論農(nóng)民集體土地權(quán)益的法律保護(hù)

張玉瑤

摘 要：為響應(yīng)黨的十八屆三中全會土地改革政策，面對農(nóng)村集體建設(shè)用地中成員權(quán)的保護(hù)問題，從農(nóng)民相關(guān)權(quán)益受損現(xiàn)狀、原因著手分析，為切實保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，完善權(quán)利保護(hù)救濟(jì)機制，做出相關(guān)提議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地權(quán)益 土地出讓 土地征收 保護(hù)救濟(jì)

中圖分類號：F321.1;DF452

文獻(xiàn)標(biāo)碼：A

文章編號：1004-4914（2022）01-080-02

為響應(yīng)黨的十八屆三中全會土地改革政策，面對農(nóng)村集體建設(shè)用地中成員權(quán)的保護(hù)問題，從農(nóng)民相關(guān)權(quán)益受損現(xiàn)狀、原因著手分析，為切實保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，完善權(quán)利保護(hù)救濟(jì)機制，做出相關(guān)提議。隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，我國征用農(nóng)地的面積越來越大，這不僅引發(fā)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的問題，更凸顯了保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民如何獲得合理補償?shù)膯栴}。有學(xué)者指出，財產(chǎn)權(quán)是其它“一切權(quán)利的衛(wèi)士”，剝奪一個人的財產(chǎn)權(quán)就等于剝奪了他的自由，剝奪了他的生存權(quán)。實行土地制度改革，保障農(nóng)民權(quán)力，規(guī)范有關(guān)機關(guān)的職責(zé)和職權(quán)，就要從農(nóng)村集體成員主要權(quán)利及其被侵害現(xiàn)狀，造成的原因等多方面進(jìn)行思考。

一、農(nóng)村集體成員的主要權(quán)利

依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對農(nóng)民集體成員所享有的權(quán)利歸結(jié)為以下幾項：（1）農(nóng)村土地承包權(quán)，（2）宅基地分配請求權(quán)，（3）荒地優(yōu)先承包權(quán)，（4）經(jīng)營利益與土地補償金分配請求權(quán)，（5）決議權(quán)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)。

二、農(nóng)民土地權(quán)益受損害的主要體現(xiàn)

（一）政府大規(guī)模征收農(nóng)村集體土地

為了加強城市建設(shè)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)范圍，一些地方政府選擇開發(fā)成本較低的地區(qū)建設(shè)發(fā)展，采取長期大規(guī)模征收農(nóng)村集體土地的方式，導(dǎo)致耕地數(shù)量急劇下降，影響農(nóng)民正常的生活。

（二）農(nóng)民無地可耕、就業(yè)困難

表面上農(nóng)民通過政府征收土地獲得了較大數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補償，但失地農(nóng)民由于其城市經(jīng)驗不足，知識文化方面受限，專業(yè)技能缺乏，產(chǎn)生了無地可耕同時就業(yè)困難的現(xiàn)象，對農(nóng)民的生活并沒有長遠(yuǎn)的保障。

（三）征地補償費明顯低于實際價值

土地的實際價值明顯高于農(nóng)民拿到手的土地征收補償費用。農(nóng)民對土地的市場價值觀念意識薄弱，且不懂得提議維權(quán)，往往只看見眼前的短期利益。征地補償費的計算標(biāo)準(zhǔn)不符實際價值應(yīng)考慮的情況。

（四）政府將相關(guān)收益用于城市建設(shè)

政府從征收土地板塊中獲得的收益大量地投入城市建設(shè)，而不是農(nóng)村建設(shè)，造成城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐步增大，城市發(fā)展獲得更多的資金，農(nóng)村建設(shè)不光缺失土地還沒有資金支持。

（五）土地財產(chǎn)未得到良好運轉(zhuǎn)

1.宅基地閑置、土地承包性能低。由于法律規(guī)定，宅基地不得出租抵押或買賣，而現(xiàn)在農(nóng)民普遍擁有不止一處宅基地，從而導(dǎo)致不用的宅基地只能空閑擱置，無法加以利用獲取收益。法律規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只能用于農(nóng)業(yè)且只能流轉(zhuǎn)于農(nóng)民之間，這意味著無法轉(zhuǎn)換為商用價值[1]，無法以此獲取資本上的權(quán)益，只能限于條條框框里。

2.集體建設(shè)用地性能低。同樣也是流轉(zhuǎn)獲得收益困難，且流轉(zhuǎn)方式局限性強，無法獲取融資。

（六）土地的轉(zhuǎn)換方式另有隱情

農(nóng)民由于在土地征收中獲得的收益過低，便不約而同的在農(nóng)村與城市的邊界，短期對外出租土地，獲得比征收補償費高一點的經(jīng)濟(jì)收益，但不受法律保護(hù)。

三、農(nóng)民土地權(quán)益受損害的主要原因

（一）農(nóng)村治理主體單位越權(quán)

村民與村治主體單位之間形成了所謂“委托—代理”式關(guān)系。村治主體本應(yīng)該將本村的利益放在第一位，可在流轉(zhuǎn)過程中，往往以自己的私人利益為主要目的，從而損害集體利益。為了填補財務(wù)損失漏洞，于是伸長胳膊控制處于權(quán)力最低端的農(nóng)民，強迫其流轉(zhuǎn)自己的土地，實施嚴(yán)重越權(quán)行為，使農(nóng)民面對公權(quán)力束手無策、無力反抗、別無選擇。

（二）政府征地權(quán)使用漏洞百出

1.公共利益含糊不清。法律規(guī)定，政府可以出于公共利益征收土地，但并沒有對公共利益的界限加以明確規(guī)定，只賦予權(quán)利而不限定義務(wù)，只會加劇政府征地權(quán)的濫用、逐步吞噬農(nóng)民的合法權(quán)益。征收土地者越膽大妄為，農(nóng)民受損越嚴(yán)重，若再不加以法律限制后果不堪設(shè)想。

2.征地補償標(biāo)準(zhǔn)測算方法片面、忽視消極損失。按原農(nóng)業(yè)用途價值補償標(biāo)準(zhǔn)，測算征收補償費的方法并不合理，忽視土地的區(qū)域價值以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展價值、忽視農(nóng)民失地的消極損失。農(nóng)民失地后的生活補償、農(nóng)民用地的長遠(yuǎn)性收益、該土地對周邊帶來的創(chuàng)收都沒有列入賠償?shù)姆秶腥ィr償十分片面。忽視消極損失且賠償費被政府嚴(yán)重克扣，到農(nóng)民手里的與所失去的均為生存所系，完全不相符合，剝奪弱勢群體權(quán)益，只會使差距加大。

3.征地程序前中后不合理。事前，農(nóng)民無法參與征收土地補償費的制訂中去，沒有提議的聲音，沒有維權(quán)的主體，自然會使權(quán)利方聽不到被剝奪者的吶喊，一些地方政府從而理所當(dāng)然地從自己的利益出發(fā)，不考慮農(nóng)民利益，農(nóng)民喪失參與權(quán)、知情權(quán)。事中，農(nóng)民被強制收地，權(quán)利得不到保護(hù)。而事后，農(nóng)民的短期利益獲取是以長期利益受損為前提的。

4.得不到公正的司法救濟(jì)。農(nóng)民若提起上訴，法律規(guī)定的審議機關(guān)仍是權(quán)利主體，并不是司法機關(guān)，農(nóng)民權(quán)利無法得到真正公平公正的救濟(jì)，只能陷入其中，無法自救。在自我權(quán)利救濟(jì)方面，農(nóng)民的實際權(quán)利也是微之甚微。

（三）農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)機制不完善

1.相關(guān)強制力缺失。法律法規(guī)對村治主體的公共權(quán)利定位不明確，公共權(quán)利如何行使、行使的權(quán)限范圍概念模糊，使村治主體不知什么應(yīng)做、什么不該做，從而造成村治主體無明文禁止的規(guī)定就濫用權(quán)力，且無相應(yīng)的機關(guān)加以監(jiān)督，無國家強制力監(jiān)督其權(quán)利在授權(quán)范圍內(nèi)合理行使。

2.未建立自我救濟(jì)機制，維權(quán)方式原始。未建立農(nóng)民作為集體成員的財產(chǎn)權(quán)利自我保護(hù)機制。在農(nóng)民參與到土地所有權(quán)行使過程中時，保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的合法程序和實際有效的途徑缺失，農(nóng)民的參與權(quán)很少，實際意義上的權(quán)利保護(hù)方式，容易造成暴力維權(quán)。加上農(nóng)民自身知識水平、維權(quán)意識都不高。主體參與意識和自治能力得不到發(fā)展，成為了權(quán)利極易受到侵害的龐大的弱勢群體。[2]只能通過暴力、集體抗議等不合理的方式自我救濟(jì)，維護(hù)權(quán)利。

四、保護(hù)農(nóng)民集體土地權(quán)益的法律建議

（一）建立土地財產(chǎn)權(quán)利救濟(jì)機制

1.保障農(nóng)民的參與權(quán)。保障農(nóng)民的參與權(quán)是指加強農(nóng)民參與農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的地位，通過賦予農(nóng)民決定權(quán)、參與權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民共同推動農(nóng)村的建設(shè)，以農(nóng)民利益為農(nóng)村根本利益，展開農(nóng)村建設(shè)，切實保障農(nóng)民的參與權(quán)等都有利于農(nóng)民的自我權(quán)利保護(hù)。使農(nóng)民有權(quán)參與到農(nóng)村政策制定中去，參與到農(nóng)村干部選舉中去。努力平衡農(nóng)民與村治主體的法律地位，讓農(nóng)民發(fā)聲，讓農(nóng)民維權(quán)，讓農(nóng)民參與。

2.建立農(nóng)民委員會決策公正系統(tǒng)。選舉農(nóng)民中的集體代表組成農(nóng)民委員會，賦予農(nóng)民委員會一定的權(quán)利，嚴(yán)格選舉條件，從人品口碑、文化水平為條件出發(fā)，組成代表農(nóng)民利益的委員會，在決策是否執(zhí)行時，代表農(nóng)民發(fā)聲，以集體利益為基礎(chǔ)衡量評估，擁有一票否決權(quán)。

3.真正全面納入司法受理范圍。將農(nóng)民的權(quán)利救濟(jì)真正全面地納入司法受理范圍，農(nóng)民本身法制意識薄弱，權(quán)利意識薄弱，更需要法律的保護(hù)，若司法機關(guān)仍對最應(yīng)受保護(hù)的主體加以限制，則會使原本面對公權(quán)力束手無策的農(nóng)民，無權(quán)可依。

（二）完善農(nóng)民自我保護(hù)機制

1.保護(hù)機制成員資格的規(guī)定。法律規(guī)定完全由集體組織自治決議認(rèn)定保護(hù)機制的成員，極易造成“多數(shù)人的暴政"，無法保證內(nèi)部的公正公平[3]。建議在成員資格取得和喪失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序中，采取法律強制規(guī)定和組織自治決議，形成二者相制約的模式。更能發(fā)揮農(nóng)民主體的能動性，保障農(nóng)民參與權(quán)的實現(xiàn)。盡量做到過程透明，可以放在陽光之下。

2.明確成員權(quán)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。《民法典》規(guī)定“集體成員合法權(quán)益”包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、參與管理權(quán)、知情權(quán)、撤銷權(quán)等，但規(guī)定并不系統(tǒng)，集體成員應(yīng)有區(qū)別，權(quán)利應(yīng)有分位，領(lǐng)域有所不同，才能保障農(nóng)民合法權(quán)益，民法典中的泛化規(guī)定，使得權(quán)力的行使容易錯綜混淆，從而衍生出濫用權(quán)力的現(xiàn)象。

3.具體化成員權(quán)的行使。成員權(quán)的行使原則、效力、程序、范圍對成員權(quán)的實現(xiàn)特別重要。《民法典》僅對成員權(quán)進(jìn)行了概述性的規(guī)定，并未明確這些權(quán)利是如何行使的，可以通過相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合現(xiàn)實情況，以最有利于集體利益的角度，進(jìn)行相關(guān)解釋或規(guī)定，切實保障權(quán)力的行使。同時還要注意完善相應(yīng)的權(quán)利行使監(jiān)督機制，有權(quán)利則有義務(wù)，有義務(wù)則有監(jiān)督，有權(quán)利則有救濟(jì)。

（三）將公共利益征地界限劃分清楚

借以公共利益界限含糊不清而肆意征地的現(xiàn)象泛濫，只有將公共利益一詞的界限加以明文限定，才能保障農(nóng)民的權(quán)利，如出于公共利益的征地不能再用于商業(yè)等目的，從而加以限制。公共利益應(yīng)是為社會為國家的切實所需，其急迫之切，不得不為之的情形應(yīng)加以規(guī)定。

（四）科學(xué)化征地補償計算方法，重視隱形損失

補償金過低，農(nóng)民文化水平受限，對財產(chǎn)收益認(rèn)識不足，不應(yīng)該借此大大削減出讓所得補償。許多隱形損失，如對周邊帶來的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)鏈終端等都應(yīng)相應(yīng)給予補償。保障農(nóng)民的生活在失去土地后仍能正常進(jìn)行，在補償費上對農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼疹櫍荏w現(xiàn)出民法的基本原則和社會主義核心價值觀。

（五）賦予農(nóng)民土地融入資本的權(quán)利

隨著農(nóng)民進(jìn)城，宅基地出現(xiàn)閑置，可以對其加以利用流轉(zhuǎn)，從而提高經(jīng)濟(jì)水平、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。需有關(guān)部門及時重整、提供方案、切實商討、密切關(guān)注。土地物權(quán)流轉(zhuǎn)不應(yīng)如此局限，僅限于農(nóng)用范圍、僅限于農(nóng)民之間，使有能力的農(nóng)民無方法走出農(nóng)村、無法帶資進(jìn)城、始終不能融入資本市場。土地物權(quán)流轉(zhuǎn)不應(yīng)如此局限，只有向農(nóng)民適當(dāng)打開市場，才能使農(nóng)村有更多發(fā)展的可能，從而農(nóng)民生活水平和經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步發(fā)展，秉持城鄉(xiāng)合一的理念。

五、結(jié)論

當(dāng)務(wù)之急是，要從土地法和土地政策修改兩個方面落實黨的十八屆三中全會的精神，讓農(nóng)民在法律上真正能擁有對土地的權(quán)益。通過體制改革和政策調(diào)整，改變長期形成的城鄉(xiāng)公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)[4]，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡發(fā)展。保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，堅持土地基本經(jīng)營制度不動搖、堅持最嚴(yán)格的土地管理制度，建立土地征收征用的合理補償機制和農(nóng)民的生計安置辦法，切實保護(hù)農(nóng)民的土地承包收益權(quán)。要讓每個農(nóng)民成為土地及其財產(chǎn)的真正主人，使農(nóng)民與他人一樣擁有、使用、抵押、出售、出租、轉(zhuǎn)讓、贈與和繼承其來源正當(dāng)?shù)耐恋睾推渌敭a(chǎn)。正如本文開頭所提到的，財產(chǎn)權(quán)是一種天賦的人權(quán)，即使法律不承認(rèn)每個人也實際擁有的權(quán)利。現(xiàn)在不是要農(nóng)民來適應(yīng)以國家利益為名的政府的各種需要，而是政府首先應(yīng)履行自己的天職——保護(hù)每個公民的財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)把原來不利于保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的法律改成保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的法律。只有這樣，才是真正促進(jìn)民富國強，符合國家利益的舉措。

[本文系2020年山東省大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計劃基金項目“關(guān)于我國華東地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)變動法律問題的報告——“以山東省為例”（項目編號：S202010448020）的階段性研究成果。]

參考文獻(xiàn)：

[1] 李明，周慶祝.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題研究[J].社會主義研究.2012（04）：98-101 .

[2] 錢忠好.中國農(nóng)村土地制度查遷和創(chuàng)新研究[M]北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2010：268.

[3] 管洪彥農(nóng)民集體成員權(quán)：中國特色的民事權(quán)利制度創(chuàng)新[J].法學(xué)論壇.2010（02）：103-113.

[4] 劉強.農(nóng)村機動地制度：歷史演進(jìn)及未來展望[J].長春市黨校學(xué)報，2018（01）

（作者單位：德州學(xué)院法學(xué)院 山東德州 253023）

（責(zé)編：若佳）