基于博弈論分析治欠保支“四項制度”落地困境的成因及對策

劉麗娟，陳允才

(1.灌云縣交通綜合服務中心，江蘇 灌云 222200；2.連云港徐圩港口投資集團有限公司，江蘇 連云港 222000)

1 引 言

改革開放四十多年來，廣大的農民工活躍在我國經濟建設的各個領域，是國家現代化建設的重要力量，據國家統計局公布2020年全國農民工總量為28 560萬人。農民工是工程建設領域的重要參建人員，2020年全國建筑行業農民工總數約為5 226萬人，占全國農民工總量的18.3%[1]。工程建設項目投資控制的重點環節為施工合同的履約，建筑安裝費用是工程造價高比例組成部分，也是市場經濟背景下建設單位與施工總承包單位的利益紐帶。建筑安裝費用俗稱工程款，由人工費、材料費、機械費、利潤、規費等部分組成，人工費用直接關系到廣大農民工的切身利益。農民工工資是體力勞動者付出汗水應得的合法勞動報酬，維系著千千萬萬普通家庭的生存和生活，關系到社會的和諧穩定。因此保障農民工工資支付是工程建設管理者應給予高度關注的頭等大事。

2 治欠保支政策文件體系

習近平總書記高度重視解決拖欠農民工工資問題，總書記指出，全面建成小康社會離不開農民工的辛勤勞動和奉獻，全社會都要關心關愛農民工，要堅決杜絕拖欠、克扣農民工工資現象，切實保障農民工合法權益。總書記多次作出重要指示批示，為做好治欠保支工作提供了強大動力和根本遵循。

國務院辦公廳于2016年1月發布了《關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》(國辦發〔2016〕1號)，提出了治理農民工工資欠薪的目標任務：到2020年，形成制度完備、責任落實、監管有力的治理格局，使拖欠農民工工資問題得到根本遏制，努力實現基本無拖欠。人力資源社會保障部于2017年9月印發了《拖欠農民工工資“黑名單”管理暫行辦法》(人社部規〔2017〕16號)，提出：將拖欠工資“黑名單”信息通過部門門戶網站、“信用中國”網站、國家企業信用信息公示系統等予以公示。各地省政府辦公廳及行業部門相繼發布了全面治理拖欠農民工工資問題的實施意見及行業管理辦法，提出了全面落實工資支付各方主體責任、政府屬地管理責任和部門監管責任，以建筑、交通、水利等工程建設領域和勞動密集型產業為治理的重點，完善市場主體自律、政府依法監管、社會協同監督、司法聯動懲處的工作體系的治理欠薪目標任務，對保障農民工工資支付的“四項制度”作出了明確要求。

2019年12月30日，國務院總理李克強簽署第724號國務院令，公布《保障農民工工資支付條例》(以下簡稱《條例》)[2]。《條例》是為確保付出勞動的農民工按時足額獲得工資報酬，根治拖欠農民工工資現象，根據勞動法及有關法律規定制定的行政法規。《條例》共分為七章，從落實主體責任、規范工資支付、明確清償責任、重點領域治理、強化監管等方面作了具體規定。《條例》第四章對工程建設領域作出了特別規定，明確了工程款支付擔保、工資保證金、人工費與工程款分賬管理、農民工工資專用賬戶、總承包單位代發工資、用工實名制、維權信息公示等制度措施。

3 治欠保支“四項制度”的內涵

3.1 農民工實名制管理制度

施工總承包單位或依法分包企業應當與招用的農民工本人簽訂勞動合同，勞動合同應當約定施工內容、計價方式、工資標準、支付周期、支付時間等相關條款，并將農民工本人身份證復印件、銀行卡復印件作為合同附件。堅持先簽合同后進場。施工總承包單位項目經理部應留存本項目所使用的所有農民工的勞動合同。

3.2 總包代發農民工工資管理制度

依法分包的項目，由分包單位委托施工總承包單位代發農民工工資，簽訂委托代發協議，由總包單位通過項目農民工工資專用賬戶轉賬給農民工實名銀行卡。分包單位應每月統計農民工實名制信息及經農民工本人簽字的工資表、考勤表，并向總承包單位備案。

3.3 農民工工資專用賬戶管理制度

施工總承包單位應當在施工合同簽訂之日起30日內在項目所在地開設農民工工資專用賬戶，實行人工費用與工程進度款分賬管理。建設單位應當按照合同約定，每月將工程款中的一定比例的農民工工資款項單獨足額撥付到施工總承包單位的專用賬戶。開戶銀行、建設單位、施工總承包單位共同對賬戶進行監管。

3.4 農民工工資保證金管理制度

在項目開工前，由施工總承包單位向項目所在地勞動保障部門或者行業主管部門繳納工程合同價款一定比例的保證金，保證金可以用金融機構保函替代，專項用于支付為所承包工程提供勞動的農民工被拖欠的工資。具體繳納金額由各地行業主管部門根據行業工程特點確定。

4 治欠保支“四項制度”的落地困境

(1)勞動合同簽訂率未達到100%，未實現農民工實名制管理全覆蓋。工程建設領域允許施工總承包單位進行合法分包，項目上存在“以包代管”現象，施工總承包單位未能充分意識到保障農民工工資支付工作的重要性，認為分包單位農民工管理與總包單位無關，只要將分包工程款予以支付，分包單位農民工欠薪問題就與之沒有關系。

(2)“總包代發”管理制度要求分包單位委托施工總承包單位通過農民工工資專用賬戶轉賬的方式發放農民工工資，即人工費用。施工總承包單位每月足額發放越多的人工費用，分包單位能使用的工程款就越少，分包單位的短期性既得利益受到很大影響。

(3)施工總承包單位未將項目所使用全部農民工的工資數據上報至建設單位，建設單位每月撥付至農民工工資專用賬戶的人工費用就低于本月實際人工費的支出，最終導致部分農民工未能按時足額收到工資款或則大部分農民工只收到一定的生活費。

5 基于博弈論分析“四項制度”落地困境的成因

博弈論是雙方在平等的對局中各自利用對方的策略變換自己的對抗策略的一種對策理論，以達到取勝的目的。本研究將施工項目的各參建方作為理性經濟人置于博弈論分析模型[3]，施工總承包單位和分包單位均以經濟利益最大化作為項目管理的目標。目前處理農民工工資欠薪上訪事件，主要采用的是行政協調措施，制約施工企業拖欠農民工工資的違法成本較低，而拖欠農民工工資能使其收獲最大化的利益，最終施工企業在功利心、風險厭惡心的趨勢下，選擇了拖欠農民工工資失信的占優戰略。監理及建設單位不重視對保障農民工工資支付的管理，在項目管理過程中履職缺失，最終導致各參建單位在保障農民工工資支付管理環節中被動或主動地表現為失信，最終博弈的結果為{失信，失信，失信}。各方博弈策略的選擇直接導致了“四項制度”未實現全覆蓋，由之引發農民工工資欠薪上訪事件的發生。基于博弈論分析治欠保支“四項制度”落地困境的成因如圖1所示。

圖1 基于博弈論分析治欠保支“四項制度”落地困境的成因

6 治理農民工工資欠薪的對策研究

6.1 提高執法部門欠薪聯動協作大局意識

各級人力資源社會保障部門和相關行業工程建設主管部門要從講政治、講大局、保民生的高度出發，應運用信息化手段和大數據管理，動態共享工程項目審批、施工許可、欠薪案件辦理等數據信息，規范部門之間信息傳遞工作流程。加強對新開工工程項目聯合上門指導服務，實施欠薪隱患聯合排查，建立重點工作會商機制和舉報投訴登記首問責任制， 對接收的欠薪等違法線索， 根據職權分工依法啟動執法程序，實行“一案三查”，既查欠薪問題，又查制度執行，倒查責任落實。理清職責邊界、細化責任分工和任務分解，將執法聯動協作工作任務量化到崗、責任落實到人，確保執法聯動協作全方位、工作對接運行無盲區，凝心聚力構建部門聯動執法維權大格局。

6.2 提高各參建單位治欠保支社會責任意識

施工總承包單位在與分包單位簽訂合同協議時，應要求其繳納農民工工資保證金，明確要求分包單位與所有務工人員簽訂合同，明確違約責任。施工總承包單位應加強事中管理，明確勞資專員，仔細核實分包企業上報的實名制數據與現場的實際人員是否相符，確保實名制及總包代發全覆蓋。企業應積極貫徹國家治欠保支“四項制度”，樹立“以人為本”的合作理念，選擇守信的博弈決策，重視企業的社會責任，收獲更長遠的經濟效益及信用效益。監理及建設單位應加大對《條例》的宣傳力度，送法進工地，普法接地氣，讓農民工熟知勞動法律、掌握維護自身合法權益的知識。建設單位按時將工程款中的農民工工資款項單獨足額撥付到施工總承包單位的專用賬戶，并會同金融機構對專戶資金及農民工工資支付情況進行監督，及時協調解決工資發放中存在的問題，最終實現“四項制度”全覆蓋。隨著國家對各行業信用體系的完善，失信聯合懲戒不再停留在警告和通報的層面，會逐步涉及到政府資金支持、政府采購、招投標、融資貸款、交通出行等方面。

6.3 提高農民工事前和事中維權意識

農民工是指為用人單位提供勞動的農村居民。據國家統計局公布的數據，農民工平均年齡偏大，2020年全國農民工平均年齡為41.4歲，50歲以上農民工所占比重為26.4%。大比例的農民工上訪事件中，農民工均未與企業簽訂勞動用工合同，在付出勞動的同時卻沒有得到應有的薪酬，企業只發放一定的生活費。農民工的文化程度和勞動技能偏低，多是通過熟人或中介機構介紹，事先對企業的信譽及管理理念并不了解，盲目地進入某一工地務工。“先簽合同后進工地”的事前維權意識淡薄。欠薪一旦發生，無合同，無承諾，對維權通道知之甚少，弱勢群體維權艱難。2020年全國農民工文化程度統計圖如圖2所示[1]。

圖2 2020年全國農民工文化程度統計圖

農民工是既定事實的當事人，應當提高自己的事前維權意識，在務工前，選擇經營穩定、薪酬保障程度高的企業就業，主動要求簽訂勞動合同，明確支付標準及支付時間。在務工過程中，與工友多溝通，留存工地現場的農民工工資維權告示牌信息，未在當月或次月收到足額工資時，及時進行事中維權。隊伍退場、項目完工后的事后維權不僅增大了農民工維權的難度而且會降低執法部門調查處置的行政效率。

7 結 語

綜上所述，農民工作為社會的弱勢群體，農民工薪酬權益關乎社會的和諧穩定和經濟的高質量發展。制度的保障、機制的完善、部門的聯動和失信聯合懲戒等客觀因素和農民工維權意識的提高和企業社會責任同理心等主觀因素共同決定農民工工資治欠保支攻堅戰最終目標是否得以實現。構建“一處違法、處處受限”的信用懲戒生態環境，深化標本兼治，形成“不敢欠薪、不能欠薪、不想欠薪”的有效機制，才能根本解決好農民工工資拖欠問題。