全過程人民民主與人民代表大會制度學術研討會綜述

□ 章 林 馮泊萍

2022年9月17日，由北京聯合大學北京政治文明建設研究基地與北京市海淀區黨史地方志辦公室共同主辦的“全過程人民民主與人民代表大會制度”學術研討會在京舉行，來自全國30多所高校和科研機構的80余位專家學者、人大工作者以及研究生在線上線下參加此次會議。會議首先由北京聯合大學黨委書記、北京政治文明建設研究基地主任楚國清教授和北京市海淀區黨史地方志辦公室主任李強致辭。接著，與會專家學者圍繞全過程人民民主、人民代表大會制度與“黨的領導”“人民當家作主”以及“依法治國”等相關議題，就如何深刻認識全過程人民民主與人民代表大會制度的內在關系、促進人民代表大會制度的完善和發展、保證人民當家作主權利的落實等問題展開深入交流和探討。

一、全過程人民民主、人民代表大會制度與黨的領導

人民代表大會制度是黨領導國家政權機關的重要制度載體，也是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。北京理工大學肖君擁教授探討了黨的領導對農村全過程人民民主的根本保障作用。他認為全過程人民民主的關鍵在于中國共產黨的領導，在黨的領導下切實保障人民依法享有廣泛權利和自由。在全過程人民民主的發展與實踐之中，農村基層民主的發展有著較為廣闊的發展空間，農村基層的探索實踐為全過程人民民主建設提供參考依據，全過程人民民主可以有效促進黨的農村基層組織更有作為，有效促進鞏固黨的執政基礎。

中國社會科學院大學馬嶺教授就我國人民代表大會制度的起始時間發表了自己的看法。她認為人民代表大會制度應確立于1954年《憲法》，而不是1949年的《共同綱領》，同時提出“我國1949—1954年期間沒有憲法，只有起臨時憲法作用的《共同綱領》”這一說法值得商榷，這一時期的憲法形式是較為特殊的、由多文本構成的成文憲法。

湖南省人大常委會《人民之友》雜志社田必耀總編以中共湖南省委召開的5次人大工作會議為例，全面介紹該會議的動議和準備、參會規制、會議主題、會議效能及會議導向等方面的內容，認為“黨委人大工作會議”成為加強黨對人大工作全面領導的常態模式，成為推進全過程人民民主和新時代人大工作高質量發展的制度保證。

中國人民大學黃小鈁副教授對正確處理地方人大常委會黨組履責過程中的若干關系作了報告。他認為黨組作為黨的一個重要組織機構，其職責履行到不到位、作用發揮的好不好，直接影響到黨對人大工作的領導能否實現。在整個人大制度體系中，人大常委會黨組居于一個核心位置，必然會或多或少地同其他機構發生一定的關系。正確處理并理順地方人大常委會黨組履責過程中的若干關系，具有十分重要的現實意義。

北京市昌平區人大常委會研究室張俊峰主任認為，全過程人民民主是在黨的領導下形成、發展和實現的，是黨領導人民創建的新型政治文明形態，是人民當家作主的必由之路，因此基層人大（主要是指沒有立法權、代表直接選舉的縣鄉人大）發展全過程人民民主，最核心、最關鍵的就是堅持黨的全面領導，決不能有絲毫的含糊和動搖。

重慶市渝中區人大化龍橋街道工委辦公室許江主任對疫情背景下我國全過程人民民主的發展進行分析，闡述了中國的民主對比西方的優越性及中國民主在世界民主中的貢獻，認為發展全過程人民民主是推進基層治理效能建設和享受發展成果的重要手段。

二、全過程人民民主、人民代表大會制度與人民當家作主

人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。堅持人民當家作主對于堅持中國特色社會主義政治發展道路，推進全過程人民民主建設具有十分重要的指導意義。全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任李伯鈞認為，人大代表密切聯系群眾、依法履職盡責，是全過程人民民主的重要內容和生動實踐。他認為，在全過程人民民主中發揮人大制度和人大的作用必須落腳在發揮人大代表的作用上，具體體現在參加決策、監督推動、模范帶頭、橋梁紐帶等方面。同時，他強調人大代表在全過程人民民主中發揮作用，需要在人大代表密切同人民群眾聯系上發力，在人大常委會密切聯系代表、聯系群眾上發力，在全黨和全社會為代表履職保障上共同發力。

中國政治學會學術委員會副主任包心鑒教授對實現全過程人民民主的重要制度載體進行了探討。他認為在發展全過程人民民主的完整制度鏈條中，人民代表大會制度居于根本性重要地位、具有全局性重要功能，是實現全過程人民民主的重要制度載體。人民代表大會制度是彰顯民主國體、確保人民主權的重要制度載體，是堅持民主立法、實現良法善治的重要制度載體，是加強民主監督、制約權力運行的重要制度載體。充分發揮人民代表大會制度在實現全過程人民民主中的重要作用，要求把選舉民主和協商民主有機融合起來，實現“重要制度載體”和“重要制度平臺”相輔相成、相得益彰。

華中科技大學虞崇勝研究員提出“誰的代表”和“為誰說話”兩個核心問題，認為理解和把握人大代表的代表性主要從法律規定和實際履職兩個方面去展開。從法律規定上看，人大代表是全體人民的代表，是各自選區或選舉單位的代表，是國家權力機關組成人員，且人大代表不是“獨立候選人”；從實際履職上看，人大代表為人民利益說話，為選民利益說話，為公共利益說話。根據現實情況，虞崇勝還對如何發揮人大代表的代表性作用作出了回答，提出了具體做法及需要改進的方面。

中國社會科學院法學研究所所長莫紀宏研究員認為，任期制“閉環性”是全過程人民民主的核心價值訴求，提出為什么要在“人民民主”之前強調“全過程”“全過程人民民主”和“人民民主”在民主價值形態上到底有何區別、“人民民主”前面加不加“全過程”是否對中國特色社會主義民主政治的發展產生實質性影響等當下理論界面臨的重大理論和實踐問題，并在其論文中展開論述。

北京市人大常委會民宗僑外辦公室任佩文副主任以代表議案工作為切入點，對北京市人大及其常委會代表議案工作進行分析，并建議新時代代表議案工作要堅持和踐行以人民為中心的發展理念，要用好尊重人民首創精神的改革動力，要完善全鏈條全方位全覆蓋的制度保障。

中共中央黨校（國家行政學院）李勇教授認為，討論能力是民主過程中基礎性、綜合性的能力，有著增進知識和探求真理、實現和促進個人理性及促進共同體內部團結等作用。要提高公民的討論能力，至少需要代表廣泛利益且愿意吸納對方意見合理性的討論者、充分且有效率的討論、討論過程中沒有觀點的主導者、有科學明確規則的討論及事后不影響當事人的討論結果等要素。

中國社會科學院政治學研究所韓旭研究員認為，人民代表大會制度是支撐國家治理現代化的根本政治制度，我國重要的國家和社會公共事務管理都要通過人民代表大會制度來實現。在國家治理體系的整體運作過程中，需要注重發揮各方面制度安排的各自優勢，使其所蘊含的治理效能充分釋放，以更好地推進國家治理體系和治理能力現代化。

南開大學郭道久教授認為，從全過程人民民主的視角看，人民代表大會制度的發展既要堅持人民當家作主的政治優勢，又要不斷豐富和完善實踐中的民主形式，實現代表性優勢和治理效能相互促進。

北京社會主義學院王東勤教授以全過程人民民主理論為參照，分析人民代表大會制度框架中已有制度的特點和應有制度的建設，認為全過程人民民主所追求的價值理念與人民代表大會制度建設的理念相契合；全過程人民民主所期望的實踐成果在人民代表大會制度建設中有具體體現；全過程人民民主所引發的廣泛討論為人民代表大會制度建設改革提供了民意基礎。

西北師范大學曾慶輝教授認為，新時代進一步完善人民代表大會制度，必須明確重點，一是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一；二是要圍繞新時代社會主要矛盾，發揮人大代表職能作用；三是要堅持人大制度的創新與發展，強化人大制度建設；四是要保障代表依法履職，發揮好人大代表主體作用；五是要加強人大自身建設，健全人大工作內部運行機制。

浙江工商大學吳雨欣副教授基于因子分析法對31個省級人大官網立法意見征集平臺進行質量評估并得出排名。她認為省級人大立法意見征集平臺有四個類型，且省級人大立法意見征集平臺的質量與各省的經濟發展水平無關。要提升立法意見征集平臺的規范性指標，各省級人大需要在立法過程中做到信息充分公開，嚴格保障公眾參與立法的時間，除特殊規定外確保所有法律法規在出臺前都要公開征集意見。

中山大學孫瑩副教授對我國人大制度在組織結構、功能職權和議事程序方面的制度特征進行探討。她認為我國人大及其常委會結構組成和功能職權的“均衡性”原則、“復合型”特點及“工作型”議事模式等特征均體現我國人大制度運行的內在規律，也蘊藏著人大制度未來的發展方向。

中共中央黨校（國家行政學院）張勇副教授認為，在新時代我們應當深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，堅定制度自信，堅持問題導向，不斷推進人大制度在理論研究和實踐發展上取得新成就。

四川宣漢縣人大常委會唐益生調研員基于在基層人大工作20年的經驗，分享其在加強人大預算審查監督“最后一公里”的實踐創新做法，認為今后可以通過進一步增強對全口徑預決算審查監督的認知、支持地方加強預算審查“三專”監督能力的建設、支持地方政府提高年初預算編制的準確性和精細度等方式來不斷推動地方人大預算審查監督工作的完善和發展。

溫嶺市第九巡察組組長梁云波基于溫嶺市人大23年探索的思考對全過程人民民主的創新和實踐進行了討論。他認為溫嶺市各級人大干部憑借“依法履職，擔當盡責”的使命感將溫嶺人20世紀90年代原創的民主懇談厚植于人大工作的方方面面，將協商民主理論方法與溫嶺基層現實相融合，不斷開創出基層人大工作的創新局面，獲得明顯成效。

三、全過程人民民主、人民代表大會制度與依法治國

在發展全過程人民民主過程中，必須在法治軌道上有序推進。上海交通大學范進學教授對全過程人民民主的憲法表達進行了分析。他認為全過程人民民主的實質是實現人民當家作主的憲法權利，“全過程人民民主”在憲法文本中具有完整的確認。人民民主的核心是人民當家作主，其制度載體是人民代表大會；“全過程”則主要體現為民主選舉權與協商民主的知情權、參與權。全過程人民民主在憲法中既有完整的權利制度體系，也有完整的民主參與權利的程序實施機制。只有全面貫徹實施憲法，才能保證全過程人民民主真正實現。

華東政法大學劉風景教授分析了法律草案向社會公布征求意見的法治邏輯。他首先明確了法律草案向社會公布征求意見的核心概念，介紹了自新中國成立至今立法實踐的變化、提升與發展，進而提出法律草案向社會公布征求意見存在的現實問題，接著總結了民主立法的實現方式，最后對如何完善機制問題作出了回答。

蘭州大學王柏榮副教授基于社區法制教育研究，論述依法治國的基礎在基層這一觀點。他認為基層社區治理作為國家治理體系和治理能力現代化建設進程中主要和基本的環節之一，應注重長遠規劃，從法制教育入手，開展全過程人民民主的法制宣傳與教育，使全面依法治國基本方略落實到基層。

青島市人大常委會社會建設工作室張升忠副主任以踐行全過程人民民主理念為主線，提出“發揮六大作用、增強六大能力、把好六關”等創新性、可操作性強的新舉措，對設區市人大主導立法工作進行全面的制度設計，以期推動地方性法規更有效管用、提升質量。

中國人民大學孫龍副教授回顧了基層立法聯系點制度的發展歷史，并對54份地方人大常委會立法聯系點工作規則進行了文本分析，進而闡述基層立法聯系點制度發展的基本特點、實際運作狀況和演化邏輯，并就地方立法參與的發展模式及其完善路徑進行了探討。

北京市密云區河南寨鎮人大主席李國鋒對堅持和發展全過程人民民主中人大代表之家、代表聯絡站建設的內涵與現實意義、實踐探索，以及有效發揮人大代表之家、代表聯絡站作用的若干著力點做了分析和思考。

河西學院于訪勤副教授以基層立法聯系點征集建議為視角，對全過程人民民主的完善展開討論。他認為要完善全過程人民民主，應該延長征求意見時間、細化征求意見程序、擴大征求意見的材料范圍、通報意見不予采納的情況、完善建言獻策激勵機制、完善法律責任制度、加強基層普法工作及拓寬理論研究視野。

華僑大學何家華博士對習近平法治思想中的全民普法理念進行了考察。他認為，全面深入推進全民普法，是習近平法治思想的重要內容和全面依法治國的重要任務。習近平總書記從黨和國家工作大局和全面依法治國戰略全局的高度，深刻闡明了新時代為什么要加強全民普法和怎樣推進全民普法等重大問題，對推動新時代全民普法的實踐創新、理論創新和制度創新具有十分重要的實踐意義和學術意義。

最后，北京聯合大學原黨委書記、北京政治文明建設研究基地首席專家徐永利教授作會議總結。他指出，全過程人民民主作為人類政治文明新形態，研究的空間很大。作為全過程人民民主重要制度載體的人民代表大會制度，其在全過程人民民主中的作用如何發揮是個重要的課題。全過程人民民主是我國社會主義民主政治的獨特優勢，在實現國家治理體系和治理能力現代化中具有重要作用。習近平總書記有關全過程人民民主和人大制度的重要講話，是我們研究全過程人民民主和人大制度的指南，我們要深刻理解、準確把握。