全過程人民民主視域下我國(guó)開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)

□ 全國(guó)開發(fā)區(qū)人大研究會(huì)

黨的二十大報(bào)告指出：“全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。”“發(fā)展全過程人民民主”是“中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求”。學(xué)習(xí)和理解二十大報(bào)告這些重要論述，對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)人民代表大會(huì)制度在開發(fā)區(qū)的有效延伸與覆蓋，具有深刻的理論意義與實(shí)踐意義。

開發(fā)區(qū)是我國(guó)改革開放的產(chǎn)物，1984年5月，國(guó)家將大連、天津、煙臺(tái)等14個(gè)城市列為沿海開放城市，批準(zhǔn)興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，由此掀開了全國(guó)建立發(fā)展開發(fā)區(qū)的熱潮。1988年，我國(guó)第一家國(guó)家高新區(qū)北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗(yàn)區(qū)成立。經(jīng)過近40年的發(fā)展，以國(guó)家經(jīng)開區(qū)和國(guó)家高新區(qū)為代表的我國(guó)開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，成為推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和對(duì)外開放的重要平臺(tái)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位舉足輕重。隨著開發(fā)區(qū)區(qū)域面積擴(kuò)展、集聚人口增加、經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾顯現(xiàn)出來，以民生為重點(diǎn)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，開發(fā)區(qū)沒有一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大制度在開發(fā)區(qū)的貫徹較為薄弱，不少開發(fā)區(qū)人大工作基本處于盲區(qū)或半盲區(qū)狀態(tài)，人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)不夠，一些開發(fā)區(qū)成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“巨人”、民主建設(shè)的“矮子”、人大工作的“盲區(qū)”[1]。民主政治建設(shè)是開發(fā)區(qū)科學(xué)治理、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障。2021年中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出并強(qiáng)調(diào)的全過程人民民主的思想，反映了人民民主的價(jià)值屬性和本質(zhì)要求，強(qiáng)調(diào)民主制度和實(shí)踐的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，引領(lǐng)社會(huì)主義民主邁向“全鏈條、全方位、全覆蓋”的更高境界。全過程人民民主的新理念為開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)和發(fā)展指明了方向和現(xiàn)實(shí)路徑。

一、全過程人民民主視域下開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)的內(nèi)在意蘊(yùn)

開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和國(guó)家旅游度假區(qū)等類型。截至2018年3月，我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)552個(gè)，省級(jí)開發(fā)區(qū)1991個(gè)[2]，以及超過2萬家各類主題產(chǎn)業(yè)園，創(chuàng)造了超過40%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和地方公共預(yù)算收入。僅2021年全國(guó)169家國(guó)家高新區(qū)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入超過17.8萬億元，同比增長(zhǎng)11.7%；利潤(rùn)總額4.1萬億元，同比增長(zhǎng)17.3%，國(guó)家高新區(qū)創(chuàng)造了占全國(guó)13%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。開發(fā)區(qū)設(shè)立伊始，其主要目的是招商引資、興辦項(xiàng)目、開發(fā)建設(shè)，在管理體制上強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單、程序簡(jiǎn)便、人員精簡(jiǎn)。如果說在開發(fā)區(qū)初期，政治、社會(huì)、文化建設(shè)等不能完全與之匹配是可以理解的話，那么，我國(guó)開發(fā)區(qū)建設(shè)已近40年，隨著開發(fā)區(qū)已由單一工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)漸變?yōu)槎喙δ艹鞘芯C合區(qū)，與行政區(qū)趨同，原有的管理模式不能完全適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需求，亟需改進(jìn)與優(yōu)化。

（一）開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求治理模式變革創(chuàng)新。發(fā)展與治理有著十分緊密的辯證關(guān)系。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)治理理念、體制機(jī)制和方式方法提出變革要求，僵化落后的社會(huì)治理會(huì)制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，科學(xué)有效的社會(huì)治理則可以激發(fā)發(fā)展活力[3]。目前，我國(guó)開發(fā)區(qū)的治理模式形式多樣，但總體上仍以政府管委會(huì)體制為主，開發(fā)區(qū)管委會(huì)是所在地政府的派出機(jī)關(guān)，而非一級(jí)人民政府，機(jī)構(gòu)設(shè)置高度精簡(jiǎn)，相關(guān)職能部門合署辦公，體現(xiàn)了“小政府、大社會(huì)”精髓。這種“以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為中心”的治理體制，其優(yōu)勢(shì)在于管委會(huì)擁有較大的行政管理權(quán)和獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，脫離了來自各方面的牽制和干擾，保證了體制機(jī)制的活力和動(dòng)力，促進(jìn)了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，如今的城市綜合區(qū)與原先功能單一的開發(fā)區(qū)不同，不再是人和物在地域空間上的簡(jiǎn)單疊加，已經(jīng)具有全部城市主要特點(diǎn)和社會(huì)要素，成為多元化、多功能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體、文化實(shí)體和城市社區(qū)實(shí)體。傳統(tǒng)的、單一的管委會(huì)治理模式很難全面履行政府職能要求，不能充分回應(yīng)人民群眾利益訴求，難以滿足開發(fā)區(qū)人民群眾平等參與治理的需求。“在復(fù)雜且高度分化的現(xiàn)代社會(huì)，權(quán)力只有通過民主的方式才能有效維持政治穩(wěn)定。”[4]新的歷史時(shí)期，開發(fā)區(qū)治理體系不僅應(yīng)有招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)職能，還應(yīng)該包括社會(huì)建設(shè)、民主政治等領(lǐng)域體制機(jī)制和法律法規(guī)。政府的職能應(yīng)從過去的主導(dǎo)和支配更多轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、參與、創(chuàng)造環(huán)境上，由“從上到下的單向管理”更多地轉(zhuǎn)向“多元交流的互動(dòng)共治”上來。

（二）保障開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展高質(zhì)量，需要發(fā)揮民主政治的優(yōu)勢(shì)和功能。與資本主義民主只強(qiáng)調(diào)選舉、投票等程序不同，馬克思主義民主理論從一開始就注重民主的全面性，用民主監(jiān)督等程序設(shè)計(jì)和制度理念豐富了民主過程，將民主由事前發(fā)展到事中和事后。全過程人民民主不是某個(gè)時(shí)段、某個(gè)區(qū)域、某個(gè)場(chǎng)合、某些問題上才有的“間歇性民主”“選擇性民主”，而是從選舉到?jīng)Q策、管理、監(jiān)督的全鏈條參與的“持續(xù)性民主”，是人民對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)議題都可以發(fā)表自己的觀點(diǎn)、意見和看法的“全方位民主”。開發(fā)區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)和日常工作主要靠行政權(quán)力管理，環(huán)節(jié)少，決策快，其政策、計(jì)劃和意見等的制定往往依據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)信息等商情，忽視了民主程序和民情民意，存在權(quán)力過度集中、決策風(fēng)險(xiǎn)大等問題。民主強(qiáng)調(diào)透明公開、充分參與、不同意見爭(zhēng)論和探討、多數(shù)決定，民主程序?qū)τ陂_發(fā)區(qū)效率存在一定牽制，它需要花費(fèi)一定時(shí)間以及必要的人力和物力，但開發(fā)區(qū)政府的決策和政策體系在是否正確和正義問題上，更具實(shí)質(zhì)作用的是民主而非效率，遵循民主原則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于效率價(jià)值考慮，通過嚴(yán)格的民主程序可以保證決策的正確性和正義性。同時(shí)，在權(quán)力運(yùn)行上突出民主監(jiān)督和制約，擴(kuò)大人民群眾全過程參與，能極大地控制個(gè)人沖動(dòng)和濫用權(quán)力所引發(fā)的隱患，最大限度地保證決策的合理科學(xué)，實(shí)際上有效提高了開發(fā)區(qū)政府管理效率，從而以較小的投入獲得更大的行政管理效益。從這個(gè)意義上說，推進(jìn)開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)，落實(shí)全過程人民民主，不僅不和效率相矛盾，反倒是提高開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展效率、實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。

（三）擴(kuò)大開發(fā)區(qū)人民群眾參與，需要發(fā)揮民主制度的平臺(tái)作用。習(xí)近平總書記指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主。”在資本占據(jù)主導(dǎo)地位的資本主義社會(huì)中，普通大眾不僅是資本增值的手段，而且日益淪為機(jī)器的附屬物。全過程人民民主，不僅使全體勞動(dòng)人民在政治生活中占據(jù)主體地位，擁有廣泛、多層、多元的途徑參與公共生活，表達(dá)訴求和維護(hù)利益，而且使新的社會(huì)階層作為社會(huì)主義建設(shè)者也能有效參與公共生活，表達(dá)和維護(hù)正當(dāng)利益[5]。隨著產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開發(fā)區(qū)內(nèi)外資企業(yè)與產(chǎn)業(yè)工人數(shù)量大幅上升，新社會(huì)階層、新社會(huì)組織形態(tài)不斷涌現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)公眾思維開放、視野開闊，對(duì)公共事務(wù)關(guān)注、知情、參與要求越來越高。同時(shí)，開發(fā)區(qū)社會(huì)分層多元化形成了在收入、社會(huì)地位、生活習(xí)慣、價(jià)值取向等方面有明顯差異的社會(huì)群體，出現(xiàn)了如個(gè)體勞動(dòng)者階層、工商業(yè)者階層、自由職業(yè)者階層等諸多新的社會(huì)階層和利益群體，不同的利益主體要求通過政治參與影響政治決策，以爭(zhēng)取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益。“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激發(fā)了人們的參與意識(shí)、民主意識(shí)和公共意識(shí)，并反過來產(chǎn)生了對(duì)于民主程序和民主機(jī)制的需求。”[6]加強(qiáng)開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)，發(fā)展全過程人民民主，使社會(huì)各階層的權(quán)利都能得到保障，自由得到維護(hù)，發(fā)展受到重視，社會(huì)得以和諧穩(wěn)定，并能夠進(jìn)一步激發(fā)人民群眾的政治主體意識(shí)和公共參與積極性，深化政治認(rèn)同和信心，團(tuán)結(jié)多元社會(huì)力量，在共建共治共享中匯聚起開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的磅礴動(dòng)力。

二、當(dāng)前開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)中存在的問題

開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)問題是伴隨著我國(guó)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就而出現(xiàn)的。當(dāng)前，在新的歷史時(shí)期和發(fā)展要求下，開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)與完善開發(fā)區(qū)治理體系、協(xié)調(diào)推進(jìn)開發(fā)區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求相比，與發(fā)展全過程人民民主、滿足人民對(duì)美好生活新向往新期待相比，還沒有及時(shí)跟上開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐，已經(jīng)成為制約開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸，分析其中的原因，主要在思想認(rèn)識(shí)、制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制等幾個(gè)方面。

（一）開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)認(rèn)識(shí)模糊。設(shè)立開發(fā)區(qū)的目的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)技術(shù)，上級(jí)主管部門和設(shè)立開發(fā)區(qū)的一級(jí)政府都把開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為衡量開發(fā)區(qū)發(fā)展政績(jī)的核心標(biāo)準(zhǔn)，甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)，忽視了民主政治建設(shè)對(duì)于開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要性，對(duì)開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)缺少工作要求和指導(dǎo)，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管理者一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益，忽略開發(fā)區(qū)其他方面包括民主政治建設(shè)。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為設(shè)立開發(fā)區(qū)的目的在于形成精簡(jiǎn)、高效、靈活的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，如果加強(qiáng)開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)，勢(shì)必會(huì)影響開發(fā)區(qū)政府決策和辦事效率，最終會(huì)影響開發(fā)區(qū)發(fā)展，更有甚者將開發(fā)區(qū)建設(shè)民主政治、引入和覆蓋人大制度看作是體制“回歸”“倒退”，予以排斥和抵制。

開發(fā)區(qū)管理層民主意識(shí)淡薄。一直以來，開發(fā)區(qū)管委會(huì)在管理開發(fā)區(qū)過程中權(quán)力處于封閉和半封閉運(yùn)行狀態(tài)，除了派出它的上級(jí)政府，往往不受任何權(quán)力制約和監(jiān)督，缺乏審慎用權(quán)的監(jiān)督意識(shí)、開發(fā)區(qū)人民主權(quán)意識(shí)和自身代理人身份意識(shí)[7]。實(shí)際工作中，形成“替民作主”慣性思維和“命令+指揮”工作作風(fēng)，開發(fā)區(qū)的大小事務(wù)“少數(shù)人說了算”或者“一個(gè)人拍板”，習(xí)慣“以會(huì)代議”，采用行政命令的方式進(jìn)行決策、推進(jìn)工作，忽視了人民群眾政治參與和利益訴求。隨著開發(fā)區(qū)人口總量規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，企事業(yè)單位數(shù)量不斷增加，衍生出許多新的社會(huì)矛盾和問題，開發(fā)區(qū)在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須堅(jiān)持以人為本發(fā)展理念，正視和解決社會(huì)建設(shè)和政治參與問題，保障人民群眾在征地拆遷補(bǔ)償、勞動(dòng)權(quán)益保障、子女入學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面的權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

（二）開發(fā)區(qū)人大工作缺位。人大制度是支撐國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度，是全過程人民民主實(shí)踐的主渠道。按照現(xiàn)行法律，開發(fā)區(qū)不是一級(jí)行政區(qū)，不設(shè)人民代表大會(huì)，隨著城市化進(jìn)程的加快，開發(fā)區(qū)內(nèi)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)改為街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大等基層地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也隨之消失，街道、開發(fā)區(qū)決策層聽取民情、收集民意的法定渠道出現(xiàn)缺失，而這一層面的選民也缺少了一個(gè)反映民意、參政議政的重要渠道。設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級(jí)人大及其人大常委會(huì)作為監(jiān)督市政府及其開發(fā)區(qū)派出機(jī)構(gòu)的上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，在開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)和人大工作中缺乏主動(dòng)性，難以實(shí)現(xiàn)履職“全天候”“常態(tài)化”，開發(fā)區(qū)重大事項(xiàng)決定、監(jiān)督等成為人大履職“盲區(qū)”。開發(fā)區(qū)區(qū)域內(nèi)根本性、全局性事項(xiàng)決定，是保障開發(fā)區(qū)人民群眾切身利益的重大問題，但人大常委會(huì)很少組織人大代表就轄區(qū)內(nèi)重大項(xiàng)目建設(shè)、重點(diǎn)工作開展和重要民生工程實(shí)施等開展討論，很少以決議方式對(duì)開發(fā)區(qū)重大事項(xiàng)作出決定。預(yù)算法和監(jiān)督法明確地方各級(jí)人大及其常委會(huì)審查監(jiān)督本級(jí)財(cái)政預(yù)算等職責(zé)，但開發(fā)區(qū)管委會(huì)不是一級(jí)政府，其預(yù)算收支是本級(jí)財(cái)政預(yù)算的組成部分，人大及其常委會(huì)難以開展對(duì)開發(fā)區(qū)財(cái)政直接和有針對(duì)性的監(jiān)督。開發(fā)區(qū)財(cái)政收入每年數(shù)千萬、數(shù)億，有的甚至數(shù)十億，然而人大對(duì)開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)決算的監(jiān)督和審查卻沒有跟上，常常流于形式，許多地方甚至連形式也沒有。

地方組織法第三十五條第一款規(guī)定，“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”。目前，許多開發(fā)區(qū)沒有建立人大工作委員會(huì)，一些已經(jīng)建立的開發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)由于缺乏法律支撐，職能定位模糊，使得在實(shí)際工作中處處受阻，無法履行其應(yīng)有的職責(zé)。作為上一級(jí)人大的派出機(jī)構(gòu)，開發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)不能制度性參與開發(fā)區(qū)重大決策，無權(quán)獨(dú)立審查開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)決算，無權(quán)決定開發(fā)區(qū)管委會(huì)、法院、檢察院人事任免，大多只是承擔(dān)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作，并沒有參與到開發(fā)區(qū)實(shí)際管理和監(jiān)督工作中。大部分開發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)不具備完整的組織結(jié)構(gòu)，沒有或缺少編制，沒有或缺少專職人員，其負(fù)責(zé)人均兼任開發(fā)區(qū)一項(xiàng)或多項(xiàng)工作，有的承擔(dān)開發(fā)區(qū)征地拆遷、招商引資等工作，任務(wù)繁重，很難有精力投入人大工作，導(dǎo)致許多人大活動(dòng)沒有真正組織開展。

（三）開發(fā)區(qū)基層協(xié)商民主尚未有效開展。有事多商量，有事好商量，商量出共識(shí)，商量出情感，是全過程人民民主最靚麗的政治底色。基層協(xié)商民主是指在社會(huì)基層單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，行政村、社區(qū)和企事業(yè)單位，人民群眾通過有組織地開展自由平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和基層社會(huì)治理活動(dòng)的重要民主形式。基層協(xié)商民主，擴(kuò)大了人民群眾有序的政治參與，豐富了民主的形式，拓展了民主的渠道，是人民當(dāng)家作主的最廣泛實(shí)踐，是全過程人民民主的具體表現(xiàn)形式。

目前，開發(fā)區(qū)一些基層干部協(xié)商民主意識(shí)不強(qiáng)，有的認(rèn)為民主協(xié)商程序繁瑣，運(yùn)行成本過高，需要投入相當(dāng)大的人力、物力和財(cái)力，影響決策效率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，導(dǎo)致組織開展協(xié)商民主積極性不高，能不開展協(xié)商就盡量不開展。少數(shù)基層干部將協(xié)商民主作為應(yīng)急管理工具，而非政府決策的重要機(jī)制，“想?yún)f(xié)商就協(xié)商”“想?yún)f(xié)商什么就協(xié)商什么”。信息的充分公開和平等獲取是協(xié)商民主有效開展的前提。有些協(xié)商組織者協(xié)商信息公開不足，參與者對(duì)決策背景材料知之甚少，缺少信息儲(chǔ)備，信息不對(duì)稱嚴(yán)重影響基層協(xié)商民主實(shí)效的發(fā)揮。部分基層人民群眾對(duì)民主權(quán)利不重視，對(duì)基層公共事務(wù)缺乏興趣，協(xié)商意識(shí)不足，參與程度較低，影響了基層協(xié)商決策的真實(shí)性和民主性。

職工民主參與的程序運(yùn)作有待規(guī)范。一些企業(yè)負(fù)責(zé)人把企業(yè)民主管理制度與現(xiàn)代企業(yè)制度對(duì)立起來，認(rèn)為職工代表大會(huì)制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，錯(cuò)誤地認(rèn)為公司有了股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，沒有必要再設(shè)立職工代表大會(huì)，發(fā)揮職工代表大會(huì)作用就會(huì)妨礙企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，影響公司治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)行。有的企業(yè)職工代表大會(huì)中半數(shù)以上職工代表是各級(jí)管理人員，既沒有實(shí)行差額選舉，也沒有廣泛征求職工意見，職工代表缺乏群眾基礎(chǔ)，難以充分代表廣大職工的意愿。有的企業(yè)多年不召開職工代表大會(huì)會(huì)議，有的企業(yè)召開只是“走過場(chǎng)”，沒有征集職工代表議案、審查確定會(huì)議議題等規(guī)定程序。工會(huì)組織在維護(hù)職工民主政治權(quán)利方面作用尚未充分發(fā)揮，工會(huì)干部人數(shù)少，且兼職化現(xiàn)象普遍，企業(yè)工會(huì)干部疲于應(yīng)對(duì)上級(jí)工會(huì)布置的各項(xiàng)任務(wù)，能在民主管理工作上花的時(shí)間和精力很少。

（四）開發(fā)區(qū)內(nèi)人大代表和政協(xié)委員作用有待充分發(fā)揮。人大代表和政協(xié)委員來自社會(huì)各行各業(yè)，一般都是單位的骨干或者行業(yè)的精英，具有廣泛性和代表性，是相關(guān)利益群體實(shí)現(xiàn)“表達(dá)權(quán)”的重要渠道和途徑，具有表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的功能，是踐行全過程人民民主的重要力量。當(dāng)前，開發(fā)區(qū)內(nèi)人大代表和政協(xié)委員存在知情知政途徑少、履職經(jīng)常性不夠、履職成效不盡如人意等問題。信息來源渠道窄，難以獲取開發(fā)區(qū)年初工作計(jì)劃、年終工作總結(jié)等政策資料和關(guān)鍵數(shù)據(jù)，人大和政協(xié)組織開展的針對(duì)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的視察、調(diào)研、聯(lián)系走訪群眾等活動(dòng)少，人大代表和政協(xié)委員對(duì)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況了解不多、不準(zhǔn)、不深。開發(fā)區(qū)內(nèi)人大代表不能對(duì)開發(fā)區(qū)行政、司法工作等行使審議、監(jiān)督等權(quán)力，對(duì)區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)缺乏有效參與。有的人大代表和政協(xié)委員履職意識(shí)不強(qiáng)，履職主動(dòng)性和積極性缺乏，且由于自身工作繁忙,除參加一年一度的全體會(huì)議外，閉會(huì)期間很少參加或者不參加履職活動(dòng)，平時(shí)不聯(lián)系群眾，不調(diào)查民情，不關(guān)心民意，變成履職三四天的“會(huì)議代表”“臨時(shí)委員”。由于調(diào)查研究少，不掌握情況，“兩會(huì)”期間和閉會(huì)期間很少圍繞開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建言獻(xiàn)策，提出建議意見。

三、推進(jìn)開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑

“制度穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn)，制度強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)。”人民民主制度是中國(guó)特色社會(huì)主義的生命，是當(dāng)代中國(guó)一切發(fā)展進(jìn)步的重要制度保障。全過程人民民主重大理念，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化提出的最新理論成果，承載著中華民族走向偉大復(fù)興的歷史使命。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)，構(gòu)建全過程人民民主制度機(jī)制，將各項(xiàng)工作納入民主法治軌道，是尊重開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)律、創(chuàng)新開發(fā)區(qū)現(xiàn)有治理模式、推動(dòng)開發(fā)區(qū)在新的起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)新的更大發(fā)展的重要途徑。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，為開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)支持和保障。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)展全過程人民民主的根本政治保證。就地方實(shí)踐來講，黨委是具體的領(lǐng)導(dǎo)者，在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。地方黨委和開發(fā)區(qū)黨(工)委要正確認(rèn)識(shí)和處理人民民主與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、人民民主與法治的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與以人民為中心的關(guān)系。開發(fā)區(qū)追求的發(fā)展，是以人民為中心的發(fā)展。在開發(fā)區(qū)，即使開發(fā)區(qū)建設(shè)任務(wù)再重要，國(guó)家使命再崇高，也要以保障和改善民生為重點(diǎn)，完善改善民生的各項(xiàng)制度安排，依法保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各項(xiàng)權(quán)益[8]。要站在全面依法治國(guó)、完善開發(fā)區(qū)治理結(jié)構(gòu)的政治高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)的重要性和必要性。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部包括開發(fā)區(qū)公職人員民主執(zhí)政、執(zhí)政為民、尊重人權(quán)等民主法治意識(shí)的教育和培養(yǎng)，培養(yǎng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主習(xí)慣和依法辦事能力，形成崇尚法律權(quán)威、尊重人民權(quán)益、嚴(yán)格依法辦事的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。

要把開發(fā)區(qū)民主法治建設(shè)擺上更加重要的位置，列入重要議事日程，及時(shí)協(xié)調(diào)解決開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)中遇到的困難和問題，在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面予以大力支持，不斷提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。堅(jiān)持整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性原則，建立內(nèi)容廣泛、層次豐富的開發(fā)區(qū)民主政治制度機(jī)制，推進(jìn)各種形態(tài)的民主模式都得到發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各種民主主體全員參與、全面參與、全方位參與、全過程參與。有效整合政府、社會(huì)、公民、公民組織等各種力量，促進(jìn)良性互動(dòng)，推動(dòng)各種民主力量形成開發(fā)區(qū)治理合力。

（二）加強(qiáng)開發(fā)區(qū)人大工作，充分發(fā)揮人大制度在擴(kuò)大參與、民意整合方面的優(yōu)勢(shì)和功能。人大制度是人民民主實(shí)踐的主渠道，是保證人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的可靠制度載體。建立健全開發(fā)區(qū)人大制度，有利于完善開發(fā)區(qū)決策、監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)制，擴(kuò)大人民群眾對(duì)開發(fā)區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，加強(qiáng)對(duì)開發(fā)區(qū)的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)最為重要的就是建立健全人大制度。當(dāng)然，在開發(fā)區(qū)探索實(shí)施人大制度，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)人大工作，并不是要求所有開發(fā)區(qū)都建立人大和相關(guān)部門，這樣做既無可能，也無必要，而是將人大制度中反映民情民意的具體體制機(jī)制建立起來，讓人大制度在開發(fā)區(qū)有效發(fā)揮作用。設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級(jí)人大常委會(huì)要強(qiáng)化履職主體地位，依法履行對(duì)開發(fā)區(qū)重大事項(xiàng)決定和監(jiān)督等職權(quán)，擴(kuò)大人民群眾對(duì)人大工作參與，促進(jìn)開發(fā)區(qū)決策與轄區(qū)民意同頻共振。

設(shè)立開發(fā)區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)是人大制度在開發(fā)區(qū)的重大實(shí)踐。要探索建立開發(fā)區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，將開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量、人口數(shù)量、面積規(guī)模等關(guān)鍵指標(biāo)作為設(shè)置考量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)模大的開發(fā)區(qū)設(shè)立開發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)，規(guī)模小的可設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)辦公室，條件成熟后升格為人大工作委員會(huì)，也可在區(qū)位和工作聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)、保稅區(qū)等合并成立人大工作委員會(huì)。要結(jié)合工作實(shí)際，出臺(tái)操作性強(qiáng)的開發(fā)區(qū)人大工作實(shí)施辦法或工作規(guī)則，明確規(guī)定開發(fā)區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)依法履職的范圍、內(nèi)容和方法，規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會(huì)和“兩院”每年向開發(fā)區(qū)內(nèi)人大代表報(bào)告年度工作、計(jì)劃執(zhí)行情況和財(cái)政預(yù)決算執(zhí)行情況，提請(qǐng)人大代表討論，提出建議和意見。開發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮職能作用，圍繞預(yù)算監(jiān)督、視察檢查、工作調(diào)研、建議督辦、工作評(píng)議、聯(lián)系選民等方面工作內(nèi)容，探索工作機(jī)制和辦法，并在實(shí)踐中不斷健全完善。

開發(fā)區(qū)人大工作要突出監(jiān)督重點(diǎn)，堅(jiān)持服務(wù)和服從于開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展，圍繞招商引資、自主創(chuàng)新、科技創(chuàng)業(yè)、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等開展監(jiān)督，推進(jìn)“放管服”改革，推動(dòng)通過市場(chǎng)化手段配置各類要素資源，讓市場(chǎng)主體既能“進(jìn)得來”，也能“留得住”，還能“強(qiáng)起來”。突出民生問題監(jiān)督，收集和反映民情民意，著力推動(dòng)以民生為重點(diǎn)的各種社會(huì)問題解決，提高轄區(qū)居民的獲得感和幸福感。圍繞依法治區(qū)開展監(jiān)督，加強(qiáng)行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督，加強(qiáng)政府行政權(quán)力依法授予和充分行使情況監(jiān)督，加強(qiáng)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)情況監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政務(wù)、審判、檢務(wù)公開監(jiān)督，推進(jìn)依法行政、公正司法，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益，保障人民群眾權(quán)利。

（三）暢通制度化參與渠道，有效吸納社會(huì)公眾廣泛參與。開發(fā)區(qū)管委會(huì)要進(jìn)一步健全科學(xué)民主決策機(jī)制，建立完善重大事項(xiàng)調(diào)查研究制度、重大決策專家咨詢制度、公開征求意見制度、聽證會(huì)制度、公示制度，讓人民群眾在表達(dá)和參與中實(shí)現(xiàn)其利益訴求，讓接受監(jiān)督成為政府的一種習(xí)慣。把推進(jìn)基層民主政治建設(shè)、保障人民群眾民主權(quán)利作為開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，指導(dǎo)和規(guī)范基層政權(quán)、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位的民主管理制度，完善政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開等辦事公開制度，構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，為人民群眾參與政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活提供平臺(tái)。人大代表和政協(xié)委員來自群眾、植根群眾，與人民群眾有著天然的不可分割的聯(lián)系，要推動(dòng)人大代表和政協(xié)委員密切聯(lián)系人民群眾，常態(tài)化收集反映社情民意，確保人民群眾合理利益訴求通過正當(dāng)渠道體現(xiàn)在公共決策中。

探索開發(fā)區(qū)協(xié)商民主的有效形式。民主的功能是“求同”，這一初衷和目標(biāo)決定了人民民主更多地要以充分“協(xié)商”為基礎(chǔ)。近年來，多地開發(fā)區(qū)探索實(shí)施以人大代表和政協(xié)委員為主、選民代表共同參與的“議政會(huì)議制度”，議政會(huì)議每年至少舉行2次，主要聽取開發(fā)區(qū)管委會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施、重大民生事業(yè)建設(shè)情況的報(bào)告，開展討論，提出意見和建議。“議政會(huì)議制度”還規(guī)定專題議政、工作監(jiān)督、聯(lián)系接待、意見建議辦理等方面內(nèi)容。“議政會(huì)議制度”以協(xié)商民主思維組織議政會(huì)議成員參與開發(fā)區(qū)重要決策的調(diào)研、論證、監(jiān)督，引導(dǎo)轄區(qū)人民群眾多渠道表達(dá)意愿、傳遞智慧，彌補(bǔ)開發(fā)區(qū)體制性人大履職“缺位”、民意反映法定渠道“斷層”的不足，適應(yīng)了開發(fā)區(qū)推進(jìn)基層民主的現(xiàn)實(shí)需求。要選優(yōu)配強(qiáng)選民代表，兼顧區(qū)域和行業(yè)，體現(xiàn)議政會(huì)議成員組成的廣泛性、代表性和專業(yè)性。要暢通信息交流，通過各種渠道公布開發(fā)區(qū)決策和工作內(nèi)容，為轄區(qū)人民群眾議政提供基礎(chǔ)條件。要努力營(yíng)造暢所欲言的會(huì)議氛圍，鼓勵(lì)提出建議意見。要強(qiáng)化跟蹤問效，促進(jìn)人民群眾建議辦理，解決轄區(qū)人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題。

（四）培養(yǎng)人民主體意識(shí)，提升政治參與能力。人民主體意識(shí)包括權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)以及平等意識(shí)。全過程人民民主是凝聚共識(shí)、凝聚民智、激發(fā)人民創(chuàng)造性與活力的優(yōu)質(zhì)民主制度，內(nèi)蘊(yùn)著堅(jiān)定的人民邏輯，堅(jiān)守著人民主體的價(jià)值取向。人民能否行使全過程人民民主權(quán)利，是衡量人民主體地位是否受到尊重的天然尺度；發(fā)展全過程人民民主，充分實(shí)現(xiàn)最廣大人民當(dāng)家作主權(quán)利，是尊重人民主體地位最可靠的保障。開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高速發(fā)展的同時(shí)，人民群眾主體意識(shí)和民主意識(shí)也在不斷提升，參與政治活動(dòng)的熱情和能力明顯增強(qiáng)。要通過各種宣傳媒體，多渠道、多層次深入、廣泛地宣傳全過程人民民主理念，宣傳人大制度、協(xié)商民主制度、基層民主自治制度，進(jìn)一步培養(yǎng)和提升公民的主體意識(shí)和有序政治參與意識(shí)。認(rèn)識(shí)來源于實(shí)踐，民主實(shí)踐是最好的民主培訓(xùn)班。參與式民主理論的代表人物帕特曼說：“參與民主理論中參與的主要功能是教育功能，最廣義上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得。”[9]要在全社會(huì)普及政治知識(shí)和政治參與技能，讓人民群眾熟悉參與程序和規(guī)則，明確參與內(nèi)容，通過廣泛而深入地組織人民群眾參政議政，促進(jìn)人民群眾民主意識(shí)和參政技能的提高，促進(jìn)全社會(huì)民主政治氛圍的形成和發(fā)展。

隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，技術(shù)與政治的嵌合程度也愈發(fā)加深。智能技術(shù)在政治領(lǐng)域的運(yùn)用，突破了傳統(tǒng)政治參與模式諸多限制，極大地提升了政治參與的有效性、廣泛性以及持續(xù)性等[10]。開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚、人才薈萃、智力密集，市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、國(guó)際化程度較高，深入推進(jìn)智能技術(shù)與全過程人民民主有機(jī)結(jié)合在開發(fā)區(qū)大有可為。要大力發(fā)展微信公眾號(hào)、小程序、客戶端等網(wǎng)絡(luò)政治參與平臺(tái)，增強(qiáng)政務(wù)信息公開透明度，擴(kuò)大民主實(shí)踐覆蓋范圍。通過網(wǎng)站收集人民群眾咨詢、建議、投訴、舉報(bào)等信息，借助人工智能算法，精準(zhǔn)掌握人民群眾利益訴求，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，讓人民群眾在政治參與中行使民主權(quán)利，并切實(shí)履行應(yīng)盡義務(wù)，真正認(rèn)知自身價(jià)值，提升主體意識(shí)和政治參與能力。

注釋：

[1]黃勝平：《與時(shí)俱進(jìn)，建立我國(guó)開發(fā)區(qū)人大制度》，載《中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)》2016年7月4日。

[2]《中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄》，2018年版，見國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站。

[3]教育部習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心：《與時(shí)俱進(jìn)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年10月23日。

[4]秦德君：《論“全過程民主”的人民民主特質(zhì)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年10月21日。

[5]王洪樹：《全過程人民民主：中國(guó)式民主的時(shí)代詮釋和多維建構(gòu)》，載《理論與評(píng)論》2021年第5期。

[6]莊聰生：《協(xié)商民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的重要形式》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2006年第4期。

[7]劉速：《中國(guó)開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)研究》，江南大學(xué)2015年學(xué)位論文。

[8]黃勝平：《關(guān)于建立和完善國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)治理體系的戰(zhàn)略性思考——兼論人大制度在國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的貫徹實(shí)施》，載《人民代表報(bào)》2020年9月15日。

[9]【美】卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，第39頁。

[10]郭建娜：《全過程人民民主的內(nèi)在邏輯、獨(dú)特優(yōu)勢(shì)及實(shí)踐指向》，載《理論建設(shè)》2021年第6期。