山西事業單位重塑性改革

張國玉

事業單位上一輪改革，概括起來三句話：行政類回歸政府、企業類回歸市場、事業類回歸公益。在分類改革的基礎上，近年來，一些省份勇闖“深水區”，對公益類事業單位進行重塑性變革。

目前，山西省的改革已經階段性完成，河南省的改革正在如火如荼進行。究竟什么是事業單位重塑性改革？山西、河南等地的改革經驗能否復制推廣？

一段時期以來，事業單位總體存在著“小、弱、散”的狀況，這種情況與新時代的形勢與任務很不適應。

第一，現狀是“小”。一個組織一個攤子。麻雀雖小、五臟俱全。再小的事業單位，只要是獨立法人，難免都要設置辦公室、人事、財務、后勤等職能部門，也要購買一定的設備和器材。一方面無法實現組織管理的規模效應，一些設備和器材使用不足、而且快速折舊甚至報廢;另一方面導致事業單位中真正從事業務技術的人員少，難以提供有效的功能支撐。

第二，功能為“弱”。因“小”致“弱”。事業單位作為知識密集的組織，沒有專業技術人員的“量”，很難有知識創新的“質”。一個事業單位如果只有幾位、十幾位專業技術人員，很難形成科研技術創新和社會服務功能。有為才有位，“弱”必然導致事業單位在本單位、本地區的存在感不強，難以吸引優秀專業人才。即使留下來了，也是留住了難成才、成才了難留住。

第三，根子是“散”。不少事業單位之所以陷入“小”和“弱”的不良循環，根子在于事業單位的設立大多基于政府職能分工的邏輯。一個職能部門相應的配套一個或幾個事業單位，負責幾項具體的業務。最終導致類似功能的事業單位，分布在不同職能部門，相互之間缺少有力的統籌和協作。長此以往，功能呈現不斷弱化的趨勢。

有為才有位，“弱”必然導致事業單位在本單位、本地區的存在感不強。

為了一攬子解決“小、弱、散”問題，此次事業單位重塑性改革的大方向是構建“大事業”的組織體系，使得事業單位變大變強，能夠形成系統合力、發揮整體效果。重塑性改革的目的，不是簡單地精簡機構和人員，而是通過機構、人員、功能的有機調整，實現事業單位的系統性整合。

當前，社會需求日益呈現多元化、全面化的特點，需要事業單位提供的各種技術服務也越來越多，對服務質量也提出更高要求。如果還是沿襲過去那種供給格局，人們需要找一個又一個的不同機構，無疑會提高社會運行成本。

所以，理論上需要供給方提供一攬子的解決方案。實行事業單位重塑性改革，通過系統性的組織變革，構建一對一的新發展格局。把原先需求側和供給側之間的交易成本轉換為供給側的內部交易成本，從而降低整體社會運行成本。

從山西等地改革實踐來看，事業單位重塑性改革主要有以下做法。

有改有不改。此次改革并不是所有事業單位都參加。比如，有的地方明確“除學校、醫院、省級開發區、城鎮聯社、供銷聯社、事業群團、協會學會等”。沒有參加此次改革的一個重要原因，是這些事業單位的組織規模和組織形態已經基本解決“小、弱、散”的問題。而其他大部分事業單位基本都需要參加此次改革。

規格有升有降。改革不是為了精簡機構，而是為了整合機構、重塑職能。因此，改革后的機構更多著眼于新時代人民群眾對美好生活的需求，更多著眼于解決當前和將來面臨的新任務，改革后的事業單位規格有升有降。未來需求和重要性增加的，整合加強機構、甚至提高整合后機構的規格，反之則相對壓縮或減少機構數量。

比如，在機構升格方面，有的地方針對公共衛生應急管理體系建設，保留市疾病預防控制中心，并在編制上予以傾斜;針對強化公眾生命安全工作，加強綜合應急救援隊伍建設，將市礦山救護隊（市安全生產應急救援大隊）更名為應急救援大隊，升格為副處級。同時，保留市防震減災中心。在機構減少上，不少地方整合人社局所屬市機關事業養老保險服務中心、企業養老保險服務中心、失業保險服務中心、城鄉居民養老保險服務中心4個單位，組建市社會保險中心。

編制有加有減。改革強調服務整合，更好服務人民群眾。因此，事業單位人員編制根據實際情況有加有減，傾斜缺編的地方。針對縣級“中小學超編、公辦幼兒園缺編”問題，將縣級中小學富余的事業編制予以鎖定，統籌調配使用，重點保障縣級新建幼兒園和中心城區中小學控制性進人所需編制。另外，在鄉鎮（街道）機構改革中，通過“減上補下”推動人員編制向基層下沉。縣（市、區）下放事業編制，增加鄉鎮（街道）事業編制數量，加強鄉鎮人員力量，為基層群眾服務提供保障。

管理有放有收。事業單位重塑性改革一個基本原則是：對區域有整體影響或將來可能有全國性影響的事業要收上來，放在更高層次擴大影響;貼近服務群眾解決民生問題相關的事業要放下去，放到基層提供服務。

比如，某市將文化和旅游局所屬蒲劇藝術研究所、蒲劇音樂舞蹈研究所和市文化藝術學校3個事業單位“院校合一”，組建山西省蒲劇藝術院，進一步明確該院“蒲劇藝術創作生產的引領者和推動者”的功能定位，為蒲劇文化藝術發展賦予新的生機。蒲劇是地方的，同時也是省里的，是國家的。新設立的事業單位，雖處地級市，卻可能有著全國影響。全國就此一家，別無分號。這對事業單位員工本身就是一種榮譽激勵、事業激勵和精神激勵。地方的就是國家的，甚至就是世界的。改革之后可以更好滿足人民群眾對美好生活，特別是精神生活的需求。

相反，原來由縣直部門主管的畜牧獸醫、勞動保障、衛生監督等基層站所下放鄉鎮，并為鄉鎮調整增加事業編制，以此牽引推動公共資源向基層延伸和下沉。

整體來說，改革的基本做法是“合并同類項”。堅持“一類事項原則上由一個單位統籌、一件事情原則上由一個單位負責”，通過整合、脫鉤、轉企、轉型等方式，加大跨部門整合力度，集約優化配置相關領域資源，增強改革的系統性、集成性、協同性。

比如，某市新組建的市綜合檢驗檢測中心，整合了計量、特檢、質檢、食檢、藥檢、農檢、畜檢、藥械監測8個領域檢驗檢測職能，通過人員、業務、設備、技術的一體化融合和高效配置，形成檢驗檢測事業的“最佳組合”。

事業單位重塑性改革，通過全面、根本、系統的組織變革，為服務對象提供一攬子的整體性解決方案。這也可以視為事業單位的供給側結構性改革。

改革呈現全面性、根本性、系統性三大特點。

所謂全面性，這次改革不局限于一些地區、一些事業單位，而是自上而下貫通省市縣鄉四個層級，幾乎涉及各層次不同類型的事業單位，縱向到底、橫向到邊，少有例外。所謂根本性，改革不限于內部機構和職能性改革，而是實行組織的整體性重塑、整合性改革。所謂系統性，這次改革不同于過去“頭疼醫頭、腳痛醫腳”的治標式改革，而是有著鮮明問題導向、目標導向和結果導向的治本式系統性變革。

從目前來看，建立大事業機構，只是變革的開始和“上半篇文章”。能否有效完成“下半篇文章”，關鍵在整合后的事業單位能否完成組織“軟件”的整合，真正成為一個有機整體，聚焦組織貢獻。要做到這一點，有三個深化改革的方向：效果從內部評價到市場檢驗，運行從物理組合到化學反應，組織從橫向整合到向下扎根。

第一，從全局和更高層面理解事業單位的重要價值，把握改革的重大意義。比如，基于服務黃河流域生態保護的國家戰略需求，山西某市將市政府直屬促進晉陜豫黃河金三角承接產業轉移示范區發展中心、發改委所屬黃河經濟帶開發中心、晉陜豫黃河金三角區域合作中心3個單位整合，成立了全國第一家市級黃河流域生態保護和高質量發展促進中心。

相關縣區也設立了相應規格的黃河保護發展中心，實現了機構設置全覆蓋，為創建黃河流域生態保護和高質量發展示范區提供組織保障。功能定位從謀劃項目布局、產業發展到黃河文化研究與保護不斷深化豐富，機構和功能呈現全面系統的特點。

第二，進一步減少事業單位數量，整合相關事業單位。比如，山西某市改革后，“市直事業單位精簡了299個，精簡率為57.6%;事業編制精簡了3833名，精簡率為20.2%。各縣（市、區）精簡事業單位1089個，精簡率為45.5%;精簡事業編制22448名，精簡率為20.3%。”從事業單位機構的精簡率來看，精簡了一半多。數量看似精簡不少，細究起來，基本上是2-3個事業單位合并為一個。但是否達到了整合效果、有沒有進一步整合的必要，是不是還有整合的空間，這都需要進一步觀察。

改革必然涉及到機構的精簡合并，但要防止把有區域特色和全國影響、甚至全國唯一的東西改丟了。牌子本身很多時候就是影響力，要注重保留必要的牌子。比如，在某市文化和旅游局事業單位改革中，整合文物保護技術中心、關圣文化建筑群保護中心、鹽池文物保護所、文物工作站4個單位，組建了正處級事業單位市文物保護中心。但保留了有著一定區域影響的解州關帝廟文物保護所、博物館等機構。

第三，改革的落腳點在功能、貢獻和價值創造上。如果形改實不改，也就失去了組織變革的意義。

改革后的事業單位大致可以分為三大類：支撐黨政機關、擴大區域影響、服務基層群眾。支撐黨政機關和擴大區域影響的事業單位主要通過橫向組織重塑實現，服務基層群眾的事業單位主要通過縱向組織重塑來實現，打通服務群眾和企業的“最后一公里”。事業單位的橫向組織重塑，目前不少省市都已經完成，下一步關鍵是通過縱向組織重塑，激發功能有效發揮。

縱向組織重塑是改革的重點和難點。如何優化在基層一線的空間布局，真正貼近基層群眾需求建組織;如何把力量真正下沉到基層，真正發揮支撐保障功能。

可以借鑒一些地區的有益經驗，通過托管制等組織創新建立基于某一功能的大聯合、大整合，探索建立有助于資源下沉、人才下沉的縱向組織體系，把解決基層實際問題和專業技術人員的成長成才貫通結合起來，使得事業單位人員在服務基層服務群眾中走出自己的成長成才之路。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）黨的建設教研部教授。本文為國家社會科學基金一般項目《習近平堅持和加強黨的全面領導思想理論創新研究》（18BDJ029）階段性成果。）