鄉村治理數字化的縣域推進、村莊卷入和效能提升
——浙江省五個先行縣（市、區）的比較研究

仝志輝 劉傳磊

鄉村治理數字化實踐是一個自上而下的社會工程，縣級政府是政策落實的核心主體。縣級政府要以統籌推進的方式開展數字化治理，在整個縣域推廣至所有村莊，把數字化治理方式覆蓋鄉村治理全部內容，整體提升鄉村治理效能。

鄉村治理一直是鄉村研究的熱點主題，但從國家提出構建鄉村治理體系，到提出構建自治、法治和德治相結合的鄉村治理體系，再到提出推動鄉村治理數字化，鄉村治理的這一系列政策進展走在了鄉村治理理論深入研究的前面。國家提出的這些政策動向不是無源之水，其背后都有地方實踐創新的積累。其中突出的三種趨勢與縣級政府有關，即數字鄉村建設由縣級落實，縣級政府數字化面臨轉型和鄉村治理數字化由縣級主導。這三種實踐趨勢逐漸合流，并推動鄉村治理數字化實踐在縣域取得重要進展。而及時深入研究鄉村治理數字化在縣域的發展，也已成為深化鄉村治理研究的內在需要。

鄉村治理數字化實踐是一個自上而下的社會工程。鄉村治理數字化，是指縣鄉政府、村級組織等主體運用信息技術進行鄉村公共事務的決策、管理和多方合作參與的過程。已有鄉村治理的研究往往基于西方治理理論，從多中心治理的視角出發，忽視了國家公共權力在公共事務管理中的核心地位。中國鄉村治理實踐的實質不是西方治理理論所說的多中心治理，也不是市場、社會等原則的共處，而是以國家公共權力在鄉村施行的公共事務管理為核心。國家公共權力在鄉村實施公共事務管理的前提下，多中心治理，市場、社會等原則的共處才會在一定領域和層面顯現出來，但是，它們不是鄉村治理的核心內容。中國的“縣”是行政區劃的基礎單位，縣域鄉村治理數字化是鄉村治理數字化中的突出動向。因此，縣域鄉村治理數字化是國家公共權力在鄉村實施公共事務管理的前提下，通過多元主體的數字化協同，實現治理有效。縣級政府要以統籌推進的方式開展數字化治理，在整個縣域推廣至所有村莊，數字化治理方式覆蓋鄉村治理全部內容，整體提升鄉村治理效能。

“治理平臺的構建路徑”可以用來透視縣域鄉村治理數字化的一部分推進過程。但推進過程中，仍有一些重要事實需要揭示。比如，縣域鄉村治理數字化與縣域產業數字化之間具有怎樣的關系，縣域鄉村治理數字化在何種意義上依賴鄉村產業數字化。又如，縣域治理平臺使用如何真正進入村莊，更多村莊使用和鄉村治理體系改進效果之間有無聯系等。為了更好地回答這些問題，本文聚焦在縣域鄉村治理數字化實踐展開更為充分的浙江省，以五個先行縣（市、區）為例，期望能為解釋上述問題提供一些線索。

鄉村治理數字化的縣域推進

黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，推進鄉村治理數字化是貫徹落實中央這一要求的具體舉措。浙江省在縣域鄉村治理數字化中走在前列，特別是近兩年大力推進數字化改革，力求對省域治理的體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行全方位、系統性重塑，數字化改革也有力推動了縣域鄉村治理數字化。

浙江省數字化改革的整體部署，提高了縣級政府的政策注意力，使縣級政府意識到了鄉村治理數字化的意義、必要性和戰略影響。湖州市德清縣、寧波市象山縣、杭州市建德市和臨安區、衢州市龍游縣等較早推進了縣域鄉村治理的數字化建設。對這些鄉村治理數字化先行區縣的研究，可以幫助人們理解鄉村治理數字化的過程和正在顯露出來的機制。

縣域鄉村治理數字化由縣級主導、數字鄉村建設由縣級落實和縣級政府數字化面臨轉型的三種趨勢合流，使得縣級政府越來越成為推動鄉村治理數字化的主導力量，浙江省越來越多的縣開始推進縣域鄉村治理數字化。所謂縣域鄉村治理數字化，意味著縣級政府推動數字化鄉村治理在縣域所有村莊推行，鄉村治理數字化越來越以縣域為范圍來推進。從推進路徑來看，五個縣（市、區）呈現出共同的特點。一是縣委書記、縣長高度重視，出任有關領導小組組長，或者通過縣委常委會會議、黨政聯席會議布置工作；二是工作形成閉環，有部署、有檢查、有考核、有監督。領導重視是縣域治理中表達注意力、貫徹領導意志、分配稀缺資源的重要機制，是領導代表體制表達治理意志和治理思路的方式，也是推動工作的一種機制。

縣級政府主導的鄉村治理數字化平臺，與當地原有的數字經濟基礎、鄉村治理根基等緊密相關，因而具有縣域地方特色。德清縣鄉村治理數字化平臺與地理信息產業的發展息息相關，平臺包括“數字鄉村一張圖”、鄉村治理數據管理系統、數字生活服務平臺、治理決策中樞等，實現了遙感監測、衛星定位、基礎測繪等時空數據的統一標準、統一采集和統一服務。象山“村民說事”制度，經歷了新農村建設“管理民主”的1.0版、鄉村振興“三治融合治理有效”2.0版以及“村社E 決策”3.0 版。“村社E 決策”著力解決“村民說事”中議事環節的決策程序規范性不足、主體參與廣泛性不足、決策意見權威性不足等問題，保障了鄉村治理決策質量。建德的“鄉村釘”平臺，是基于阿里巴巴集團“釘釘”平臺開發的針對基層鄉村治理的應用平臺，擁有四務公開、民情反映、人員調查、信息通知等基礎功能。臨安“鄉村e 治理”開通了“微黨建”“微論壇”“微公開”“微心愿”等8個微模塊和一個隨手拍，以便百姓更及時地反映訴求。龍游“村情通”平臺經過多次改版升級，最終和其他平臺一起融入“龍游通”，實現了更接地氣、更加主動的基層治理作用。尤其在新冠疫情防控中，龍游縣在“村情通”上開發掃碼通行、每日上報、智能招聘等功能應用，助力疫情防控和經濟社會發展。

縣域鄉村治理數字化推進路徑也表現出了明顯的差異，具有顯著的縣域特點。2019年，德清縣全面實施全域數字治理試驗區建設，將地理信息、人工智能、云計算等數字技術廣泛運用于鄉村治理、空間治理等各領域，推進縣域空間治理數字化平臺、“數字鄉村一張圖”等建設。2020年，德清縣域內所有村莊全部推廣了“數字鄉村一張圖”平臺，并于2022年推出平臺2.0版。2021年，德清所在的浙江省湖州市所有行政村也全面推廣了“數字鄉村一張圖”平臺。以地理信息產業為基礎衍生出來的數字技術運用，被納入政府數字化改革由上到下全面推行，是德清鄉村治理數字化路徑的突出特點。象山縣以大數據發展中心為牽頭單位，構建全縣統一的縣域治理專題數據庫、自然資源和地理信息庫。重點解決了“村民說事”中議事環節的決策程序規范性不足、主體參與廣泛性不足、決策意見權威性不足等問題，探索“線上+線下”結合模式，不斷提高各類主體參與鄉村治理的積極性、主動性和可能性，全力打造“村民說事”制度升級版。建德市“互聯網+”數字鄉村治理模式是試點的重要內容。2020年7月，建德市與阿里巴巴集團確定“鄉村釘”在大洋鎮試點先行和全市面上推廣同步進行，成立4個服務團隊，分赴16 個鄉（鎮、街道）對接，運用競爭評比的方式調動了各鄉鎮推廣平臺的積極性。各鄉（鎮、街道）召開專題會議，主要領導親自部署，全天候推進農戶進行“鄉村釘”安裝和激活。“鄉村釘”平臺上線兩周，就實現了262 個村（社）全覆蓋。“鄉村釘”在一個縣域的普及，一般需要1年至3年才能完成，而建德市兩周內即實現了全覆蓋。2020年5月，杭州市臨安區成立臨安國家數字鄉村試點示范建設領導小組，制定了《數字鄉村試點示范區實施方案》，重點工作任務納入相關部門、鎮（街道）的鄉村振興考核內容。2021年，臨安區通過申報浙江省財政廳鄉村振興集成創新示范建設項目，加強頂層設計、綜合集成，籌集了近2 億元資金，推進鄉村治理數字化建設。但是，由于臨安以發展鄉村數字經濟為主，鄉村治理數字化不是建設重點，與德清、建德相比，其鄉村治理數字化建設明顯滯后，沒能做到村莊的全覆蓋。

鄉村治理數字化的村莊卷入

數字鄉村建設項目一般是由縣級政府部門主導，相關的信息化公司制定具體方案，設計開發鄉村治理數字化平臺的功能，經過試點后實現縣域全覆蓋。因而，在鄉村治理數字化推進過程中，村莊大都處于被卷入的狀態。

第一，試點階段村莊的有限參與。在試點階段，政府職能部門和信息化公司會考慮村莊的特色，村莊可以向其反映現實需求。但是，村莊一般只有建議權，平臺構建的決策權在政府職能部門。政府職能部門往往會從鄉村治理和發展的需要通盤考慮，試點村莊的建議是否被采納存在很大的不確定性。從村莊在鄉村治理數字化初始階段的作用來講，龍游和德清各有一個試點村莊起到了關鍵作用。龍游的張王村通過村情通1.0版，展示了數字化治理對于改善鄉村治理的效能，確定了全縣推廣時的內容重點、技術架構；德清五四村的試點主要是在探索技術標準、技術架構以及摸索成本及收益上確立了標桿。對于龍游縣域鄉村治理數字化來說，張王村是發源地和思想早期輸出者，五四村對于德清縣域鄉村治理數字化來說是模范和標桿樹立者。兩村的主動性和創造性起到了一定作用。德清始終把五四村作為標桿，村莊的被動卷入和主動參與并存。除龍游和德清，其他三個縣（市、區）自上而下的推進方式基本上貫穿始終，村莊被動卷入性更加明顯。

第二，推廣階段村莊的被動卷入。在鄉村治理數字化平臺的縣域推廣階段，政府部門出于軟件設計成本、后臺管理便捷等方面的考量，一般不會給予村莊個性化的設計，而更傾向推行統一的模板，村莊更明顯地表現出被卷入的狀態。2019年，德清縣五四村“數字鄉村一張圖”得到省政府主要領導高度肯定。2020年，“數字鄉村一張圖”在德清縣167個行政村（社區）實現了全覆蓋，功能模塊統一都是鄉村規劃、鄉村經營、鄉村環境、鄉村服務和鄉村治理等。

縣域鄉村治理數字化推廣階段的村莊卷入，從推廣速度上也可以窺見一斑。建德市“鄉村釘”平臺在上線試點兩周后，就覆蓋了262個村（社），10.24萬戶28.33萬人注冊“鄉村釘”，實現村戶全覆蓋，做到村民信息全上“釘”、每戶都有手持智慧終端。在如此短的時間內做到全覆蓋，村莊的個性化需求難以充分體現，也在常理之中。此外，村干部和村民的數字素養不高，限制了平臺端和客戶端的場景應用，這也成為鄉村治理數字化的重要制約因素。

第三，鄉村治理數字化村莊卷入的比較分析。從地域比較看，五個縣（市、區）縣域鄉村治理數字化的推進過程，雖然普遍具有村莊被動卷入的特征，但從村莊在縣域鄉村治理數字化不同階段發揮的作用來看，仍然存在一定的差異。德清縣表現出了更強的統一性，出臺制定了地方標準，有效降低了總體研發成本，但村莊在平臺功能開發中的影響比較小。

從時間跨度看，雖然村莊的被動卷入是最主要的特征，但是就整個制度推進的長時段而言，村莊仍然有自主發揮的空間。線下的村莊善治創新，五個縣（市、區）各自有持續的探索，尤以象山的“村民說事”時間最長、效能更強。這些線下創新在村莊卷入數字化治理后，便發揮出了更大的作用。村莊的被動卷入在數字化推廣期帶有一定的必然性，這是短期內鄉村治理數字化的主要特征。但是，平臺大范圍推廣后持續發揮效能，則迫切需要村莊自主性的發揮。浙江省在開展數字鄉村建設的同時，也在極力推動未來鄉村建設。未來鄉村建設強調人本化、數字化和生態化，人本化和生態化需要因地制宜，與數字化相輔相成。因此，在鄉村建設政策集成改革的影響下，鄉村治理數字化將會更多增加村莊特色模塊，村莊仍有自主創新的空間。

鄉村治理數字化的效能提升

第一，線上線下的協同實踐。線上平臺與線下實踐融合創新，成為縣域鄉村治理數字化效能提升的重要途徑。比如，龍游縣將“村情通”和“全科網格”相銜接，使縣域多方面事務的治理效能得到提升。“村情通”代表著線上技術，“網格治理”代表著線下制度安排。象山縣圍繞“數智”目標，推動全縣志愿服務大數據、網上文明實踐、婚喪禮俗網絡監管、“善行象山云課堂”等數字化平臺建設，也推進了線上線下同頻共振。

第二，效能提升的現實局限。雖然各縣（市、區）都比較重視線上平臺與線下實踐的結合，以及不同平臺之間的相互銜接，但是實際效能仍有待進一步提升。比如，以鄉村治理數字化極具代表性的德清縣為例，在疫情防控期間，德清縣結合電子圍欄、視頻監測，實施“數字鄉村一張圖+健康碼”圖碼結合的網格化精密智控模式，嘗試了紅碼、黃碼、綠碼和無碼人員的分類管理。但是，鄉村干部仍然需要依靠逐戶確認的“掃樓”方式來落實精細化的疫情防控政策。作為國家數字鄉村試點縣的臨安區，在推進鄉村治理數字化過程中，注重在各個鎮（街道）原有數字治理的基礎上改進，既有青山湖街道“青和翼”智慧青山管理平臺、太湖源鎮指南村“幸福碼”等個性化應用場景，也有“微法庭”“農民建房一件事”“自然災害應急預警”“村民e治理”等覆蓋范圍更廣的全區應用場景。但臨安區各個鎮（街道）根據自身的特點，因地制宜地開發實用程序成本高、普及性差，也使得臨安區的鄉村治理數字化平臺至今仍沒能做到對所有村莊全覆蓋。

第三，效能提升與村社共同體建設。浙江省鄉村治理數字化建設雖然走在全國前列，但是，全國鄉村建設中普遍存在的鄉村主體性難以保障問題，浙江省也同樣存在。鄉村治理數字化無法在村莊一盤散沙的情況下實現，重塑村社共同體是其效能提升的關鍵。一是通過重塑村社共同體，使其更好地代表村民的利益，能更有針對性地提出村莊鄉村治理數字化需求。二是通過村社共同體的參與，切實實現鄉村治理由上級管理向民主治理轉變。三是通過重點培養村社共同體中具備基本數字化素養的村民，提高村莊運用鄉村治理數字化平臺辦事的能力。只有實現村社共同體重塑，增強村社共同體參與，才有可能切實發揮好數字化的作用，提高鄉村治理數字化的效能。

結論與討論

面對縣域鄉村治理數字化，我們需要從微觀方面理解其發展的動力機制。通過五個縣（市、區）的比較分析發現，縣級政府是推進縣域鄉村治理數字化的主導力量。縣域鄉村治理數字化平臺，包括信息基礎設施搭建、數據整合、數據挖掘和管理、信息安全等多項工作，涉及多個部門。縣域鄉村治理數字化進程具有極強的動態性。數字化進村，與其他要進村的工作一樣，都涉及目標管理、責任劃分、部門協同、檢查考核。但它也與其他要進村的工作有所不同，數字化工作牽涉到復雜的技術系統，更講究工作動態調整，是一項做起來會越做越多的工作。隨著進入的村莊數量越來越多，農戶數量越來越多，技術系統升級到新的管理容量增加，需要相應調整管理的組織架構。與技術的迭代創新一樣，推進縣域鄉村治理數字化的組織體系也需要迭代創新。

縣級政府通過搭建和運用縣域鄉村治理數字化平臺，可以從以下四個方面發揮治理優勢：通過便捷的接入，降低農戶參與鄉村治理的成本，增加其有效參與，提高其參與的自主性；通過多樣化的場景營造，將村民參與擴大到更為深入的村務管理全過程，增加村民參與的深度；通過巨量數據的整合和介入，增強村莊發展同外部發展趨勢的良性互動，打通資源下達村莊的通道，提升縣域鄉村治理的預見性和系統性；通過各類公共服務線上進村，快速提高鄉村公共服務水平。

建立村莊和村民有效參與機制，是增進縣域鄉村治理數字化效能的關鍵。縣域鄉村治理數字化發揮作用的最重要的方式是進村入戶。政府部門在大力推進數字化基礎設施硬件和平臺軟件建設的過程中，要以村社共同體建設來保障村民主體性的體現。只有堅持鄉村治理的問題導向，充分發揮村社組織的作用，立足鄉土社會的實際和鄉村治理的需求，完善鄉村治理數字化平臺的功能，才能切實提高鄉村治理的實際效能。