，減少地方保護主義、歧視外地企業等造成市場分割的行為。

（2）進行企業治理制度改革，完善法人治理結構。企業制度改革的核心在于解決產權不明確、管理不當、政企不分等狀況。建立起一套與市場體制相適應的約束機制和激勵機制，讓企業能夠真正行使市場主體的行為，增強市場競爭活力。

（3）加強企業間的分工合作互補，構建內需主導型產業鏈。政府應引導企業從過去的水平競爭轉向縱向的專業化分工，由此形成一種新型的產業鏈集群形態的競爭結構。例如，可以推行數據共享，提高數據流動性和利用率；用“鏈長制”替代地方產業主導政策，等等。

3.市場結構建設

市場結構建設的核心是市場取向改革，重點突出市場對資源的配置作用，減少政府的干預，從而促進要素在市場的自由流動。要素市場化需圍繞以下幾個方面展開。

（1）以先易后難為原則。與新經濟密切相關的技術市場、數據市場等，因為公眾對其的認知較為廣泛且到位，首先應推進要素市場化；其次是政府管理的環境污染排放權交易市場等；最后則是與公共福利和國計民生的有關的要素的市場化，如戶籍、土地等。

（2）以對癥下藥、逐個攻破為方針。對于資本要素市場化，應大力發展股份制和證券市場，以促進資本流通；對于勞動力要素的市場化，應發展勞動力中介機構以及鼓勵自由擇業，促進勞動力的自由流動。因此促進生產要素的自由流通關鍵在于縮小地區發展的差異、掌握雄厚財力、不放棄中央政府的宏觀調控。

4.市場環境建設

市場環境建設的關鍵點在于降低交易成本，交易成本包括制度性交易成本和非制度性交易成本。制度性交易成本指的是由于政府制定的一系列規章制度而帶來的額外的成本，如融資成本、稅費等；非制度性交易成本指的是由于信息不暢、地理條件受限而導致企業需額外支付的交易成本。優化市場環境，需圍繞以下幾個方面。

（1）降低制度性交易成本，優化營商的政策環境。制度性交易成本常常成為阻礙中小企業發展的絆腳石。通過全面推行營改增、降低社會保險費和電力價格等，優化營商政策環境，增強企業的創新活力，提高生產效率。

（2）降低非制度性交易成本，需要大力發展現代服務業。通過建設現代流通體系，如高速公路網、高速鐵路網、通信網等，可以降低社會的流通成本，提高商品和信息傳遞的效率。