短期視角下我國地方政府債務對經濟增長的影響

摘 要：2015年新《預算法》實施以來，我國地方政府債務顯著增長，短期內地方政府債務對地方經濟增長的影響值得關注。文章從地方政府債務對地方經濟的短期影響入手，基于2015—2019年30個省（自治區、直轄市）的相關債務數據，構建動態面板系統GMM模型，分析地方政府債務對地方經濟增長的短期影響。實證結果顯示，短期內，大規模舉債能夠促進地方經濟增長，地方財政缺口和人均投資額對地方經濟增長有負向影響，而貿易規模對地方經濟增長有正向影響。

關鍵詞：地方政府債務 經濟增長 系統GMM

中圖分類號：F810.5 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）01-015-03

一、引言與文獻綜述

政府債務與政府支出緊密相關。政府債務主要是用來建設基礎設施或應對突發性經濟沖擊，從而影響經濟增長。2010年以來，我國經濟增速不斷放緩，政府債務與日俱增，政府債務與經濟增長間的關系值得研究。追溯以往，我國政府債務制度設立較晚，于1979年才正式出現政府債務這一概念，而關于地方政府債務的數據是在2009年之后趨于規范，并在2014年開始構建固定的衡量標準和具體信息平臺，故國內相關學者在研究地方政府債務時往往使用地方審計報告進行測度，與實際有一定差距。2015年，地方政府被賦予限額內“自發自還”權利，通過中國地方政府債券信息發布平臺上公布的地方政府債務數據，可看出地方政府債務相對規模一直在放大。截至2019年末，全國地方政府債務余額總計213098億元，2015—2019年的年均增速9.6%。為控制地方政府債務不發生區域性風險，2016年國務院辦公廳頒布《地方政府性債務風險應急處置預案》，同年，財政部亦頒布了《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》，進一步加強地方政府債務余額管理。考慮到我國地方政府債務缺乏長期數據，本文主要探究短期內地方政府債務對經濟增長的影響。

從20世紀80年代開始，國外學者對政府債務進行了研究，如Fischer（1993）的跨國實證檢驗發現，高額政府負債不利于長期經濟增長，即政府負債對經濟增長的影響取決于政府支出效率的高低，政府支出效率越高，政府舉債會促進經濟增長，相反，如果政府支出效率過低，政府舉債會導致經濟增速放緩[1]。2008年全球經濟危機之后，政府債務問題成為研究熱點，眾多學者針對政府債務在經濟發展中的作用進行了深入研究。如Checherita和Rother（2012）利用12個歐元區國家的政府債務數據，確立人均國內生產總值增速與政府債務之間先遞增后遞減的二次凹函數關系[2]。Egert（2013）的研究結果則顯示盡管政府債務與經濟增長間存在負的非線性關系，但它比人們預想的更為復雜，樣本覆蓋范圍和時間跨度都會影響兩者之間的相關性，債務相對規模在不同時間跨度的關系曲線并不相同[3]。

國內學者是在2014年之后加大了對地方政府債務的研究，其中，楊十二和李尚蒲（2013）、郭玉清（2016）等認為，地方政府舉債的主要目標在于促進經濟增長，因此，在嚴重依賴政府投資基礎設施建設的地區，地方政府債務相對規模更大[4-5]。毛捷和黃春元（2018）認為地方政府債務對于地區經濟增長的影響呈現非線性關系，存在債務最優值，且不同地區的債務最優值存在差異[6]。由于理論上地方政府債務會通過提高長期利率、提高稅率、加劇通貨膨脹或加大債務風險等渠道作用于經濟增長，因而地方政府債務擴張對經濟增長和經濟穩定的負面影響也不容忽視。由此，不少研究認為地方政府債務相對規模與經濟增長間存在非線性關系，具體來說，長期內當地方政府債務相對規模較低時，地方政府債務有助于促進經濟增長，但當地方政府債務相對規模較高時，地方政府債務對經濟增長的促進作用將會減弱[7]。

二、理論分析

從政府債務的影響渠道和作用機理分析，短期內，地方政府債務一方面可以增加社會財富，提高居民消費傾向，從而增加社會總需求，進而影響經濟增長;另一方面可以降低利率，從而促進投資，提高資本邊際效率。綜合來看，短期內地方政府債務能促進經濟增長。長期內，政府債務主要是通過改變區域資本存量和經濟結構實現經濟增長目標，因此，選擇短期長期不同，地方政府債務對經濟影響效應不同。

1936年出版的《就業、利息和貨幣通論》認為，市場無法通過“看不見的手”來增加有效需求以達到供需平衡，必須通過政府干預來刺激經濟，國家調節是唯一一種使現代經濟持續發展的可行方法。凱恩斯反對傳統財政收支平衡觀念，主張財政赤字，他認為舉債支出雖然“浪費”，但可以使社會富足。如果政治家沒有舉債主張，那么當天災人禍發生時發行政府債務，可以增加社會財富。他還強調“舉債支出”包括一切政府舉債凈額，不論舉債的目的是為興辦資本事業，或為彌補預算不足，前者增加投資，后者增加消費傾向[8]。

然而，布坎南卻認為政府債務會通過兩方面不利于經濟增長：一方面，如果發債目的是為了刺激公共消費，政府債務會帶來通貨膨脹，從而出現過度征稅、損耗資本的問題;另一方面，如果發債是為促進政府消費，類似于彌補財政赤字，政府債務會導致利率上升，進而使得經濟中的儲蓄總量增加，私營部門對可貸資金需求的剩余儲蓄量將會下降，以擠出私人投資，對經濟增長產生負向影響[9]。

針對布坎南提出的政府債務不利于經濟增長的觀點，Olivier Blanchard（2019）認為資本的邊際產品越低，債務的福利成本越低，基于政府債務會導致公共債務也會減少資本積累，由此政府債務的福利成本較低，比討論中通常認為的要小，且由于長期以來名義GDP增長率大于債券利率，政府債務財政成本較小，故政府債務對于經濟增長是正向影響[10]。

我國地方政府債務問題較為突出，本文是利用系統GMM模型來探究地方政府債務相對規模放大的原因，并有針對性提出控制地方政府債務相對規模進一步放大的措施與方法。

三、基本模型設定和變量設定

目前國內外關于地方政府債務相對規模與經濟增長的關系研究主要認定兩者為非線性關系，基于此，本文使用系統GMM模型來考察短期內地方政府債務相對規模對經濟增長影響的非線性關系。

（一）基本模型

借鑒Checherita—Westphal（2012）的方法可將模型設定為非線性關系中最常見的二項式形式，模型設定如（1）所示：

本文利用各省（自治區、直轄市）人均實際生產總值增長率作為經濟增長的衡量指標，數據來源于2015—2019年中國統計年鑒。

從2015年開始，中國各省（自治區、直轄市）的地方政府債務數據開始透明化，在中國政府債券信息公開平臺上可以得到中國各省（自治區、直轄市）的年末政府債務余額，本文設定債務相對規模為當年末地方政府債務余額與當年地區GDP總值之比。

本文采用的控制變量為：人均投資額（pi），衡量在經濟增長過程中由于全社會固定資產投資帶來的經濟影響;人均投資額為全社會固定資產投資與人口之比，由于投資對經濟增長有明顯的滯后性，對當期經濟增長沒有顯著影響，將人均投資額作為前定變量;貿易開放程度（ts）用來衡量地區的經濟開放程度，對經濟發展有著重要影響，本文利用地區進出口貿易總額與地區生產總值之比進行測定[11];財政缺口（margin）代表地區一般公共預算支出與一般公共預算收入之差，財政缺口影響地方政府債務和地區經濟，為內生性控制變量。另外考慮到人力資本在經濟增長中所起作用，將人口增長率（pg）和地方平均受教育年限（edu）作為控制變量，控制變量數據主要來源于中國統計年鑒、中國財政統計年鑒和各省（自治區、直轄市）政府公開信息。

本文選取2015—2019年30個省（自治區、直轄市）的數據（不包含我國西藏自治區和我國港澳臺地區的數據），每個變量的觀測值都為150個，各變量的統計信息如表1所示。

從表1中可以看出地方政府債務相對規模平均值在25.7%，其最小值為9.93%，而最大值達到83.4%，故我國地方政府債務相對規模幅度跨度較大，因此，需要考慮剔除極端值情況下的模型分析。

（二）估計方法選擇

在式（1）所示，公式中包含被解釋變量的滯后項，作為一個典型的動態面板模型，無論采用OLS估計或固定效應或是隨機效應，都會對模型估計造成有偏和非一致性問題。如果采用工具變量法，其估計量雖然是一致的，但不一定是有效估計量，因此，對于動態面板模型的常用手段一般為廣義矩估計。在時間維度較短的情況下，系統廣義矩估計方法得到的估計量更好且更加可靠，考慮到本文的研究只有5年的面板數據，因此計量研究將主要采用系統廣義矩估計方法來估計。

（三）計量檢驗與結果分析

模型設定如（2）所示：

? 等式（2）中，i表示地區，t表示年份，Yit是當期地區人均生產總值的增長率，Y是滯后一期的地區人均生產總值增長率，Debtit表示當期的地方政府債務相對規模，Debtit2表示債務相對規模的二次方項，Xit表示對經濟增長有著重要影響的控制變量（人均投資pi，貿易開放程度ts，財政缺口對數lnmargin等），εit代表隨機擾動項。計量結果如表2所示。

三種系統GMM模型均滿足一階自相關檢驗、二階無自相關要求以及Sargan檢驗大于0.1的前提條件。

從表2中可以看出一次項的債務相對規模對于經濟增長在1%水平下顯著且系數為負，而高次項的債務相對規模在10%水平下也無法顯著，主要是由于債務相對規模極端值的影響，因此，下一步將剔除極端值再進行檢測。

從控制變量來看，只有在未加入財政缺口的情況下，貿易規模才未在1%顯著性水平下顯著，在三個模型下滯后一期的人均生產總值增長率在1%水平下顯著，表明了經濟增長過程中慣性依舊存在，當期人均投資、滯后一期的人均投資、截距項也都在1%水平下顯著，說明了經濟增長的過程中影響因素眾多，也表明了模型中選取的控制變量適合廣義矩估計方法。

接下來剔除債務相對規模最大和最小的兩個省份——廣東省和青海省（考慮到系統GMM模型運用差分進行分析，則不考慮2015年地方債務相對規模數據，運用2016—2019年數據求各地方政府債務相對規模平均值，求出廣東省地方政府債務相對規模最小，為0.1029，青海省地方政府債務相對規模最大，為0.6052），然后利用剩余28個省（自治區、直轄市）再次對債務相對規模影響經濟增長的“U”型關系進行模型分析，分析結果如表3所示。

剔除極端值后的系統GMM模型滿足一階自相關和二階無自相關要求，且Sargan檢驗結果大于0.1的前提條件。

與表2相比，表3顯示，剔除極端值情況下，二次項債務相對規模在10%水平下顯著且系數為正，這證明了地方政府債務相對規模與經濟增長之間的正“U”型關系，此關系與主流觀點中地方政府債務與經濟增長關系正好相反，這是基于本文研究的數據時間跨度只有五年，對債務長期影響無法準確衡量，導致債務對經濟增長的深遠影響并不能完全體現的結果。

比較一次項和二次項系數，可以看出非線性關系的頂點處于坐標系中的第一象限，因為地方政府債務相對規模一定為正，頂點在第一象限的正“U”型非線性關系表明了債務相對規模不是單一影響經濟增長，對經濟增長速度影響有正有負，需按照具體情況進行考察。

通過分析財政缺口和債務相對規模的直接關系，可以看出一般情況下財政缺口較小省份其債務相對規模較小，其人均生產總值較高。這可以理解為，由于經濟發達地區中小企業較多，其政府舉債會擠出一部分銀行貸款，造成發達地區實體經濟發展滯后，而經濟不發達地區的政府舉債主要是面向基本保障項目的實施，有利于吸納社會資本從而促進地方經濟發展。

依據表2和表3結果，可看出貿易開放程度對人均GDP增長率有負面影響，這與“貿易程度越大，經濟增速越高”的認識是有沖突的。究其原因，是由于開放程度較高的省（自治區、直轄市），其對外貿易對于經濟增長的拉動水平逐漸下降，而開放程度較低的地區，仍需要對外貿易來拉動經濟增長。

四、結論與建議

本文從短期入手，結合主流觀點對地方政府債務在短期和長期下的比較，分析地方政府債務對經濟增長的影響，所得到的債務規模與經濟增長正“U”型關系與主流觀點正好相反。該正“U”型關系表明，對于經濟發達地區或經濟不發達地區，地方政府大規模舉債都在一定程度上能夠加快經濟增長，但地方政府債務的累積并不是經濟增長的必要條件和核心因素。換句話說，雖然大規模舉債在一定程度上能幫助地方政府緩解財政壓力并實現經濟增長目標，但影響經濟增長的因素較多，地方政府應結合本地經濟社會發展情況來判斷是否真的需要更多政府債券。具體來說，對經濟實力較弱且缺乏拉動經濟增長要素的地區，可通過舉債來實現經濟增長目標;相比經濟實力強的地方為實現經濟增長目標還需從其他方面來激發增長動力，而不是一味的增發政府債券。

另外，主流觀點認為長期內小規模舉債可以促進經濟增長，由此衍生出地方政府債務適度性問題。不過，本文實證結果表明，短期內大規模舉債在一定程度上亦可以促進經濟增長，故如何把握地方政府債務和經濟增長關系，防止為求短期效應而忽略長期均衡，應成為當前處理我國地方政府債務問題的重要考量之一。

第一，將地方政府債務納入地方政府干部考核機制。短期看，地方政府大規模舉債在一定程度上有利于經濟增長，中央政府需要防范地方政府為尋求經濟快速增長而進行大規模放債的行為。畢竟從長期看，當地方政府債務相對規模超過一定閾值時，地方政府債務反過來會抑制經濟增長。可參照2016年的《地方政府性債務風險應急處置預案》，在發生IV級（一般）以上地方政府性債務風險的省份，將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍[12]，以充分反映地方政府債務相對規模、使用情況、擔保情況等。

第二，建立完善的地方政府債務風險管控機制。依據《馬斯特里赫特條約》可知，公債的國際警戒線為60%，我國總體債務風險遠低于這一水平，故我國地方政府債務總體處于可控水平。不過，參照近幾年地方政府債務的擴張趨勢，管控地方政府債務風險需要引起高度重視。具體來講，短期內地方政府債務應著眼于風險防控，考慮到債務年限不同，應化解到期的集中債務風險。這就要求地方政府在一個相對較長的時間內拉長債務周期、降低利息負擔、緩解現金流風險、穩定經濟增長，以使地方政府在保證不發生風險傳遞、保障經濟平穩發展前提下，減小存量債務風險。另外，地方政府債務風險管控不能以點蓋面，應結合各地區不同的經濟狀況和經濟結構，針對不同地區設定不同風險管控標準，并且能夠及時預測到超過這個限額后地方政府所面臨的經濟風險[13]。事實上，目前我國針對地方政府債務余額已經設置限額，但即使有合理的預警機制也不能完全避免風險，應在事先預警系統基礎上建立可實施的風險解決機制，以實時防范和化解地方政府債務相關問題。

[本文為2019年甘肅省社科規劃項目（19YB008）]

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[13] 岳福琴，董冠琦.地方政府債務風險如何管控[J].人民論壇，2016（19）：88-90.

（作者單位：蘭州財經大學財稅與公共管理學院 甘肅蘭州 ?730020）

[作者簡介：陳泳臻，碩士研究生，研究方向為財政理論與政策。] （責編：賈偉）