“三權分置”背景下農村土地流轉問題研究——以湖北省為例

摘要 土地流轉是農業現代化的必由之路，土地流轉問題關乎鄉村振興。鄉村要發展，農業必須高質量發展，農村土地必須高效利用。鑒于此，以湖北省為研究區域，探究“三權分置”背景下農村土地流轉存在的問題，并提出了加大宣傳力度，創新宣傳方法;嚴格規范土地流轉程序，推廣使用電子合同;加強基層政府監管，創新基層管理模式等政策建議，以期為湖北省土地流轉工作提供決策參考。

關鍵詞 土地流轉問題;鄉村振興;三權分置;湖北省

中圖分類號 F 301.2文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2022）02-0264-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.02.068

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on the Circulation of Rural Land under the Background of “Separation of Three Rights”—Taking Hubei Province as an Example

YI Kui （School of Economics and Management， Yangtze University，Jingzhou，Hubei 434023）

Abstract Land circulation is the only way of agricultural modernization， and the problem of land circulation is related to rural revitalization. To develop rural areas， agriculture must develop with high quality， and rural land must be used efficiently. In view of this，taking Hubei Province as the research area， this paper explores the problems existing in rural land transfer under the background of “separation of three rights”， and puts forward to strengthen publicity and innovate publicity methods;Strictly standardize the land transfer procedures and promote the use of electronic contracts;Strengthen grass-roots government supervision， innovate grass-roots management mode and other policy suggestions， in order to provide decision-making reference for land transfer in Hubei Province.

Key words Land circulation;Rural vitalization;Separation of Three Rights;Hubei Province

作者簡介 易奎（1995—），男，湖北竹溪人，碩士研究生，研究方向：農業經濟。

收稿日期 2021-09-18

我國農業歷史悠久，農業人口多，人多地少的矛盾一直貫穿農業現代化進程的始終。隨著社會的快速發展，非農就業機會增加，家庭聯產承包責任制弊端開始凸顯，土地細碎、拋荒撂荒現象嚴重，急需解決當前農村土地流轉困境。學者們分別從不同角度進行了廣泛的研究。

一是針對我國當前土地流轉存在的問題，如土地征收征用中農民話語權缺乏、農民土地被強制流轉、土地流轉后農民就業難度較大等問題需要改善[1]，以及土地流轉補貼標準偏低、土地流轉成本增加、土地糾紛等問題也有待解決[2]，在土地確權過程中部分鄉村干部確權動力不足、基層干部對確權政策的執行與選擇空間太大、一些地方土地上積壓的問題太多等也制約土地流轉[3]，孫曉勇[4]則從農村土地產權訴訟的頻繁發生的根源入手，發現存在現有土地法律規定滯后和不完善、土地流轉不規范、歷史遺留等問題。

二是就農村土地流轉問題提出了合理的政策建議，王銅琴[5]從農村土地仲裁解決機制的優化研究進行分析，提出了創新宣傳形式和強化仲裁隊伍建設的建議;孫德超等[6]從政策供給角度提出了規范農村土地流轉交易市場的監督管理政策的保障措施;彭小霞等[7]認為解決農村土地流轉關鍵是要加強制度供給，加快健全土地經營權交易市場和建立抵押經營權收儲平臺;陳振[9]則借鑒國外土地研究經驗教訓，認為首先應識別土地流轉不同階段、不同參與主體可能面臨的風險，然后，確定各類風險相互之間的影響關系并從各類風險的風險源出發提出相應防范對策。

三是實證分析土地流轉的影響因素，林龍飛等[10]發現土地流轉通過“非農就業層次效應”影響農村流動人口城市融入;徐艷[11]發現農村土地問題對城鎮化發展的影響，并從土地制度創新方面提出可行性的對策建議;王玲等[12]、姜國忠等[13]也通過實地調研發現土地流轉的種糧效率、政策指定和市場監管方面等存在問題;王業松[14]通過對平度市農村土地承包經營權流轉的調查發現，隨著農業生產科技水平的進步，機械化、規?；鳂I與承包到戶的經營權之間的矛盾日益突出，必須注重提高耕地合理利用和優化配置，著力提高農業生產力。

基于鄉村振興的角度發現科學有效地處理好土地流轉問題，有益于鄉村旅游的快速發展[5]。而湖北省作為一個農業大省，研究其“三權分置”背景下農村土地流轉問題，具有重大現實意義。

1 湖北省農村土地流轉現狀

1.1 湖北省土地流轉的現狀 湖北省位于我國中部，東鄰安徽，南界江西、湖南，西連重慶，西北與陜西接壤，北與河南毗鄰。地處長江中游，位居華中腹地，是中華民族燦爛文化的重要發祥地之一。在農業方面，自然地理條件優越，礦產資源豐富，境內江河湖泊縱橫，素有“千湖之省”的稱號，適宜發展農林牧漁業，是我國重要的農產品商品基地，農業經濟發展位于全國前列。

隨著農村土地制度的改革，農村土地承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”，經營權流轉的新格局。土地制度改革有效保護了農民的土地權益。根據土流網統計數據，近年來，我國耕地承包面積緩慢上升，在國家糧食安全的重大戰略下，我國耕地面積不得低于18億畝（1.2億hm2），維護國家糧食安全，保障“米袋子”供給，牢牢拴在自己的手里。由圖1可知，截至2016年我國耕地流轉面積9 092.6萬hm2，遠遠低于耕地紅線。

根據湖北省自然資源廳2019年發布的官方數據，湖北省土地總面積1 859.374萬hm2，呈現“五山一水三分田，一分土地為家園”格局。由表1可知，2018年湖北省耕地面積523.540 hm2，占土地總面積的28.18%。第二次土地調查結果顯示，湖北省人均耕地面積0.087 hm2，比全國平均水平低0.015 hm2。耕地后備資源嚴重不足，實際可供開發耕地資源只有10萬hm2。

1.2土地流轉成效

從全國大范圍上看，土地流轉的面積不斷擴大，2009年我國耕地流轉面積1 000萬hm2，而農業農村部最新數據顯示，2019年我國耕地流轉面積超3 700萬hm2，11年來，我國耕地流轉增加了2 700萬hm2。土流網已經成為湖北省土地流轉信息發布平臺，及時發布有效的耕地資源信息，全省統一聯網的農村產權流轉交易市場體系初步建立。線上平臺為交易雙方節約了交易時間和交易成本，依靠土地流轉，形成類似于農業企業、合作社等規模經營，依托“互聯網+農業”“大數據+農業”“直播+農業”等多種途徑，幫助農戶農產品“走出去”。新的電商銷售模式，極大地提高了農民的收入和就業率。通過線上線下平臺，農戶將手中的土地自由流轉給合作社或企業，順帶還可以在合作社做農活成為合作社專業職員，不僅可以領取農地流轉資金和分紅，還可以獲取工資性收入。湖北省作為“江南魚米之鄉”的傳統農業大省，耕地流轉面積、規模經營面積不斷加大，探索出了湖北特色發展模式：形成了“春暉模式”“彭墩模式”“福娃模式”等現代農業發展新模式。

2017年湖北省農業農村改革成效顯著。湖北省農村承包地確權登記頒證工作基本完成，完成調查農戶888.8萬戶，實測承包耕地480.013萬hm2，分別占總數的98.6%和 95.1%，承包經營權證發放到戶率93.1%，進度位居全國第8;農戶承包土地流轉面積122.500萬hm2，流轉比例40.6%，位居全國第9;土地流轉型規模經營面積69.213萬hm2，農業生產托管服務面積109.893萬hm2，位居全國第六。截至2019年6月，湖北省土地流轉面積達到149.86萬hm2，比2015年底增加35.1%，流轉比例達到49.2%，流轉合作簽訂率達到75%，分別比2015年底提高12.3和7.9百分點。承包地經營權流轉極大地促進了新型農業經營主體發展和壯大，也為全省糧食連年豐收奠定堅實基礎。目前湖北省各類新型農業經營主體超過23萬家，全省糧食產量連續多年穩定在250億kg以上，為確保國家糧食安全作出了湖北應有貢獻。

2 湖北省土地流轉表現特征

2.1 流轉類型多樣，流轉形式多元

根據農經統計年報，截至2019年底，土地流轉面積160.053萬hm2，流轉率39.3%。全省實行適度規模經營面積為88.587萬hm2，其中2.000～6.667 hm2規模有38.653萬hm2，>6.667～66.667 hm2規模有39.773萬hm2，66.667 hm2以上的有20.160 hm2。當前各級地方政府極力推崇農村土地流轉，意在盤活土地資源的配置，增加農民收入，并提高土地利用率，轉移農村富余勞動力，也調動了農村土地流轉市場的氛圍，有利于促進農業產業化、規?；a。湖北省作為“魚米之鄉”的代表地區，土地流轉形式主要通過出租、轉讓、轉包、入股、互換等來流轉土地，其他新型流轉模式如委托代種和土地股份制占比不高。

2.2 土地流轉經營主體層次化

土地流轉經營主體的層次性主要體現在3個方面，從小微經營主體到專業合作社再到大型農業企業，層次范圍不斷擴大。截至2019年10月，我國登記在冊的農民合作社數量220.3萬家，對比2009年農民合作社數量，新增200萬個農民合作社。根據湖北省官方公布的數據顯示，截至2020年10月，湖北省省級示范農民專業合作社846家，各地市分布數量見表2?！叭龣喾种谩钡耐恋馗母?，將碎片化的土地集中起來，實現規模經營，總體上確保了加入合作社農戶的權益。

3 湖北省土地流轉存在的問題

在農村集體產權制度改革穩步推進的大背景下，農村土地承包地的“三權分置”取得重大進展，農村流轉市場逐漸活躍，農民身份的含金量越來越高，農民有了更多的獲得感。以湖北省農村土地流轉問題研究為例，湖北省在農村土地流轉過程中取得一些成果的同時也凸顯出一些問題。

3.1 農民缺乏土地流轉積極性

一方面，農民因其文化水平的限制，對法律條文相關規定認識深度不夠，對土地所有權、承包權、經營權三權的區別聯系理解不足。相當一部分農民天然地認為土地是自己所有，而忽視了農村土地是集體所有的基本前提。在這樣的一種心態下，農民擔心土地流轉出去就是把土地轉讓出去，擔心自己承包地權益的損失，選擇將土地拋荒而不是流轉出去。另一方面，農村長期以來缺乏相應的社會保障，土地被農民視為自己的最后保障，隨著義務教育的普及和社會發展，農民的子女大部分都接受了文化教育、開拓了眼界，不愿意再回農村繼承傳統的農業工作，不進行土地流轉農村可能出現農業斷層的風險。農戶思想觀念守舊、對土地政策不了解、對社會保障與就業安置等問題認識模糊遏制了農民土地流轉的積極性。

3.2 土地流轉過程缺乏規范性

農民在土地流轉的先后順序中，優先考慮的是自己的親戚和本村村民，最后才是其他流轉對象。與親戚和同村村民之間往往不會簽訂正式合同，大多數情況下是“口頭協定+見證人”的形式，一旦因為一些原因雙方關系出現惡化，缺乏法律保護和約束的口頭協定是不堪一擊的，極易引起爭執和矛盾，由此衍生出諸多問題。農村社會仍然保留著濃厚的人情社會特征，農民為了不發生因為土地流轉帶來的麻煩而選擇不進行流轉。與非親戚和非同村的人進行土地流轉，農民處于文化劣勢，雖然會簽訂合同等文件，但是這類文件是以土地流轉轉入方為主導的，農民對合同中的諸多細節和陷阱無法識別，又缺乏相應的機構或組織提供幫助，存在害怕心理，擔心合同不規范帶來權益的侵害。

3.3 村委會在土地流轉中職能缺失

村委會作為基層群眾自治組織，群眾基礎強，群眾黏性大，在鄉村治理環節發揮著重要的作用。在土地流轉過程中，村委會承擔著土地流轉工作的信息搜集和向上級報備的相關工作，但是在實際過程中由于工作量大，信息更新頻繁，導致村委會工作人員工作敷衍了事，制約土地流轉工作的良好運行。在土地流轉后對農業經營主體監管不力，經營主體因經營不善“跑路”現象時有發生。理論上講，村委會是農民的“家長”，應該對村民土地流轉權益負責，維護本村村民基本權益。但在實踐過程中，村委會只是充當形式上的擔保，沒有發揮應有的作用，在監管過程中缺位，導致農民利益受損。甚至有極少數村干部勾結經營主體，在土地流轉中以權謀私，侵害集體和村民利益，性質惡劣。

4 對策建議

4.1 加大宣傳力度，創新宣傳方法

農村土地流轉宣傳可以使農戶快速了解土地流轉的相關政策和制度。在宣傳方式上可以選擇將固定的時間，如每個星期三作為土地流轉宣傳日，將最新的土地流轉政策通過各村“村村響”大喇叭進行宣傳;也可以舉辦土地流轉制度知識競賽;同時，運用互聯網技術，政府與地方土地流轉中介合作，建立微信公眾號，及時推送最新土地流轉相關信息;在地方政府網站設立土地流轉信息專欄，發布土地流轉相關信息和政策;對于年齡較大文化程度低的農戶，定期由政府牽頭，組織土地流轉中介機構一起下鄉，對其進行“面對面”宣傳。幫助農戶都能對當地農村土地流轉政策和土地流轉市場有一個全面而詳細的了解，解決農戶在農村土地流轉方面的疑問，傾聽土地流轉建議，從而提高農戶參與農村土地流轉的積極性，增強農村土地流轉的發展動力，促進湖北省農村土地流轉規模擴大。

4.2 嚴格規范土地流轉程序，推廣使用電子合同

在土地流轉中，土地流轉程序是為了保障流轉雙方的利益。但是現實中有時候流轉雙方為了圖方便省事，減少復雜煩瑣的流轉程序，不通過土地流轉程序，不簽訂土地流轉合同，甚至沒有第三方證人，導致在土地發生利益糾紛時，無法提供土地流轉的相關合約材料，造成農戶和經營主體利益受損。在土地流轉市場監管體系中，應該以村委會為主要監管力量，發揮監管作用，村委會能對村內不符合土地流轉程序的土地流轉行為及時制止。建立農村土地流轉臺賬跟蹤管理制度，對農村土地流轉中涉及的土地流出方、中介機構、土地流入方在土地流轉過程中的行為進行跟蹤了解，監督三方在土地流轉過程中是否存在不合規范、違反法律法規的行為，若存在此類行為，村委會應及時制止，并依法上報上級領導機關。推廣使用統一的土地流轉電子合同，一鍵上傳至云端，隨時保障流轉雙方權益，各級主管單位要嚴格規范土地流轉程序，保障農村土地流轉中流轉雙方的利益。

4.3 加強基層政府監管，創新基層管理模式

村委會作為村民日常生活服務的組織，在一定程度上是村民大家庭的“家長”，可以改善農戶在土地流轉過程中的弱勢地位，較好地維護農戶權益。習近平總書記強調，基層特別是村委會在鄉村治理能力上要狠下功夫，加強村委會主要領導班子成員的主人翁意識、為人民服務意識，在土地流轉的前期協商交易階段，本著對村民負責、對農業經營主體負責的態度，降低交易成本，對新型農業經營主體的資質情況進行審查，對農戶要流轉的土地進行鑒定評級，尋求國土相關部分給出相應的土壤質量報告，促使在流轉交易過程中，供給方和需求方都能對自身重點關注的領域有清晰的認識，減少日后“毀約扯皮”情況的發生;在土地流轉過程中，要發揮好監督職能，避免新型農業經營主體為了追求高額收益改變土地用途，如在土地上違規構建房屋廠房等。對待土地流轉工作，要快事快辦，不得在流轉過程中“耍官威”;作為基層服務人員，要定期到田間地頭走訪調研，解決新型農業經營主體的困難，幫助他們更好地在本地發展，帶動更多農戶就業創業。

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